CC BY
943
Зайцев М.С. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также службе на государственных должностях
УДК 342.722.31:342.722.32
Зайцев Максим Сергеевич Zaytsev Maxim Sergeyevich
аспирант
Волгоградский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (119571, Москва, пр-т Вернадского, 82, стр. 1)
graduate student
Volgograd branch of the Russian Presidential academy of national economy and public administration (82 Vernadskogo av., Moscow, 119571)
E-mail: zaitsevms@rambler.ru
Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также службе на государственных должностях
Right for equal access to the public and municipal service, and also service at the state positions
Управление делами государства возможно на различных уровнях — в зависимости от масштаба решаемых управленческих задач. Муниципальное управление обеспечивает решение этих задач на муниципальном уровне (микроуровне) — на уровне определенной компактной территории муниципалитета. Более существенными возможностями по влиянию на дела государства обладает лицо, замещающее государственную должность (управление делами государства на макроуровне). Автор, исходя из конституционного установления о праве граждан на равный доступ к государственной службе, приходит к выводу о важности нормативного закрепления права на равный доступ к государственным должностям и к муниципальной службе и вносит предложения по оптимизации законодательства в этой части.
Ключевые слова: муниципальная служба, государственная гражданская служба, государственные должности, право на участие в управлении делами государства.
Administration of the state is possible at various levels — depending on the scale of solved administrative tasks. Municipal management provides the solution of these tasks at municipal level (microlevel) — at the level of a certain compact territory of municipality. More essential opportunities for influence on affairs of the state the person replacing the state position (state administration at macrolevel) possesses. Proceeding from the constitutional establishment about the right of citizens for equal access to public service, the author comes to a conclusion about importance of standard fixing of the right for equal access to the state positions and to municipal service and makes offers on optimization of legislation in this part.
Keywords: municipal service, public civil service, state positions, right for participation in state administration.
Международные стандарты в области обеспечения политических прав граждан закрепляют идейные основы для внутригосударственного законодательства, которые получают должное развитие в конституционной отрасли и иных отраслях права государств, вставших на путь демократического развития. Так, статья 25 Международного пакта «О гражданских и политических правах» от 19 декабря 1966 года декларирует многосоставное право на участие граждан в управлении делами государства: «Каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации... и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; Ь) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и
обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе» [1].
Эти важнейшие установления нашли отражение в Конституции Российской Федерации [2] и получили конкретизацию в серии федеральных законов, обеспечивающих правовую основу механизма реализации права на участие в управлении делами государства. В рамках настоящей статьи хотелось бы проанализировать важный компонент рассматриваемого многосоставного права — а именно право на равный доступ к государственной службе (п. 4 ст. 32 Конституции РФ). Данное право детализировано в федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] и «О системе государственной службы Российской Федерации»[4].
Статья 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
гарантирует равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.
Данное важное положение в указанном Федеральном законе позиционируется как принцип государственной гражданской службы. По сути, это установление являет собой «частный случай» принципа равенства граждан, закрепленного в статье 19 Конституции РФ, наличие которого не препятствует устанавливать ограничения и различия в правовом статусе лиц, поступающих на государственную службу. Так, существуют ограничения доступа гражданина к гражданской службе в случае признания его решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; осуждения его по приговору суда к наказанию, исключающему возможность исполнения обязанностей по должности государственной службы, в случае не снятой или не погашенной судимости, наличия заболевания, при котором невозможно прохождение гражданской службы.
Правом поступления на гражданскую службу обладают граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком и соответствующие квалификационным требованиям, установленным Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Для реализации права на равный доступ к гражданской службе предусматривается поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу.
Система государственной службы включает в себя такие ее виды, как государственная гражданская служба, военная и правоохранительная службы. Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации [3].
Т.В. Прокопьина определяет право граждан на равный доступ к государственной службе как возможность «претендовать на государственную должность и замещение ее в соответствии с профессиональной подготовкой и уровнем собственного развития» [5, с. 5].
С.Ю. Фабричный отмечает, что «служба» — один из видов социальной деятельности, являющийся необходимым условием функционирования общества, представляющий собой управленческую деятельность уполномоченных органов или деятельность по обслуживанию управления в установленном порядке в интересах людей [6, с. 23].
Исходя из этого и принимая во внимание ряд положений главы 8 Конституции РФ, можно утверж-
дать, что муниципальная служба также является управленческой деятельностью, осуществляя которую граждане оказывают прямое влияние на функционирование государства на уровне конкретного муниципального образования. Право на равный доступ к муниципальной службе имеет такое же принципиальное значение в системе конституционных прав граждан, как и право на равный доступ к государственной службе. Было бы нелогичным с точки зрения установления гарантий прав личности закреплять возможность доступа граждан к государственной службе без предоставления свободного доступа к муниципальной службе.
Тем не менее в отечественном законодательстве понятия «государственная служба» и «муниципальная служба» отделены друг от друга. Закрепляя в части 4 статьи 32 Конституции РФ право граждан на равный доступ к государственной службе, конституционный законодатель не включил в структуру права граждан на участие в управлении делами государства этот немаловажный аспект — право на равный доступ к муниципальной службе. Нам такая позиция представляется непоследовательной. Даже Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П подчеркнул публичный характер муниципального самоуправления, отметив «особенность местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением» [7]. Публичная власть является институтом, посредством которого народ осуществляет свою волю и который обеспечивает суверенитет Российской Федерации [8].
Сходную позицию находим и в Комментарии к Конституции Российской Федерации под редакцией В.Д. Зорькина, где верно подмечено, что нормативное ядро комментируемого положения составляет конституционное понятие «управление делами государства», значение которого не ограничивается содержанием части 1 статьи 32, но распространяется на все части статьи 32 (а мы бы добавили — и выходит за рамки данной статьи). Авторы Комментария справедливо подчеркивают что «под управлением делами государства следует понимать все формы субъективно-публичного властвования в государстве, в том числе на уровне местного самоуправления (муниципального образования) посредством прямого волеизъявления граждан и в пределах полномочий выборных и других органов самоуправления (см. Постановление КС РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П. Как подчеркнул КС РФ, народовластие, будучи одной из основ конституционного строя России, осуществляется и через признанное и гарантированное государством местное самоуправление. Народ не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность (см. Постановление КС РФ от 10 июня 1998 г № 17-П)» [9].
Одним из важных элементов права на управление делами государства является право граждан
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 2 (26)
ЯП
Зайцев М.С. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также службе на государственных должностях
Зайцев М.С. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также службе на государственных должностях
на осуществление местного самоуправления, в котором могут участвовать российские граждане и граждане иностранных государств, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования.
Местное самоуправление — неотъемлемый элемент гражданского общества и государства, которое заинтересовано в нормальном функционировании муниципалитетов. В свою очередь благополучное существование российского общества является целью как государственного, так и местного управления [10, с. 57].
По мнению Е.С. Шугриной, в настоящее время отсутствует легальное определение гарантий права на осуществление местного самоуправления, исчерпывающий список механизмов реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления [11, с. 4]. Полагаем, данный автор прав, так как институты демократии в нашем государстве еще проходят длительный этап становления, что требует формирования четкой нормативной базы и выработки эффективной практики деятельности органов местного самоуправления.
Право на равный доступ к муниципальной службе является самостоятельным компонентом многосоставного конституционного права на участие в управлении делами государства. Согласно статье 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществляют свои функции независимо от органов государственной власти.
Из этого следует, что муниципальная служба также является самостоятельным видом служебной деятельности и отделена от государственной службы. Но это не исключает управленческого характера муниципальной служебной деятельности. Дело в том, что управление делами государства возможно на различных уровнях — в зависимости от масштаба решаемых управленческих задач. Муниципальное управление обеспечивает решение этих задач на муниципальном уровне (микроуровне) — на уровне определенной компактной территории муниципалитета. Трудно представить себе систему управления делами государства (макроуровень) в отрыве от этого микроуровня. Поэтому право на равный доступ к муниципальной службе обеспечивает доступ гражданам к управленческим процессам делами государства на этом уровне.
Анализ содержания конституционных установлений в части закрепления компонентов многосоставного конституционного права на участие в управлении делами государства показывает, что в конституционных нормах не нашлось места и такому важному праву, как право на равный доступ к государственным должностям. Между тем по «эффекту воздействия» на управленческие процессы в государстве замещающее государственную долж-
ность лицо обладает большей возможностью влиять на дела государства.
Термин «государственная должность» означает должность, устанавливаемую Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов [12].
Следует подчеркнуть, что в Федеральном законе № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дается определение понятия «государственная должность» применительно к уровню данной должности — государственная должность Российской Федерации и государственная должность субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 1). Ранее соответствующее определение содержалось в утратившем силу Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»:
«Государственная должность — должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее — государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей» [13].
Как видно, данное определение предусматривало более широкий круг государственных должностей, включая туда и должности в иных государственных органах (не только уровня Российской Федерации и ее субъектов).
Действующий в настоящий период Сводный перечень государственных должностей РФ, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами, установлен указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» [14] и предусматривает 52 наименования государственных должностей, включая должность руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Государственные должности субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий региональных государственных органов устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. В частности, в соответствии с пунктом 6 статьи 18 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ определяется конкретное наименование должности руководителя высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (губернатор, президент, вице-губернатор, председатель правительства, глава администрации) [12, коммент. к ст. 1].
Участие граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти осуществляется как путем замещения государственных должностей, так и путем замещения должностей государственной службы. Практика показывает, что государственная служба и служба на государственных должностях могут тесно пересекаться друг с другом, в том числе в ситуациях, когда одно и то же лицо осуществляет их одновременно [15]. Так, лицо, замещающее государственную должность, согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в качестве представителя нанимателя организационного регулирует различные вопросы прохождения государственной службы гражданином на должностях государственной гражданской службы.
В любом случае право замещать государственную должность в системе субъективных политических прав имеет не меньшее значение для реализации принципа обеспечения права на участие граждан в управлении делами государства. Тем более что степень воздействия на государственную политику у лица, замещающего государственную должность (особенно на уровне Российской Федерации), гораздо выше, чем у лица, замещающего должность государственной службы. С учетом вышеизложенного, полагаем, что конституционная регламентация данного права граждан на равный доступ к государственной службе не обеспечивает всей полноты регулирования соответствующих отношений, так как ограничивает возможности равного доступа только к должностям государственной службы. Буквальное толкование части 4 статьи 32 Конституции РФ не позволяет иначе интерпретировать данные конституционные установления.
В правовом демократическом государстве должно быть гарантировано право гражданам, соответствующим установленным федеральным законодательством требованиям, занимать государственные должности.
Таким образом, даже при первом приближении можно констатировать, что конституционные положения о праве граждан участвовать в управлении делами государства не в полной мере устанавливают компоненты данного права, которое реализуется в том числе на различных уровнях путем замещения государственных должностей, должностей государственной службы и муниципальных должностей.
Для исчерпывающей регламентации данных компонентов многосоставного права на участие в управлении делами государства представляется, что в часть 4 статьи 32 Конституции РФ должно быть внесено дополнение относительно равного доступа к государственным должностям и муниципальной службе. Полагаем уместной следующую редакцию части 4 статьи 32 Конституции РФ: «4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к го-
сударственной и муниципальной службе, а также службе на государственных должностях».
Примечания
1. О гражданских и политических правах: международный пакт от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред. от 05.02.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31, ст. 3215.
4. О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 22, ст. 2063.
5. Прокопьина Т.В. Реализация права граждан на доступ к государственной службе: конституционный и административно-правовой анализ: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.
6. Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации: проблемы теории и практики: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
7. По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева: постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 3.
8. Егорова О.А., Беспалов Ю.Ф. Настольная книга судьи по трудовым делам: учебно-практическое пособие. М., 2013.
9. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересм. М., 2011.
10. Осиночкина Е.В. Правовой статус муниципального служащего: становление, понятие и механизм реализации: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006.
11. Шугрина Е.С. Гарантии права на осуществление местного самоуправления: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008.
12. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) под ред. Н.И. Воробьева. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2012. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
13. Об основах государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 31, ст. 2990.
14. О государственных должностях Российской Федерации: указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 (ред. от 12.07.2012). 11Р1_: http://pravo.fso.gov.ru (дата обращения: 01.03.2013).
15. Липчанская М.А. Формы участия граждан в управлении делами государства в сфере исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2011. № 2.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2014, № 2 (26)
213
Зайцев М.С. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также службе на государственных должностях
Зайцев М.С. Право на равный доступ к государственной и муниципальной службе, а также службе на государственных должностях
Notes
1. About the civil and political rights: the international pact of December 16, 1966 // Bulletin of the Supreme Court of the Russian Federation. 1994. № 12.
2. Constitution of the Russian Federation. It is accepted by national vote December 12, 1993 (edition of 05.02.2014). Access from help legal «ConsultantPlus» system.
3. About the public civil service of the Russian Federation: federal law of July 27, 2004 № 79-FZ (edition of 02.04.2014). Access from help legal «ConsultantPlus» system.
4. About system of public service of the Russian Federation: federal law of May 27, 2003 № 58-FZ (edition of 02.07.2013). Access from help legal «ConsultantPlus» system.
5. Prokopyina T.V. Realization of the right of citizens on access to public service: constitutional and administrative and legal analysis: abstract of the thesis of the candidate of jurisprudence. Moscow, 1998.
6. Fabrichniy S.Yu. Municipal service in the Russian Federation: theory and practice problems: dissertation... doctor of legal sciences. Moscow, 2005.
7. On the case of check of constitutionality of separate provisions of the Law of Krasnoyarsk Krai «About an order of a response of the deputy of a representative body of local government» and the Law of the Koryak Autonomous Area «About an order of a response of the deputy of a representative body of local government, the elective official of local government in the Koryak Autonomous Area» in connection with complaints of applicants A.G. Zlobin and Yu.A. Hnayev: resolution of the
Constitutional Court of the Russian Federation of April 2, 2002 № 7-P // Messenger of the Constitutional Court of the Russian Federation. 2002. № 3.
8. Egorova O.A., BespalovYu.F. The reference book of the judge on labor affairs. Moscow, 2013.
9. The comment to the Constitution of the Russian Federation (itemized) / under the editorship of V.D. Zorkin. 2nd edition revised. Moscow, 2011.
10. Osinochkina E.V. Legal status of the municipal employee: formation, concept and realization mechanism: dissertation... candidate of legal sciences. Kazan, 2006.
11. Shugrina E.S. Guarantees of the right for implementation of local government: dissertation... doctor of legal sciences. Moscow, 2008.
12. The comment to the Federal law of July 27, 2004 № 79-FZ «About the public civil service of the Russian Federation» (itemized) / under the editorship of N.I. Vorobyov. The «ConsultantPlus», 2012 is prepared for system. Access from help legal «ConsultantPlus» system.
13. About bases of public service of the Russian Federation: federal law of July 31, 1995 № 119-FZ (edition of 27.05.2003) // Collection of legislative acts of the RF. 1995. № 31, art. 2990.
14. About the state positions of the Russian Federation: decree of the Russian President of January 11, 1995 № 32 (edition of 12.07.2012). URL: http://pravo.fso.gov.ru (address date: 01.03.2013).
15. Lipchanskaya M.A. Forms of participation of citizens in state administration in the sphere of executive power // Administrative and municipal law. 2011. № 2.
