CC BY
587
ПРАВО НА ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
НАТАЛИЯ ЕВГЕНЬЕВНА КОЛОБАЕВА
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права УрГЮУ,
e-mail: lne@yandex.ru
Статья посвящена анализу различных форм и способов реализации права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Раскрывается специфика каждой из форм, акцентируется внимание на отдельных проблемах.
The article is devoted to the analysis of different forms and ways of realization of the right to access to information concerning activities of state and local authorities. Peculiarities of these forms are revealed, separate problems are emphasized.
Ключевые слова: информация, право на доступ к информации, средства массовой информации, Интернет
Key words: information, right to access to information, mass media, Internet
В Конституции Российской Федерации указано, что многонациональный российский народ является единственным источником власти в Российской Федерации и соответственно за каждым гражданином России закреплено право участвовать в управлении делами государства. Данное право предполагает возможность получать информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Доступ к такой информации позволяет гражданам, с одной стороны, эффективно реализовать свои права, с другой - влиять на деятельность органов власти, контролируя качество их работы и стимулируя совершенствование механизмов управления.
Право на доступ к информации о деятельности публично-властных структур связано с более общим конституционным правом каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Соответственно регулирование рассматриваемого права осуществляется с помощью довольно сложной системы правовых актов. Она включает не только «специальный» Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1 (далее - Закон о доступе к информации), но и другие законодатель-
ные акты: а) регулирующие оборот информации в России в целом, например Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2 (далее - Закон об информации), Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»3 (далее -Закон о СМИ); б) раскрывающие отдельные правомочия граждан, например Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»4 (далее - Закон об обращениях); в) устанавливающие ограничения, например Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»5.
Правовое регулирование в сфере обеспечения права на доступ к информации о деятельности органов власти предполагает закрепление конкретных обязанностей органов власти и их должностных лиц относительно распространения информации о деятельности соответствующего органа; определение способов распространения информации и пределов доступности информации; установление ответственности за нарушение правил о доступности информации. Правила распространения и получения информации, обеспечивающие доступ к ней, фиксируются как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Право на доступ к информации о деятельности органов власти является элементом свободы информации и свободы выражения мнения, закрепленных базовыми международно-правовыми документами о правах человека. В ст. 19 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.6 данное право трактуется как свобода беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свобода искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ. В ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.7 провозглашено, что каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Аналогичное содержание права на свободное выражение мнения раскрывается в ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.8: это право предполагает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, устно, письменно, посредством печати, художественных форм выражения или иными способами по своему выбору: «Свобода информации является основополагающим правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединенные Нации себя посвятили»9. Открытость же органов власти и прозрачность их деятельности - это признаки демократического государства10.
Таким образом, на анализируемое право распространяются нормы, регулирующие право на доступ к информации вообще. В то же время это право довольно подробно регламентируется внутригосударственными нормами, устанавливающими дополнительные гарантии.
Информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления как объект правоотношений, связанных с реализацией права на доступ к ней исходя из норм Закона о доступе к информации и Закона об информации можно определить следующим образом. Это сведения (сообщения, данные) любой формы представления, созданные в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления либо поступившие в указанные органы и организации. Органы власти и подведомственные им организации выступают обладателями та-
кой информации, т. е. лицами, самостоятельно создавшими информацию либо получившими на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации. Законодатель максимально широко сформулировал определение информации в аспекте рассматриваемого права, обозначив в то же время ее пределы. Не могут быть объектом права на С доступ к информации о деятельности органов власти сведения, обладателем которых орган не является, хотя и имеет к ним доступ. Например, в соответствии с законодательством о предоставлении государственных и муниципальных услуг гражданин вправе при обращении за услугой не предоставлять документы в орган власти, если они находятся в распоряжении другого органа.
Право на доступ к информации о деятельности органов власти является элементом свободы информации и свободы выражения мнения,
закрепленных базовыми международно-правовыми документами о правах человека
При реализации своих полномочий органы используют информацию других органов власти, но не становятся ее обладателями.
Формы реализации права на доступ к информации о деятельности органов власти исходя из особенностей правового регулирования можно разделить на три большие группы:
доступ к информации, распространенной органами власти:
получение информации по инициативе граждан;
получение информации редакциями средств массовой информации.
Законом о доступе к информации определены обязанности по активному распространению информации органами власти, что позволяет любому субъекту получить необходимые сведения в максимально короткие сроки. К способам распространения информации можно отнести:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;
3) размещение государственными органами
и органами местного самоуправления инфор-
мации о своей деятельности в помещениях, за-
нимаемых указанными органами, и в иных от-
веденных для этих целей местах.
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
Обнародование органами власти информации о своей деятельности в средствах массовой информации осуществляется по нескольким направлениям. Так, в соответствии с Конституцией РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Таким опубликованием считается в том числе размещение текста нормативного акта в средстве массовой информации. Законом о СМИ установлено право органов власти учреждать средства массовой информации. В случае если такие СМИ созданы исключительно для опубликования нормативных актов, они согласно ст. 12 Закона о СМИ освобождаются от государственной регистрации (например, Собрание законодательства Российской Федерации).
Регистрация в качестве СМИ официальных интернет-сайтов органов власти нецелесообразна и противоречит сущности средства массовой информации
Распространение иной информации о деятельности органов власти возможно как через «собственные» СМИ, учрежденные органами власти, так и через иные СМИ. Так, Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»11 устанавливает обязанности как органов государственной власти, так и редакций государственных СМИ по распространению соответствующей информации.
Кроме того, с целью обнародования информации о своей деятельности органы власти организуют в своей структуре работу специальных подразделений или должностных лиц (пресс-служба, пресс-секретарь), которые регулярно направляют информацию в редакции СМИ (пресс-релизы), проводят открытые для представителей СМИ мероприятия и т. д.
Распространение информации о деятельности органов власти в сети Интернет сегодня детально урегулировано. Закон о доступе к информации устанавливает обязанность органов власти размещать информацию на сайтах в сети Интернет и определяет обязательный минимум такой информации. Дальнейшее регулирование осуществляется актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также органами субъектов Российской Федерации. Государство закрепило требования
к техническим параметрам официальных сайтов, их структуре, содержанию информации, а также установило административную ответственность за нарушение таких требований (ст. 13.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Вместе с тем заявленные требования выполняются не в полной мере. Для поддержания сайта в актуальном состоянии необходимы материальные затраты и квалифицированные специалисты. Такими ресурсами обладают далеко не все органы государственной власти и тем более органы местного самоуправления. В связи с этим позволительно размещать информацию, например, об органах местного самоуправления на сайтах субъектов Российской Федерации. Указанные проблемы не дают оснований говорить о полной реализации права на доступ к информации о деятельности органов власти через Интернет, но в то же время тенденция к этому очевидна: в последнее время информация в Интернете организована более эффективно и стала более доступной. Улучшению ситуации во многом способствует реализация положений законодательства о государственных и муниципальных услугах, обязывающих обеспечивать возможность оказания услуг в электронном виде, что содействует разработке соответствующих форм документов.
Цель размещения информации в Интернете - сделать ее более доступной, а значит, необходимо предоставить гражданам возможность воспользоваться такой информацией, например обеспечить доступ к сайтам органов власти в библиотеках.
Создание официальных сайтов органов власти влечет еще одну проблему. Согласно Закону о СМИ сайт может стать средством массовой информации в случае его государственной регистрации. Многие органы (как государственной власти, так и местного самоуправления) регистрируют свои сайты в качестве СМИ (Законодательное Собрание Челябинской области, Избирательная комиссия Свердловской области и др.). Закон о СМИ, определяя свободу массовой информации, указывает на возможность учреждения СМИ как на один из элементов названной свободы. Целью создания средства массовой информации является свободное распространение информации среди неограниченного круга лиц. Закон о СМИ устанавливает гарантии такой свободы. Например, содержание выпуска СМИ определяет главный редактор, который руководит редакцией. Редакция выступает как объединение лиц, осуществляющее производство и выпуск средства массовой информации, она независима в своей профессиональной деятельности. Для официальных сайтов органов вла-
сти в сети Интернет не свойственна свобода в определении содержания распространяемой информации. Как уже было показано, и структура таких сайтов, и их содержание регулируются нормами права. Следовательно, регистрация в качестве СМИ официальных интернет-сайтов органов власти нецелесообразна и противоречит сущности средства массовой информации.
Министерством экономического развития Российской Федерации в 2011 г. была разработана автоматизированная информационная система «Мониторинг государственных сайтов», которая предназначена для оценки открытости информации о деятельности органов государственной власти и доступности государственных информационных ресурсов для граждан. АИС «Мониторинг государственных сайтов» представлена в виде веб-портала, располагающегося по адресу gosmonitor.ru, а также в виде виджетов на официальных сайтах и позволяет органам власти оценивать достоинства и недостатки используемых ими инструментов и оптимизировать их.
Размещение информации в помещениях органов власти не утратило своего значения, хотя его возможности гораздо более ограниченны по сравнению с распространением информации через Интернет. Безусловно органы должны полноценно использовать все названные способы.
Получение информации о деятельности органов власти по инициативе гражданина можно назвать самостоятельной формой реализации права на доступ к такой информации. Органы власти распространяют обязательную информацию, но гражданин вправе получить и иные сведения, если доступ к ним не ограничен. Законодательство предусматривает несколько способов получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: ознакомление пользователей с такой информацией в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; присутствие граждан (физических лиц) и представителей их объединений на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления; предоставление пользователям по их запросу необходимой информации; предоставление информации в связи с обращением гражданина.
Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Документы, касающиеся конкретного гражданина, содержат све-
дения ограниченного доступа, которые не могут быть распространены без удостоверения личности пользователя информации. Следовательно, ознакомление с ними возможно при личном обращении гражданина в орган власти. В случаях, когда орган местного самоуправления не имеет собственного сайта, гражданам также должна быть предоставлена возможность знакомиться с информацией о деятельности органа в его помещении. Порядок реализации данного права должен быть урегулирован актом соответствующего органа.
Закон о доступе к информации предусматривает право граждан и представителей их объединений присутствовать на заседаниях коллегиальных государственных органов и органов местного самоуправления. Указанное право должно быть регламентировано нормативным актом соответствующего органа. Его реализация не только позволяет получить информацию о деятельности органов, но и содействует формированию активной позиции у граждан, осознанию включенности в жизнь государства, муниципального образования. К сожалению, такая форма получения информации не распространена, в том числе потому, что недостаточно поддерживается соответствующими органами.
Наиболее популярными способами получения информации являются запрос и обращение гражданина. Эти способы весьма схожи и в то же время различны. Запрос информации регулируется нормами Закона о доступе к информации и нацелен именно на получение информации о деятельности органов власти. Обращение урегулировано нормами Закона об обращениях и направлено на донесение до органов рекомендаций гражданина, просьбы о содействии в реализации его конституционных прав и свобод либо сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод. Вместе с тем гражданин вправе получить письменный ответ на свое обращение, в котором он информируется о том, какие действия предприняты органом для рассмотрения его обращения и каковы их результаты. Таким образом, обращение гражданина - это также способ реализации права на доступ к информации о деятельности органов власти.
Согласно Закону об обращениях гражданин или объединение граждан могут реализовать право на обращение в письменной, устной форме или в форме электронного документа. Право на обращение в устной форме ограничено правилами личного приема граждан в государственных органах и органах местного самоуправления. Во-первых, личный прием осуществляется толь-
ко руководителями органов и уполномоченными на то лицами. Во-вторых, при личном приеме гражданин должен удостоверить свою личность.
Закон о доступе к информации не содержит перечня форм, в которых может быть подан запрос, а лишь указывает на отдельные требования к некоторым формам. Так, определяется порядок регистрации письменных и устных обращений. Условий для устных запросов, аналогичных условиям для обращений, не установлено. Следовательно, устный запрос не ограничивается только личным приемом руководителя или иного уполномоченного лица. Исходя из анализа норм Закона о доступе к информации устный запрос может быть реализован в ходе приема граждан должностным лицом, а также по телефону. Названный законодательный акт не устанавливает специальных ограничений, но относительно устной формы запроса действуют общие ограничения. По общему правилу информация может быть предоставлена только органами власти и их должностными лицами в пределах их компетенции. Должностное лицо, не являющееся руководителем органа либо уполномоченным лицом, вправе предоставлять информацию на устные запросы граждан, только если имеет на то полномочия. Получению информации по телефону также может препятствовать отсутствие соответствующих полномочий у должностного лица, ответившего на звонок.
Отдельно законодателем упоминается запрос, поступивший по сети Интернет, к которому применяются те же правила, что и к письменному запросу. Таким образом, к запросу через Интернет не предъявляются требования как к электронному документу, в отличие от обращения. В ч. 1 ст. 10 Закона о доступе к информации среди целей, для которых организуются сайты государственных органов, органов местного самоуправления, названа и возможность обращаться с запросом по адресу электронной почты, указанному на сайте. Следовательно, запрос информации допустим и по электронной почте, что не предусмотрено для обращений.
Подводя итог, следует отметить, что современное законодательство предоставляет широкие возможности для осуществления права на доступ к информации о деятельности органов власти. Однако их реализация затруднена наличием некоторых обязательных для соблюдения правил и процедур. Гражданину должна быть предоставлена полная информация о порядке реализации своего права на запрос и обращение. Ответ на запрос и обращение являются государственными и муниципальными услугами. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г.
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»12 такие услуги предоставляются в соответствии с административными регламентами - нормативными актами государственных органов и органов местного самоуправления. Административные регламенты подлежат обязательному опубликованию, а также размещаются на официальных сайтах органов власти. Такие нормативные акты должны содержать регламентацию всех способов получения информации, что дает гражданину возможность выбрать наиболее подходящий для него способ и более эффективно реализовать право на доступ к информации о деятельности органов власти.
Обратимся к еще одной форме реализации рассматриваемого права - получению информации редакциями средств массовой информации. Выделение такой формы обусловлено наличием специальных правил и процедур. Редакции СМИ как субъекты, реализующие свободу массовой информации, способствуют распространению сведений о деятельности органов власти не в собственных интересах, а в интересах неограниченного круга лиц. Одновременная реализация свободы массовой информации и права на доступ к информации о деятельности органов власти позволяет воспользоваться дополнительными гарантиями, установленными Законом о СМИ.
Назовем два способа реализации рассматриваемого права: аккредитация редакций СМИ и запрос редакции СМИ. Аккредитация - это институт, позволяющий установить связь между органом (организацией) и редакцией СМИ для достижения обоюдных целей. При наличии такой связи редакция СМИ может получать оперативную информацию о деятельности органа власти и тем самым выгодно отличается от конкурентов. Органы власти получают возможность распространять максимально полную информацию о себе, оптимизируя свою деятельность, в частности сокращая количество вероятных запросов и повышая эффективность обращений. Это обусловлено тем, что, во-первых, у граждан, получивших информацию о деятельности соответствующего органа из СМИ, не возникнет потребности обращаться в орган власти, либо у органа в ответе на запрос появится возможность сослаться на СМИ, указав, где именно гражданин может найти необходимую информацию; во-вторых, информация в СМИ может способствовать пониманию компетенции органа и порядка обращения к нему, что позволит гражданам направлять запросы (обращения) с соблюдением требуемых правил, а органам власти -снизить затраты на их рассмотрение.
Закон о СМИ, закрепив за редакциями СМИ право на аккредитацию, возложил на органы власти обязанность урегулировать данный порядок соответствующим локальным нормативным актом. Отсутствие такого акта не препятствует реализации указанного права, но в то же время не позволяет устанавливать правила аккредитации и основания для ее лишения. К сожалению, органы власти используют аккредитацию СМИ чаще для проведения разовых мероприятий. Нормативные акты о порядке аккредитации в основном носят формальный характер и содержат лишь указания на комплект документов, предоставляемых редакцией СМИ для получения аккредитации.
Специфика запроса редакции СМИ определена в ст. 39-40 Закона о СМИ. Запрос может быть как письменным, так и устным. Ответ на него должен быть предоставлен в течение семи дней, а не 30, как ответ на запросы (обращения) граждан. При невозможности предоставить информацию мотивированный письменный отказ должен быть направлен в редакцию в течение трех дней. Сложность состоит в том, что органы власти зачастую не выделяют запросы редакции в общей массе обращений и применяют к ним общие правила. Закон о СМИ к оформлению запроса редакции особых требований не предъявляет. Однако анализ его норм позволяет сделать вывод, что запрос должен быть подан от имени главного редактора СМИ, так как именно это должностное лицо представляет редакцию в отношениях с третьими лицами. С учетом того что должность главного редактора может иметь различные наименования (ст. 2 Закона о СМИ), идентифицировать такой запрос также проблематично. Следовательно, орган власти обязан ответить на запрос редакции только в случае указания в самом запросе на то, что это запрос редакции СМИ, либо в случае подтверждения статуса главного редактора СМИ лицом, подписавшим запрос или обратившимся с устным запросом. Данные требования направлены не на ограничение права на запрос, а на его полноценную реализацию, так как при их соблюдении орган власти и соответствующее должностное лицо будут нести ответственность за своевременный и полный ответ.
Итак, законодательство Российской Федерации предоставляет гражданам и их объединениям широкий набор инструментов для поиска, сбора, распространения информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поскольку отдельные элементы рассматриваемого права раскрываются в разрозненных нормативных актах,
его максимально полной реализации будет способствовать комплексный подход. В статье была сделана попытка показать именно такой подход. В то же время необходимо обращать внимание на содержательный аспект права на доступ к информации, так как оно имеет определенные ограничения не только по формам и способам доступа, но и с точки зрения содержания предоставляемой информации. И здесь вновь требуется комплексный подход.
Проблемы применения норм законодательства, разобщенность таких норм приводят к сложностям в работе органов государственной власти и органов местного самоуправления, что
Органы власти используют аккредитацию СМИ чаще для проведения разовых мероприятий. Нормативные акты о порядке аккредитации в основном носят формальный характер и содержат лишь указания на комплект документов, предоставляемых редакцией СМИ для получения аккредитации
неизбежно затрудняет реализацию права граждан на доступ к информации. Как следствие, законодатель вводит дополнительные меры ответственности для должностных лиц, а исследователи предлагают возложить контроль и надзор в данной области на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнад-зор)13. Представляется, что это лишь породит необходимость дополнительного контроля за контролирующими. Более целесообразно упорядочить данную сферу как на законодательном уровне, так и на уровне нормативного регулирования в каждом органе, например обеспечить качество административных регламентов, появившихся сегодня во многих органах власти.
Следует отметить, что федеральные органы государственной власти делают шаги в сторону упорядочения отношений по поводу информации о деятельности органов власти и посте-
пенно создают соответствующую нормативную базу. Так, стоит обратить внимание на Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р14, и Концепцию региональной информатизации, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2014 г. № 2769-р15. Появление таких документов свидетельствует о стремлении органов власти суммировать практику реализа-
ции норм в рассматриваемой сфере и решить проблемы их применения общим для всех органов (как государственной власти, так и местного самоуправления) способом.
1 Рос. газ. 2009. 13 февр.
2 Там же. 2006. 29 июля.
3 Там же. 1992. 8 февр.
4 Там же. 2006. 5 мая.
5 Там же. 2006. 29 июля.
6 Там же. 1995. 5 апр.
7 СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
8 Бюл. Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
9 Резолюция № 59 (1) Генеральной ассамблеи ООН 1946 г. // URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/
RESOLUTION/GEN/NR0/035/16/IMG/NR003516.pdf?Open Element.
10 См., например: Манченко П. А. Конституционно-правовой принцип транспарентности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации и зарубежных государствах: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012.
11 Рос. газ. 1995. 14 янв.
12 Там же. 2010. 30 июля.
13 Лапин С. Ю. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации: информационно-правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 5.
14 Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http://www.pravo.gov.ru.
15 Там же.
Самостоятельное научно-теоретическое, информационное и практическое издание, целью которого является оптимальное освещение международных, федеральных и региональных проблем правового регулирования и правоприменительной практики и их интерактивное обсуждение. Основано в 2010 г.
Публикация в «Электронном приложении к „Российскому юридическому журналу"» - хорошая возможность расширить список опубликованных работ и шанс для юридической общественности ознакомиться с трудами ведущих и молодых, российских и зарубежных ученых.
Статьи в «Электронном приложении к „Российскому юридическому журналу"» проходят более мягкую редакторскую обработку, что позволяет сократить сроки опубликования.
Редакция журнала: Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23, оф. 207, тел./факс (343) 375-54-20, e-mail: ruzh@usla.ru
electronic.ruzh.org
