CC BY
126
ГОСУДАРСТВЕННОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ
ПРАВО И ОБЯЗАННОСТЬ: КОНТРАКТ ИЛИ ПРИЗЫВ?
Батьковский А.М. - к.э.н., профессор АВН, заведующий кафедрой ВФЭУ
Батьковский М.А. - аспирант МГУЭСИ
Хрусталев Е.Ю. - д.э.н., профессор, ведущий научный сотрудник ЦЭМИ РАН
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Российская Федерация объявила себя демократическим государством и гарантировала всем своим гражданам ряд прав и свобод (статья 1 и глава 2 Конституции РФ). Есть у граждан нашей страны и обязанности, среди которых одна из важнейших - защита Отечества (статья 59 Конституции РФ). В политическом плане к принудительному призыву на военную службу в мирное время можно относиться в демократическом государстве по-разному. В то же время бесспорным является следующее: каждый дееспособный гражданин должен быть подготовлен к защите Отечества, даже если он сам не заботится об этом.
В настоящее время Вооружённые Силы, другие войска, воинские формирования и органы, решающие задачи обеспечения военной и государственной безопасности, - все структуры, которые принято называть военной организацией Российской Федерации, - переходят к преимущественно добровольному принципу комплектования по контракту. Учитывая особую сложность и важность данной проблемы, которая прямо или косвенно затрагивает интересы миллионов россиян, она должна решаться на научной основе, с использованием проверенных исходных данных и учётом разнообразных интересов всех заинтересованных сторон. Основными этапами ее решения являются следующие:
определение количественных параметров и динамики перехода к новой системе комплектования [1];
прогнозирование военно-экономических и иных (положительных и отрицательных) последствий, учёт которых представляется обязательным при сопоставлении различных вариантов перехода [2];
сравнение различных параметров предлагаемых вариантов комплектования с альтернативными и оценка их предпочтительности [3];
разработка (уточнение) законодательной базы, регламентирующей порядок военного строительства в целом, и комплектование военной организации Российской Федерации, в частности [4,5].
Важнейшим препятствием перехода к преимущественно добровольному принципу комплектования военной организации в современных условиях выступает незавершенность военной реформы, в том числе и в законодательном плане. Противоречия и нестыковки многих актов и положений военного законодательства, разработанных в «пожарном» порядке для решения отдельных, частных вопросов, привели к результатам, которые часто подрывают боеспособность армии и флота, провоцируют социальную напряженность в воинских коллективах, срывают планы военной реформы. Например, для того, чтобы остановить процесс увольнения высококвалифицированных офицеров из центрального аппарата Министерства обороны РФ были введены специальные надбавки к должностным окладам. В итоге многие войсковые полковники стали получать меньше, чем прапорщики, проходящие службу в центральном аппарате Министерства обороны. В результате «хотели, как лучше - получилось, как всегда». Аналогично, то есть бессистемно, решается вопрос изменения законодательной базы, регламентирующей порядок комплектования военной организации [6].
Планы реформирования системы комплектования небезразличны большинству граждан России, общественным объединениям, партиям и движениям [7]. Абстрагироваться от политической «окраски» той или иной концепции изменения принципа комплектования Вооруженных Сил невозможно. Тем более, что именно социальная напряжённость в обществе, возникающая вследствие нерешенности рассматриваемой проблемы, является одним из главных критериев при отборе рационального варианта реформы, т.к. с точки зрения социальной справедливости, практикуемый сейчас призыв на военную службу затрагивает, прежде всего, выходцев из малоимущих семей, являясь для них дополнительным налогом [8].
При обосновании рациональной концепции реформирования системы комплектования одним из важнейших является вопрос ее реализуемости, которая в значительной степени зависит от тех минимальных пороговых размеров выплат, достаточных для согласия молодёжи служить по контракту.
Вопрос о переходе нашей армии к контрактной системе комплектования не нов. Провал предыдущей попытки его решения в 90-е годы прошлого века был обусловлен, прежде всего,
экономическими причинами и нерешенностью многих правовых вопросов ввиду отсутствия комплексной нормативно-правовой базы, регламентирующей все аспекты перехода к новой системе комплектования военной организации [9]. Изменение принципа комплектования требует содержательного пересмотра правовых норм, регламентирующих военные и военно-экономические отношения, а также подготовки и издания соответствующих нормативных актов, что в целом не было сделано. При этом следовало более глубоко учесть практику комплектования вооруженных сил в различных странах и тенденции ее изменения. Ее анализ свидетельствует, что в современных условиях большинство высокоразвитых демократических стран перешли или постепенно переходят к добровольному принципу комплектования. Например:
Вооружённые силы Великобритании комплектуются исключительно на добровольной основе. Комплектование рядовым составом осуществляется за счёт вербовки по контрактам добровольцев в возрасте от 17,5 до 30 лет. Пройдя медицинскую комиссию и отборочные тесты, они направляются для прохождения военной подготовки в учебные центры родов войск, а затем распределяются по соединениям и частям как на территории страны, так и за её пределами.
Основу военнообученного резерва вооружённых сил Великобритании составляют лица в возрасте 20-50 лет, прошедшие службу в регулярных вооружённых силах. Главное предназначение резерва - доукомплектование соединений и частей до штатов военного времени и развёртывание новых воинских формирований по мобилизации.
Комплектование вооружённых сил ФРГ личным составом осуществляется на основании закона о воинской повинности. Военнообязанными в мирное время являются все мужчины в возрасте 18-45 лет рядового состава и до 60 лет, имеющие офицерские и унтер-офицерские звания.
В соответствии с конституцией призыву на действительную военную службу сроком на 10 месяцев подлежат все военнообязанные мужчины в возрасте 18-28 лет. Лица, отказывающиеся от несения действительной военной службы, привлекаются к принудительным работам («альтернативной службе») продолжительностью 13 месяцев в гражданских учреждениях.
Комплектование вооружённых сил осуществляется по смешанному принципу: путём призыва на действительную военную службу военнообязанных, а также добровольцами по контракту (от 2 до 5 лет) и профессиональными кадровыми военнослужащими, служащими до наступления установленного предельного возраста. Военнослужащие срочной службы со-
ставляют 45% от общей численности вооружённых сил; добровольцы и кадровые военные - 55%.
Во Франции еще совсем недавно комплектование вооруженных сил осуществлялось за счет призыва на военную службу сроком до 4 месяцев (в соответствии с законом о всеобщей воинской национальной повинности) и набора добровольцев по краткосрочным (16-24 месяца) и долгосрочным (3-5 лет) контрактам.
В настоящее время Франция осуществила переход к контрактной системе комплектования своих вооруженных сил, оставив призыв лишь для подготовки военнобученного резерва. На действительную военную службу в качестве добровольцев принимаются граждане в возрасте 18-32 лет, а на учебу для получения воинской специальности и в унтер-офицерские школы - 17 лет. Контракты могут продлеваться рядовыми в течении 15 лет, а унтер-офицерами до предельного возраста или при общей выслуге 21 год.
В Китайской Народной Республике всеобщая воинская обязанность сочетается с добровольной службой, однако основным способом комплектования вооружённых сил является призыв для прохождения обязательной военной службы.
По существующему положению все граждане КНР мужского пола в возрасте 18-35 лет являются военнообязанными. Поскольку численность мужчин призывного возраста значительно превышает численность мобилизационного контингента, то, с учётом непростой экономической ситуации в стране, наблюдается высокая конкуренция среди желающих быть призванными на действительную военную службу. Переход на профессиональные вооружённые силы в ближайшее время в Китае не планируется.
Комплектование турецкой армии осуществляется по смешанному принципу: как на базе закона о всеобщей воинской повинности, так и на контрактной основе. Примерно 30%; общей численности вооружённых сил составляют добровольцы, а 70% - призывники. В соответствии с законодательством военнообязанными в мирное время считаются мужчины в возрасте 2045 лет. В настоящее время общий призывной контингент составляет около 500 тысяч человек. Из этого числа в вооружённые силы призывается примерно 300 тысяч человек, остальные официально откупаются от призыва, что даёт государственной казне ежегодно примерно 25 миллионов долларов.
В Японии комплектование сил самообороны личным составом осуществляется по добровольному принципу. На военную службу принимаются лица мужского пола в возрасте 18-25 лет, а также в ограниченном количестве и женщины.
Комплектование Вооружённых Сил США осуществляется на добровольной основе. На действительную военную службу принимаются годные по состоянию здоровья и уровню профессиональной подготовки граждане
мужского и женского пола в возрасте 17-35 лет [10].
Важным вопросом является выбор модели контракта. Он определяется характером угроз стране и другими причинами. Например, американская система комплектования вооруженных сил опирается на короткие контракты продолжительностью 3-5 лет с правом их продления. К окончанию срока службы контрактники получают набор значительных привилегий, включая право на бесплатное образование, а также на государственную и муниципальную службу. Такая система открывает выходцам из малообеспеченных семей путь к социальному продвижению. У коротких контрактов есть и недостатки. Срок службы ограничен несколькими годами, а на подготовку солдат, способных обращаться с современным высокотехнологичным оружием, уходит длительное время. При наборе новых контрактников армии приходится нести новые расходы на их обучение.
Иную контрактную систему использует Канада, в которой делается ставка на длительные контракты. Служба рядового и сержантского состава в армии занимает большую часть их трудового стажа и длится 20-25 лет. Преимущества и недостатки этой системы очевидны. Так, немолодых, обремененных семьей контрактников трудно перебрасывать в горячие точки и долго держать в зоне боевых действий, но при этом экономятся средства на подготовку личного состава, а военнослужащие годами накапливают боевой опыт.
Какими бы ни были различия в организации контрактных вооруженных сил, развитие стран -лидеров современного экономического роста на протяжении последних десятилетий убедительно показало, что массовые призывные армии, необходимые в мировых войнах прошлого столетия, не отвечают современным социальным, технологическим, демографическим и другим условиям развития общества [11]. Поэтому в России и было принято решение о переходе к профессиональной армии. Эффективность данного перехода в значительной мере определяется правовой и экономической обоснованностью варианта реформы комплектования [12].
Анализ нормативно-правовой базы по проблемам военной безопасности и обороноспособности показал, что сведения, касающиеся комплектования вооруженных сил рассредоточены в различных документах. Полная и четкая картина (концептуальная модель решения рассматриваемой проблемы) не может быть получена без дополнительной структуризации извлекаемых из текстов соответствующих документов знаний [13]. Результатом
данной работы должен быть Федеральный закон, регламентирующий (или вносящий изменения и дополнения в действующие законодательные акты) порядок комплектования Вооруженных Сил. Сложность решения рассматриваемой проблемы, а также ее многоаспектность привели к тому, что до настоящего времени единого подхода к структуре и содержанию данного закона нет. Это ярко характеризуют приведенные ниже фрагменты двух проектов одного федерального закона, разработанных специалистами Министерства обороны РФ и коллективом независимых экспертов. Эти фрагменты касаются изменений и дополнений только в закон от 28.03.1998 N 053-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и потому сопоставимы с точки зрения анализа различных подходов к решению одного и того же вопроса [14]:
1. Проект специалистов Министерства обороны РФ
Статья 1. Внести изменения и дополнения в следующие законодательные акты Российской Федерации:
1. В Федеральном законе от 28.03.1998 № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 13, ст. 1475; № 30, ст. 3613; 2001, № 30, ст. 3061; 2002, № 26, ст.2521):
- абзац 6 пункта 1 статьи 3 изложить в следующей редакции: «граждане женского пола, не пребывающие в запасе и не имеющие военноучётной специальности, после подготовки в учебной воинской части и сдачи соответствующих экзаменов по военно-учётной специальности»;
- пункт 2 статьи 38 исключить;
пункт 1 статьи 49 дополнить абзацем пятым следующего содержания: «военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, на должностях солдата, матроса, сержанта или старшины - 40 лет»;
абзац пятый считать абзацем шестым.
2. Проект, разработанный коллективом независимых экспертов
Статья 1. В целях реализации положений Концепции реформирования системы комплектования военной организации России внести в законодательные акты Российской Федерации следующие изменения и дополнения:
1. В Федеральном законе от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 13, ст. 1475; № 30, ст. 3613; 2001, № 30, ст. 3061; 2002, № 26, ст.2521):
1) В статье 2 пункт 2 дополнить вторым и третьим абзацами следующего содержания: «Служба по призыву предназначена для достижения минимально необходимой обученности граждан военному делу, поддержания необходимого мобилизационного людского ресурса или резерва,
а также выявления готовности и профессиональной пригодности лиц, желающих добровольно служить по контракту, к службе по требуемой военно-учётной специальности. Служба по контракту предназначена для укомплектования регулярных воинских частей (постоянной готовности и несущих боевое дежурство) и обеспечения на этой основе их высокой боевой выучки и боеспособности».
2) В статье 34 в пункте 1 абзац первый изложить в следующей редакции: «1. Контракт о прохождении военной службы заключается при наличии желания военнослужащего и заинтересованности военной организации в его службе. Контракт вправе заключать:».
В пункте 1 в абзаце третьем слова «военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, прослужившие не менее 6 месяцев» заменить словами «военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, прослужившие не менее 6 месяцев, и изъявившие желание проходить военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин».
Абзац шестой изложить в следующей редакции: «граждане женского пола, не пребывающие в запасе, предварительно письменно заявившие о своей готовности получить первичное военное образование в учебной воинской части или центре подготовки резерва с целью подготовки к военной службе по контракту, и впоследствии прослужившие 6 месяцев;».
3) В статье 34 пункт 2 изложить в следующей редакции: «Первый контракт о прохождении военной службы может быть заключен с гражданами в возрасте от 18 до 40 лет, за исключением лиц, поступающих на должности солдат, матросов, сержантов и старшин, с которыми первый контракт о прохождении военной службы может быть заключен до достижения ими возраста 32 лет».
Пункт 4 дополнить абзацем пятым следующего содержания: «Контракт о прохождении военной службы может быть заключен только при наличии действительного решения комиссии военного комиссариата или аттестационной комиссии воинской части о соответствии гражданина (в том числе военнослужащего, проходящего военную службу по контракту) требованиям, установленным для поступающих на военную службу по контракту. Указанное решение действительно в течение 6 месяцев с момента его вынесения.».
В пункте 5 абзац первый изложить в следующей редакции: «5. Основаниями для отказа кандидату в заключении с ним контракта о прохождении военной службы являются:».
Дополнить пункт 5 новыми абзацами вторым - четвертым следующего содержания: «достижение предельного возраста заключения
первого контракта о прохождении военной службы, установленного пунктом 2 настоящей статьи, достижение предельного возраста пребывания на военной службе, за исключением случаев, когда заключение нового контракта о прохождении военной службы допускается в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы; наличие установленных настоящим Федеральным законом оснований для досрочного увольнения с военной службы».
Абзацы второй - пятый считать соответственно абзацами пятым - восьмым.
Пункт 6 изложить в следующей редакции: «6. При наличии желания заключить контракт о прохождении военной службы граждане, не находящиеся на военной службе, подают заявление в военный комиссариат, в котором они состоят на воинском учете, а если они не состоят на воинском учете - в военный комиссариат по месту жительства. Поступившие заявления рассматриваются в порядке и сроки, установленные Положением о порядке прохождения военной службы. При наличии желания заключить контракт о прохождении военной службы военнослужащий, проходящий военную службу по призыву, подает рапорт командиру (начальнику) воинской части не позднее чем за 1 месяц до окончания срока службы по призыву. По результатам рассмотрения рапорта командир (начальник) воинской части не позднее момента истечения срока военной службы по призыву принимает решение о заключении контракта или об отказе в его заключении. При наличии желания заключить новый контракт о прохождении военной службы по контракту военнослужащий подает рапорт должностному лицу, которое вправе заключать с ним новый контракт, не ранее чем за 6 месяцев и не позднее чем за 4 месяца до окончания срока предыдущего контракта. По результатам рассмотрения рапорта должностное лицо, которое вправе заключать с этим военнослужащим новый контракт, принимает решение о заключении нового контракта или об отказе в его заключении не позднее чем за три месяца до истечения срока действующего контракта. В случае неподачи рапорта о желании заключить новый контракт в сроки, установленные настоящим пунктом, военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, представляется к увольнению с военной службы.».
4) В статье 36 в пункте 3 абзац второй изложить в следующей редакции: «Военнослужащие рядового и младшего командного состава, призванные на военную службу сроком на 6 месяцев, проходят её только в учебных воинских частях или центрах подготовки резерва. Центры подготовки резерва создаются в Вооруженных Силах Российской Федерации и других войсках, воинских формированиях и органах на базе существующих
и вновь организуемых учебных воинских частей (центров). Задачами центров подготовки резерва являются подготовка мобилизационного ресурса или резерва, подготовка к службе по контракту, охрана и техническое обслуживание резервных вооружения и военной техники.».
Дополнить пункт 3 абзацами третьим и четвертым следующего содержания: «Военнослужащие рядового и младшего командного состава проходят военную службу по призыву на территории тех военных округов и, по возможности, тех субъектов Российской Федерации, где они проживают. Возможности определяются наличием и пропускной способностью учебных воинских частей. Исключения из этого правила допускаются только при письменном согласии военнослужащего. Подготовка специалистов, срок обучения которых превышает 6 месяцев, проводится в центрах подготовки резерва после завершения военнослужащим службы по призыву и заключения контракта на дальнейшее прохождение военной службы.».
5) В статье 38 пункт 1 изложить в следующей редакции: «1. Срок военной службы устанавливается: для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву - 6 месяцев. Для военнослужащих, прошедших военную подготовку в Российской оборонной спортивно-технической организации или имеющих спортивный разряд (спортивное звание) по военно-прикладному виду спорта, срок службы сокращается до 3 месяцев при условии успешного выполнения всех нормативных требований по военно-учётной специальности. Сокращенный по указанному основанию срок службы засчитывается как 6-месячный. Для военнослужащих, имеющих воинское звание офицера и призванных на военную службу, - 24 месяца. Для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, - на срок, указанный в контракте о прохождении военной службы».
Пункт 2 после слов «военную службу по призыву» дополнить словами: «если срок службы по призыву превышает 6 месяцев».
Абзац первый пункта 4 после слов «военную службу по призыву» дополнить словами: «если срок службы по призыву превышает 6 месяцев».
В абзаце втором пункта 4 после слов «военную службу по призыву» поставить запятую и дополнить словами: «если срок службы по призыву превышает 6 месяцев».
6) В статье 48 пункт 3 после слов «военную службу по призыву» дополнить словами: «если срок службы по призыву превышает 6 месяцев».
7) В статье 49 в пункте 1 в абзаце пятом после слов «воинское звание» поставить запятую и дополнить словами: «за исключением солдата, матроса, сержанта или старшины».
Дополнить пункт 1 новым абзацем шестым следующего содержания: «солдата, матроса, сержанта или старшины - 35 лет».
Пункт 2 изложить в следующей редакции: «2. Для военнослужащих женского пола за исключением солдата, матроса, сержанта или старшины предельный возраст пребывания на военной службе устанавливается 45 лет. Для военнослужащих женского пола, имеющих воинское звание солдата, матроса, сержанта или старшины предельный возраст пребывания на военной службе устанавливается 35 лет».
Пункт 3 изложить в следующей редакции: «В исключительных случаях в порядке, определяемом Положением о порядке прохождения военной службы, контракт о прохождении военной службы может заключаться с военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе (за исключением лиц рядового и младшего командного состава), но не свыше достижения ими возраста 65 лет. Лицам рядового и младшего командного состава, достигшим предельного возраста пребывания на военной службе, гарантируется право прохождения переподготовки для присвоения более высокого воинского звания».
8) В статье 51 в подпункте «в» пункта 2 второе предложение исключить.
Анализ данных фрагментов проектов Федерального закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации свидетельствует о необходимости более глубокой и системной проработки рассматриваемых вопросов. С одной стороны в проекте закона, предложенного специалистами Министерства обороны РФ, большинство действующих положений, регламентирующих комплектование военной организации страны, оставлены без изменений. Это в значительной мере явилось следствием процедур согласования его первоначального варианта, которые часто приводили к сокращению объема проекта закона и, соответственно, уменьшению числа рассматриваемых в нем вопросов. Однако, изменение принципа комплектования военной организации подразумевает преобразование и самой системы комплектования, что недостаточно отражено в проекте специалистов Министерства обороны РФ.
В то же время проект закона, предлагаемый коллективом независимых экспертов, во многом имеет популистский характер, потому что военную реформу сводит в основном лишь к изменению принципа комплектования военной организации, не увязывая его с задачами, стоящими перед Вооруженными Силами, и возможностями их решения.
С нашей точки зрения, решать рассматриваемую проблему необходимо, разумно сочетая два принципа комплектования Вооруженных Сил: по призыву и по контракту. Однако, сущность дан-
ной проблемы заключается не только в определении их оптимального соотношения, но и, в первую очередь, в кардинальном изменении привлекательности военной службы путем реального и значительного повышения социальной защищенности военнослужащих. Следовательно, и эти вопросы должны найти свое отражение в Федеральном законе, регламентирующем порядок комплектования Вооруженных Сил. В противном случае реформа принципа комплектования Вооруженных Сил может привести не к укреплению армии и флота, а к их развалу.
Работа подготовлена при поддержке РГНФ (проект N 0602-04081 а)
Использованная литература
1. Батьковский М.А., Коваленко А.Т., Хрусталев Е.Ю.
Методологические основы экономического оценивания военного потенциала государства // Проблемы прогнозирования, № 3, 2005
2. Батьковский М.А., Белов Е.И., Малеев В.М. Методиче-
ские основы экономического обоснования перспективного облика Вооруженных Сил РФ. Материалы научно-практической конференции «Теоретико-методологические основы деятельности государственных специальных служб по обеспечению национальной безопасности России в условиях глобализации». - М.: Пограничная академия ФСБ России, 2004
3. Батьковский А.М., Батьковский М.А., Хрусталев Е.Ю.
Оценка правовых и социально-экономических последствий перехода к контрактной военной организации. // «Черные дыры» в Российском Законодательстве», № 1, 2006
4. Батьковский М.А., Головецкий Н.Я., Маслов Д.И. Нормативно-правовое обеспечение военного производства. // «Черные дыры» в Российском Законодательстве», № 2, 2005
5. Белов Е.И., Хрусталев Е.Ю., Шиленко Н.И. Проблемы совершенствования законодательства в области оперативного оборудования территории страны. // «Черные дыры» в Российском Законодательстве», N 4, 2004
6. Friedman M. An economist's protest (Thorn, New Jersey), 1972
7. Батанов Д.В., Батьковский М.А., Ларин С.Н, Приходько И.А. Военно-экономические отношения в регионах России. Материалы научных чтений, - М.: Академия им. Н.Е. Жуковского, 2004
8. Любошиц Е.Я., Хрусталев Е.Ю., Цымбал В.И. Основы анализа социально-экономических последствий перехода к контрактной армии. Экономико-политическая ситуация в России. -М.: ИЭПП, 2003
9. Батьковский М.А., Малеев В.М. Экономические основы обеспечения военной безопасности. Материалы международной научной конференции. - Ярославль, ЯВВФЭИ, 2004
10. Э. Втолкин, Е. Любошиц, Е. Хрусталев, В. Цымбал.
Реформа системы комплектования военной организации России рядовым и младшим командным составом. - М.: ИЭПП, 2002
11. Е.Т. Гайдар Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории. - 3 изд. - М.: Дело. 2005
12. Батьковский М.А., Белов Е.И., Малеев В.М. Экономи-
ческое обоснование перспективного облика Вооруженных Сил. Научный сборник. Выпуск 2. - М.: ВФЭУ, 2004
13. Батьковский М.А., Таношкин С.В. Повышение эффективности работы с нормативно-правовыми документами в экономических информационных системах. Научный сборник. М.: МГУЭСИ, 2004
14. Е.Ю. Хрусталев Экономические проблемы военной
безопасности - М.: Наука, 2005
