CC BY
131
Право и саморегулирование
Ю. А. Тихомиров
Начало XXI века характеризуется рядом противоречивых тенденций в правовой сфере общества. С одной стороны, усиливается необходимость правовой регламентации многих сторон внутренней и внешней жизни ввиду усложнения социально-экономических и технологических процессов и общественных связей. С другой стороны, поддержание заинтересованного участия социальных общностей и граждан требует более полного учета их интересов и стимулирования активности. Как сочетать наилучшим образом растущий объем правового регулирования с использованием способов гибкой саморегуляции? Попытаемся ответить на этот вопрос в данной статье.
Регуляция: веление или стимулы
В течение веков в общественной жизни наблюдалось противоборство двух систем управления — государствоведческой и самоуп-равленческой. В институциональном плане речь шла о меняющемся соотношении власти и самоуправления (местного, производственного и т. п.), о перемене методов управления государственными и общественными делами. Политико-социальная мысль и об-
Тихомиров Юрий Александрович —
первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
щественная практика по сути дела «метались» между этими главными доминантами. А право использовалось для целей победивших сил и вводилось то жесткое, то мягкое регулирование, то поддержка, то «оставление правовых позиций» и уход в сторону. В нашей стране в XX веке любовь к самоуправлению и саморегулированию проявлялась «вспышками» — в начале 20-х, в 60-х и 80-х годах, что находило свое отражение в отдельных научных трудах1. Сейчас и их нет.
Но всегда нормативная регуляция является компонентом жизни любого общества. Причем социальные нормы, рассчитанные на должное и возможное поведение, исходят из признания ценностей и критериев оценки поступков людей. Либо они усваиваются и переводятся в цели и мотивы поведения человека, либо соблюдается лишь внешняя оболочка нормативных требований, либо нормы реально нарушаются. «Пересечение» норм и индивидуальных актов поведения трудно обнаруживать. Да и сами нормы разнообразны — правовые нормы, нормы общественных организаций, нормы морали, обычаи, нравы и традиции. Эти правила являются способом передачи информации и закрепления ее в сознании и поведении людей. Нормы саморегуляции от-
1 См., например: Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986.
Журнал российского права №9— 2005
личаются добровольным и заинтересованным отношением людей и соответственно мощными стимулами и мотивами2.
К сожалению, эти проблемы в юридической и философской литературе слабо исследованы. До сего дня в трактовке права, понимаемого в русле доктрин континентального нормативного права, общего права, исторической и экуменической школ, преобладает акцент на выявление природы правообразующего субъекта и в меньшей степени того, кто и как воспринимает, оценивает и реализует право. Между тем это очень существенно, поскольку создаваемые правовые модусы и намечаемые социально-правовые роли означают реальное правомерное, нейтральное и неправомерное поведение людей.
Подобный аспект проблемы соответствует взглядам М. Вебера о расчленении жизненных процессов на «понятные» действия его участников. Они исходят из признания легитимности социального порядка в силу авторитета нравов и привычек, авторитета вождя или пророка, веры в обязательность легального установления и деловой компетентности и рациональных правил. Причем самые действенные гаранты — внутренние, а не внешние (органы, суды, принуждение). Теория социального действия дает людям право выбора в условиях формулы «Господство есть шанс встретить повиновение определенному приказу»3 .
Почему же тогда столь устойчиво представление о праве или как воле господствующего класса или народа, возведенной в закон, реже — как средстве согласова-
2 См.: Тихомиров Ю. А. Закон, стимулы, экономика. М.: Юридическая литература, 1989. С. 252—270.
3 См.: Кравченко Е. И. Макс Вебер. М.: Весь
Мир, 2002.
ния интересов? Не теряется ли возможность увидеть «правовые образы» тех, на кого рассчитано его действие? Ведь не случайно досоветская русская правовая мысль отличалась скорее духом справедливости, нежели догматом нормы. И тем не менее приходится формировать и осваивать новое пра-вопонимание. Его нелегко выразить одним определением.
С одной стороны, право как своеобразное нормативно-властное образование обладает разными гранями. К ним относятся представление о гибком соотношении императивных, диспозитивных и рекомендательных норм, о материальном и процессуальном праве, о публичном и частном праве, об устойчивости технико-юридических норм, о сближении корпусов внутреннего и международного права4.
С другой стороны, интересны разные аспекты и способы правового и неправового регулирования, отражающие динамику внешнего воздействия на сознание и поведение людей. В широком смысле правовое регулирование является государственно-правовым по своим целям, институтам, процедурам, средствам обеспечения. В узком смысле оно может быть более многообразным — норматив-но-упорядочивающим, стимулирующим (как в Германии в законе об энергетическом хозяйстве), ограничивающим, запретным. Используются нормы-цели, нормы-принципы, нормы-стимулы, нормы-статусы, нормы-ограничения и устанавливаются пределы саморегулирования, как бы «внутри». Выбор норм должен определяться с учетом реальных социальноэкономических и иных ситуаций, что бывает далеко не всегда. И тогда статичные нормы остаются
4 См.: Тихомиров Ю. А, Талапина Э. В. Введение в российское право. М.: Городец, 2003. С. 21—122.
Журнал российского права №9 — 2005
на обочине общественного развития и реальных видов деятельности и поведения.
Отрадно, что понимание такой корреляции приводит ученых-юри-стов к признанию правового регулирования, как государственного, так и саморегулирования адресатами права5. Исследователи-экономисты «накладывают» регуляторы на сферу экономики и признают четыре вида регулирования — государственное, сорегулирован-ное (бизнеса и власти), делегированное саморегулирование, добровольное саморегулирование. Подробно поясняются условия предпочтительности каждого из них6. Практически же американский метод дерегулирования используется у нас в другом смысле, как «сброс» государственных функций.
Создание правовых условий для полного саморегулирования означает легальное поле для использования таких регуляторов, как договоры в частном7 и публичном праве, локальные акты, нормы-самообязательства, обращенные «внутрь» организаций — субъектов или к их отношениям между собой. Публичность в широком смысле присуща институтам и актам прямой демократии. Во всех случаях налицо более широкий выбор альтернатив решений.
Обратим внимание и на стихийную регуляцию в правовой сфере, когда существует множество урегулированных правом и неправовых фактических отношений. Последние можно назвать неформальными отношениями, которые складываются между людьми в силу их социально-психологиче-
5 См.: Общая теория права и государства.
М.: Юристъ, 1996. С. 132—138.
6 См.: Принципы и процедуры оценки целесообразности мер государственного регулирования. М.: Теис, 2002.
7 См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая. Общие положения. М.: Статут, 2003. С. 13—32.
ских ценностей, мотивов и целей деятельности. Такие отношения формируются и существуют до принятия соответствующих правовых актов, в ходе их действия и после изменения или отмены.
Ввиду многообразия неформальных отношений их можно условно разделить на две группы. К первой группе относятся позитивные неформальные отношения, которые служат в перспективе источником правообразования, отражают солидарность и общность интересов, способствуют выбору вариантов правомерного поведения и легальному усмотрению — административному, судейскому и т. п. Обеспечивают достижение договоренности в русле статусов партнеров и применения законов и других правовых актов. Такие виды отношений могут либо переводиться в правовые, либо признаваться правом.
Вторая группа неформальных отношений охватывает те из них, которые являются негативными. Такие отношения отражают противоправные ценности и мотивы деятельности граждан, должностных лиц и служащих, предпринимателей. Корыстно-субъективные, эгоистические интересы побуждают их носителей думать и поступать вопреки ценностям и нормам права. Особое внимание следует уделять проявлениям коррупцио-генности.
Речь, как видно, идет об одном из закрытых секторов правовой сферы. Подобные «теневые» проявления права нужно тщательно изучать и заблаговременно предотвращать и решительно преодолевать.
Таким образом, различные способы регулирования должны применяться с учетом динамики общественных ситуаций, сознания и поведения людей. Можно предвидеть: в спектре норм правовых актов неизбежно будет увеличиваться удельный вес норм саморе-
Журнал российского права №9— 2005
гуляции и одновременно расширяться поле саморегулирования. Это демократическое «украшение» права, а не его ущербность.
Нельзя замыкать регулирование только национальными рамками. В условиях глобализации происходит интенсивный процесс сближения и взаимовлияния национального и международного права. Причем не за счет ограничения суверенитета государств и давления на их внутренние дела8. Международное публичное право и международное частное право прокладывают две линии взаимодействия. И в их рамках появляются правила международной предпринимательской деятельности, выработанные крупными корпорациями разных стран и применяемые в экономических отношениях с согласия государств. Блок субправа тоже предстает как нефор-мализованньш саморегулятор9, и надо учитывать его реальную динамику.
Самоуправленческие решения (акты)
Анализ общественных процессов позволяет с полной уверенностью утверждать о такой тенденции, как появление нового типа норм — актов самоуправления. Для них характерны следующие признаки: а) самообязательство, когда совпадает круг лиц, принимающих и исполняющих решение; б) добровольность и заинтересованность в принятии и реализации решения;
в) коллегиальная основа; г) формирование и выражение общей воли на основе согласования публичных и частных интересов; д) самоот-ветственность.
Есть две группы самоуправлен-ческих актов. Одни имеют предва-
8 См.: Глобализация и развитие законодательства (Очерки). М.: Городец, 2004.
9 См.: Бахин С. В. Субправо. СПб., 2003.
С. 140—187.
рительно-ориентирующий характер и предопределяют содержание будущего правового акта. Вторые обладают самостоятельной юридической силой наряду с другими источниками права, ибо им присуща «императивность общности». Рассмотрим вопрос подробно.
Важное значение имеют инициативы граждан правотворческого характера. Законодательство ряда субъектов Российской Федерации, в частности города Москвы, устанавливает порядок реализации жителями права гражданской законодательной инициативы. В законах о местном самоуправлении есть нормы о правотворческой инициативе группы граждан, когда ими вносится проект муниципального правового акта. В обоих случаях свободное общественное волеизъявление отражает публичный интерес и по сути дела порождает правовой акт.
Отрадно, что право устанавливает институты гражданского общества, которые служат каналами непосредственного принятия решений общественного значения. К их числу относятся референдумы, сходы, собрания и конференции граждан по территориальному принципу, правомочные принимать решения по кругу нормативно установленных вопросов. Их обязательность к исполнению гарантируется. И тем не менее эти институты используются слабо в силу пассивности граждан, их недостаточной правовой подготовки, незаинтересованности властей и чиновников.
Используются методы правового признания способов нормативной саморегуляции. В одних случаях они как бы «встроены» в официальные институты и организации управленческого, экономического и социального характера и входят в общую систему регулирования. Такова, например, ст. 8 Трудового кодекса о локальных нормативных актах, содержащих нормы трудового права, — уста-
Журнал российского права №9 — 2005
вах, коллективных договорах, соглашениях, иных решениях. Их принятие непосредственно работодателем с учетом мнения представительного органа работников способствует инициативе и самодеятельности тружеников. Аналогичные нормы об уставе и локальных актах образовательных учреждений есть в ст. 32 Закона РФ «Об образовании». Здесь достигается сочетание государственного управления и самоуправления.
Другая разновидность нормативной саморегуляции — общественные акты, принимаемые самостоятельно организациями на основе самоуправления. Таковы муниципальные правовые акты, признанные законом и принимаемые населением муниципальных образований непосредственно или органами местного самоуправления и должностными лицами. Эти акты обязательны к исполнению и обеспечены мерами ответственности. Причем условием их легальности служат требования соблюдения конституции и законов, иных нормативных правовых актов. К сожалению, содержательность и эффективность муниципальных актов пока невысоки, что требует дополнительных интеллектуальных и организационных усилий.
Одной из самых распространенных форм саморегулирования является самостоятельное и даже автономное решение вопросов в рамках экономических организаций. Тенденцией последних лет является существенное увеличение удельного веса бизнес-структур в экономической системе России и соответственно возрастание роли корпоративных норм10. Этому способствуют известные преобразования и нормы Гражданско-
10 См. подробно: Кашанина Т. В. Корпоративные (внутрифирменные) акты. Образцы документов с кратким комментарием. М.: Юристъ, 2004; Актуальные проблемы корпоративного управления. М., 2003.
го кодекса, федеральных законов об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и др. В них установлены основания, виды и процедуры принятия уставов и разных решений внутренними органами организаций — общими собраниями, правлениями, советами директоров, ревизионными комиссиями и аудиторами. Правоспособность организаций получает гарантированные возможности для легального самовыражения. Правда, и здесь возникает немало конфликтов и нарушений законности.
Новизной последних лет отличаются акты, выражающие своего рода укрупненные корпоративные интересы, когда для их формирования образуются отраслевые и территориальные бизнес-сообщества. Очевидная слабость профсоюзов подталкивает этот процесс, и теперь можно вести речь о разных формах профессионального саморегулирования. Это корпоративные кодексы по профессиям (судей, адвокатов и т. п.)11, Корпоративный кодекс, одобренный в 2001 году Правительством РФ, и многочисленные кодексы в больших корпорациях, Социальная хартия бизнеса, одобренная в 2004 году Российским союзом промышленников и предпринимателей. В них содержатся добровольно принятые нормы-самообязательства, которые служат ориентиром для деятельности организаций и их локального нормотворчества. Конечно, еще предстоит добиться реальной эффективности корпоративного саморегулирования, как путем совершенствования законодательных норм, так и правил и
11 17 июня 2005 г. Правительство РФ ут-
вердило Типовой кодекс профессиональной этики управляющих компаний, специализированного депозитария,брокеров и поручило ФСФР ввести отчетность о соблюдении требований кодекса.
Журнал российского права №9— 2005
процедур собственной деятельности.
Примечательно и другое — ослабление отраслевого принципа государственного управления в экономике породило такие компенсационные механизмы, как профессиональные ассоциации12. Это отраслевые объединения предприятий и организаций однородного профиля, с которыми автору довелось познакомиться в декабре 2004 г. в Тюменской области, и объединения, союзы, выражающие общие или специальные интересы крупного, среднего и малого бизнеса и их организаций, правовую защиту (например, «Опора России»). Добавим к сказанному стремление структурировать саморегулируемые организации с помощью Федерального закона «О саморегулируемых организациях».
Статусы этих структур пока не оформлены надлежащим образом, равно как и объем, и содержание принимаемых ими решений. Тем не менее в рамках административной реформы намечена передача им части государственных функций. Но вот вопрос — готовы ли реально к этому саморегулируемые организации, станет ли лучше в тех сферах, которые отойдут к ним, не исчезнут ли социально значимые функции под давлением корпоративных интересов?
Правовой мониторинг: в поисках эффекта
Курс нашего государства на модернизацию механизма регулирования в разных сферах экономической, социальной и политической жизни сопровождается совершенствованием государственного управления и контроля. Продолжает-
12 Им пока не находят места среди субъектов предпринимательской деятельности. См.: Лаптев В. В. Некоторые проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Государство и право. 2005. № 5.
ся работа по разграничению полномочий и ответственности между уровнями власти. Для этого формируются системы оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. Решить эти задачи можно благодаря обеспечению действия закона. Причем совершенствование законодательства не должно ограничиваться принятием новых правовых актов и корректировкой действующих. Не менее важно последовательно реализовывать нормы законов и связывать с ними поведение граждан, деятельность государственных и муниципальных органов, всех организаций, учреждений и предприятий. Однако законодательные акты по-прежнему плохо соблюдаются, и такую оценку дают им не менее половины опрошенных граждан13.
Придавая важное значение общественному мнению о правовых актах, институтах и т. п., мы приведем данные опроса участников II Всероссийской конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики», состоявшейся 20 мая 2004 г. в Российской академии государственной службы (см. табл. 1, 9, 11, 15).
Поэтому в повестке дня введение правового мониторинга как системы наблюдений и анализа динамики правовой сферы. На первый взгляд, мониторинг следует связывать с правом как таковым, как законодательными, так и иными правовыми актами. Но тогда поле его обзора будет ограничено и останутся в стороне другие элементы многообразной и динамичной правовой сферы. Вполне оправданно вести речь о пяти целях правового мониторинга:
а) о динамике объемов и способов правового регулирования на общем фоне использования всех социальных норм;
13 См.: Социология власти. 2003. № 6. С. 59.
Журнал российского права №9 — 2005
Таблица 1
Как Вы в целом оцениваете состояние правотворческого процесса?
(в % от всех опрошенных)
высоко средне низко затрудняюсь ответить
На федеральном уровне 6 55 36 3
На уровне субъектов РФ 3 54 27 16
На муниципальном уровне 0 12 60 28
Таблица 9*
Что сегодня, на Ваш взгляд, наиболее важно для успешного развития законотворческого процесса?
(в % от опрошенных каждой группы)
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Разработка государственно-правовой стратегии 46 54 47 50 38 47 44 49 42
Создание системы независимой экспертизы подготавливаемых и принимаемых законов 39 54 40 22 43 39 39 42 29
Обеспечение необходимой координации всех субъектов законодательной инициативы 39 54 33 28 43 45 22 30 54
Принятие федерального закона о порядке подготовки и принятия нормативно-правовых актов 36 54 40 11 43 41 22 40 29
Учет общественного мнения в законотворческом процессе 31 46 7 11 57 33 28 28 38
Создание комплексной системы анализа и прогноза актуальности, действенности законодательства 30 38 33 28 24 31 28 30 29
Учет результатов правоприменительной практики в законотворческом процессе 28 46 33 6 33 33 17 34 25
Перспективное планирование законодательной работы 25 23 13 28 33 31 11 14 46
Создание центров мониторинга законодательства (региональных, отраслевых и т. п.) 24 23 13 17 38 24 23 26 21
Повышение уровня информационной открытости законотворческого процесса 24 31 13 22 29 24 23 28 17
Эффективное использование законотворческих ресурсов региона 18 23 20 11 19 20 14 21 13
Преодоление несогласованности в законодательной деятельности на федеральном и региональном уровнях 18 46 13 11 10 20 13 16 21
Журнал российского права №9— 2005
Окончание таблицы 9*
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Принятие закона о лоббизме 13 23 20 0 14 16 7 14 13
Финансирование законопроектных работ 12 15 27 3 10 10 17 14 8
Использование международного опыта пересмотра и возобновления законов по истечении определенного срока 10 15 20 6 5 12 6 12 8
Таблица 11
Как Вы в целом оцениваете состояние правотворческого процесса?
(в % от всех опрошенных)
высоко средне низко затрудняюсь ответить
На федеральном уровне 6 45 46 3
На уровне субъектов РФ 1 51 37 11
На муниципальном уровне 1 18 60 21
Таблица 15*
Что Вы считаете наиболее важным для эффективного осуществления правоприменительной практики?
(в % от опрошенных каждой группы)
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Наличие специально уполномоченных структур по проведению мониторинга 43 38 27 39 62 35 57 37 53
Повышение качества принимаемых нормативно-правовых актов 40 38 47 22 52 43 33 37 42
Обеспечение стабильности законодательства 31 52 33 28 14 31 32 30 31
Нормативное закрепление организации, развития и функционирования мониторинга права 30 46 27 11 38 31 28 35 22
Принятие большего числа законов прямого действия 27 38 60 6 14 27 28 35 14
Ликвидация значительного числа устаревших нормативных актов 27 46 20 28 19 20 42 30 21
Формирование полного регистра нормативно-правовых актов 27 38 33 17 24 27 28 30 21
Разработка унифицированных критериев эффективности объекта мониторинга 24 15 27 28 24 29 13 26 21
*1. В целом все опрошенные. 2. Представители исполнительных органов власти и управления. 3. Представители Совета Федерации. 4. Представители органов законодательной власти субъектов РФ. 5. Представители экспертного сообщества. 6. Представители органов, осуществляющих мониторинг права. 7. Представители органов, не осуществляющих мониторинг права. 8. Участники конференции из Москвы. 9. Участники конференции из регионов
Журнал российского права №9 — 2005
б) о динамике законодательства и механизме реализации закона;
в) о динамике государственных институтов и органов, муниципальных структур;
г) о динамике уровня законности и объема, видов юридических коллизий;
д) о динамике правомерного и неправомерного поведения граждан.
Систематичность мероприятий в рамках правового мониторинга можно обеспечить прежде всего составлением и выполнением тематических программ — по сферам деятельности и правового регулирования. Их проведение должно быть обязанностью всех органов и организаций, что позволит, наконец, увидеть весь «правовой цикл».
И, конечно, кадры надо обучить методикам проведения мониторинга.
Проведенные исследования позволяют предложить рекомендации по диагностике государственно-правовой деятельности. Диагностику целесообразно осуществлять с помощью определенных критериев.
Анализ и оценку осуществления статуса института или компетенции органа (организации) рекомендуется начинать с установления компетенции органа в статутных законах, положениях и тематических законах и иных актах, статуса госслужащего, далее — изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов в рамках целевых программ; сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах), с реально осуществленными действиями; анализ содержания и видов правовых актов, принятых в рамках тех или иных функций; выявление удельного веса устных решений.
Нужно определять меру участия общественных и саморегули-руемых организаций в выполнении задач института и компетенции органа. Для этого требуются чет-
кие нормативные показатели деятельности и развития подведомственных организаций, отраслей и т. п. (перейти, к примеру, от учета объемов сметного финансирования социальных учреждений к оценке объема предоставленных ими публичных услуг). Сопоставление с ними нормативных и фактических показателей органа позволит установить: степень отклонения от нормативной модели; факторы и причины этого явления; определить средства корректировки компетенции и способы ее реализации.
С учетом сложного и противоречивого характера реализации законов рекомендуется использовать позитивные результаты, которые выражаются в использовании норм закона как условия оптимального решения задачи; в правильном выборе закона и норм; в правильном понимании содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий; полноте и последовательности применения норм закона и смежных законов. Негативными показателями могут служить ошибочное правопонимание; кор-рупциогенные мотивы и действия; юридические ошибки, недостатки в использовании правил юридической техники; юридические коллизии между разными нормами и актами; искажение статуса субъектов, превышение полномочий; принятие правовых решений с нарушением процедур или при их отсутствии; пробелы в законодательном регулировании; причины поправок, изменений; типология причин и видов нарушений закона.
Важным каналом правовой диагностики является динамика поведения граждан под влиянием деятельности органов (организаций) и законов и иных правовых актов. Показателями ее оценки могут быть: выяснение различных «образов» права и представлений граждан о публичных институтах;
Журнал российского права №9— 2005
состояния и изменения правомерного поведения и его видов (активное, пассивное, конформистское, безразличное); видов самореализации прав и законных интересов; получения и использования публичной информации — о структуре и деятельности государственных и муниципальных органов, о публичных услугах и порядке их предоставления, о законодательстве и т. д.; обращений и жалоб в органы публичной власти — по содержанию, адресатам.
Саморегулирование существует не изолированно, а в общем контексте средств воздействия на общественные и иные процессы — государственного, международноправового, смешанного, стихийного. Но особенно тесны его соотношения с государственным регулированием, когда оно действует в его рамках, совместно или согласованно и полностью самостоятельно. Поэтому поиск условий, сфер и обоснованных содержания и пределов саморегулирования является столь трудным, позволяя избегать как чрезмерной централизации и бюрократического вмешательства в дела организаций, так и сепаратизма, патологии независимости в корпоративных интересах. На разных уровнях и в различных сферах экономической, социальной и иной жизни формы и степень саморегулирования бывают неодинаковы. Отсюда и различная мера его сочетания с государственными актами, программами и другими «внешними» регуляторами.
Здесь важно иметь в виду широкие юридико-организационные возможности совместного применения методов госрегулирования и саморегулирования. Их правильный и добровольный выбор позволяет использовать режимы партнеров в публичных и корпоративных интересах. К таковым можно отнести: а) долгосрочные договоры о сотрудничестве — общего ха-
рактера или профильные; б) участие в целевых комплексных программах; в) самостоятельность в рамках госуправления (государственных и муниципальных унитарных предприятий); г) выполнение заказов для государственных и муниципальных нужд; д) совместные государственно-частные проекты; е) господдержку малого и среднего бизнеса; ж) дерегулирование, то есть передачу отдельных функций государственных органов саморегулируемым и иным организациям. Тем самым речь идет о формах урегулирования, предусмотренных законодательством и оформляемых преимущественно в конкурсном и договорном порядке.
Во всех случаях успешным фактором использования саморегулирования является готовность соответствующего субъекта полностью и самостоятельно выполнять свои задачи и функции. Таковым субъектом чаще всего выступает организованная социальная общность, сама организующая управление собственными делами непосредственно или через избранных и назначенных ею должностных лиц. Перефразируя известные слова, тут мы имеем дело с властью собственного объединения, с общими интересами, ценностями и действиями. Естественно, готовность к ее формированию и осуществлению с точки зрения интеллектуально-волевых и компетенцион-ных качеств является подвижным состоянием и к ней надо тщательно готовиться.
Данное положение становится наглядным, когда мы приведем перечень наиболее распространенных форм саморегулирования в рамках соответствующих структурированных социальных общностей. Это — использование институтов прямой демократии в территориальном масштабе, это — местное самоуправление, это — способы производственного само-
Журнал российского права №9 — 2005
управления, это — корпоративное саморегулирование, это — ассоциативное саморегулирование. Сферы их применения и степень развитости неодинаковы на разных этапах социально-экономического и политического развития. К тому же очевидны неравномерность и неодинаковый удельный вес каждой из форм. Меняется и их соотношение между собой. Это подтверждается не только опытом России, но и практикой США, Германии, Швейцарии, Болгарии и прежней Югославии.
Пришло время разработать и использовать правовую диагностику для анализа, оценки и изменения правовых ситуаций. Возможны правовая диагностика государственного органа, коммерческой организации, анализ правовой ситуации в отрасли, сфере, в регионе. Для этого следует собирать и использовать разные виды информации: а) отраслевая, научно-техническая и сводная информация; б) статистические данные;
в) социальная информация; г) материалы юридических ведомств;
д) обращения в суд (структура судебных дел; динамика исков); е) про-
тесты и представления органов прокуратуры; ж) данные об отмене, приостановлении правовых актов; з) материалы проверок.
В конечном итоге можно сопоставить данные о применении вышеназванных средств диагностики и показатели фактической деятельности организаций и учреждений (объем и качество предоставленных публичных услуг и т. п.), развития отраслей и производств. Индикаторы уровня законности будут реальным критерием.
Таким образом, введение правового мониторинга служит важным средством эффективности права, государственного управления и саморегулирования. Это достижимо лишь в условиях реальной демократизации общества, когда высокому классу институтов соответствует готовность граждан думать, оценивать и действовать «по-демократически»14. Тогда их сближение преобразит общество, создаст надлежащую правовую базу для его динамичного развития.
14 См. подробно: Ясин Е. Г. Приживется ли демократия в России. М.: Новое издательство, 2005.
8»—-
