CC BY
60
УДК: 347.471/571.6 "18/19"
Н.В. Котляр1
Право и общество дореволюционной России: проблемы формирования общественных организаций
на Дальнем Востоке
В статье рассматривается процесс изменения правового положения легальных общественных организаций дореволюционной России, основные этапы законного порядка создания общественной организации, проблемы и решения, появившиеся в административной практике. Материал статьи дает возможность проследить основные этапы формирования административного порядка открытия общественной организации на Дальнем Востоке, региональные особенности реализации законоположений, регулирующих создание и деятельность обществ, раскрывает механизм действий дальневосточного чиновничества в отношении общественной инициативы.
На протяжении полуторавековой истории существования легальных общественных организаций (обществ) в дореволюционной России, правительством постоянно совершенствовались порядок создания и формы контроля над ними, что было тесно связанно с политическим и социально-экономическим развитием российского государства. Начало этому процессу было положено Уставом благочиния 1782 г., ставшим правовой базой для проявления частной инициативы и основой для развития правовых актов последующего времени2, заложившим в общественную жизнь понятие «утвержденное законом»3 общество. Нерешенным остался главный вопрос: где, как, у кого и на каких условиях можно получить разрешение на создание общества.
В том же Уставе благочиния появилось и другое, более живучее понятие «противуза-конное общество» — общество, созданное без ведома или согласия правительства4. Представление о том, как выглядит согласие правительства, появилось с созданием Вольного экономического общества в 1765 г. Организация была создана с разрешения (по инициативе) верховной власти. Итак, начало законной общественной организации давал только устав, утвержденный российским императором.
Длительный процесс формирования правовой базы для создания общественных организаций начался в эпоху Великих реформ и был закреплен законоположениями 1890-х гг. Право утверждения устава постепенно переходит из ведения императора различным министерствам. В итоге был выработан единственный критерий законности общества: наличие устава, утвержденного в МВД, или, для нескольких видов организаций, соответствующим министерством «по принадлежности»: сельскохозяйственные утверждало Министерство государственных имуществ, общества содействия народному просвещению — Министерство народного просвещения и т.д5. Устав в министерство присы-
1 Котляр Надежда Васильевна, кандидат исторических наук, доцент кафедры МОЗР ВГУЭС, тел. 40-41-26, 40-40-36, 312-686. E-mail: gamma@maU.primorye.ru. Специальность: 07.00.02 «Отечественная история»
2 Степанский А.Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX - ХХ вв. Учебное пособие по спецкурсу / Под ред. д.и.н. Н.П. Ерошкина. - М., 1980. С. 7.
3 Устав благочиния или полицейский от 1782 г. // ПСЗРИ. Т. XXI. №15379. Ст. 64.
4 Формулировка ст. 64 Устава благочиния перешла в ст. 117 Устава о предупреждении и пресечении преступлений. См.: Устав о предупреждении и пресечении преступлений / / СЗРИ. 1890. Т. XIV. Ст. 260.
5 Соответствующим министерством утверждались уставы сельскохозяйственных, пожарных, потребительных, благотворительных обществ и обществ вспомоществования учащимся, при условии соответствия текста нормальному уставу. См.: Плато Г.К. фон. Положения о частных обществах, учреждаемых с разрешения Министерств, Губернаторов и Градоначальников. - Рига, 1903. С. 1; Ильинский К. Частныя общества. Сборник законов и распоряжений, правительства и решений Прави-
лала канцелярия генерал-губернатора. Таким образом, решение об открытии организации постепенно перешло к губернаторской власти, ведущей «неослабное наблюдение за тем, что бы в ... губернии не образовывались такие кружки и общества, которые не могут, по своему вредному направлению, быть терпимы»1. Проблема состояла в том, что признаков, позволяющих губернатору распознать безвредное общество, не существовало. Учредители могли быть людьми известными, название общества - благонадежным, а на собраниях членов организации находился представитель местной полиции, и никаких политических вопросов в его присутствии не обсуждалось. Единственным документом, который можно было проверить на предмет «обнаружения чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности»2, оставался устав организации, точнее, уставные формулировки цели, задачи, района действия и т.д. В помощь губернаторам в министерствах разрабатывались нормативы (так называемые «нормальные уставы») - примерные тексты уставов для общественных организаций самых разных направлений деятельности. Выход был найден: генерал-губернаторы и губернаторы могли признать законным общество, устав которого дословно повторял текст норматива. К сожалению, нормативы разрабатывались медленно. Первыми были разработаны: нормальный устав общества врачей - в 1869 г., общественных собраний (клубов) - в 1874 г., пожарных дружин - в 1896 г.3 Только к концу 1890-х гг. появились нормативы музыкально-певческих обществ, обществ трезвости, обществ велосипедистов и некоторых других.
Итак, административный порядок создания общественной организации на Дальнем Востоке, как и на всем пространстве Российской Империи, состоял из нескольких этапов. Учредители обществ доставляли устав в канцелярию губернатора области, затем к Приамурскому генерал-губернатору, и, наконец, уставные документы организации, с ходатайством генерал-губернатора, направлялись в Департамент Общих дел МВД, и уже оттуда на утверждение в соответствующее министерство. Таким образом, до издания временных правил об обществах и союзах в 1906 г., перед Приамурским генерал-губернатором стояло несколько задач: распознать неблагонадежную организацию и запретить ее создание; разрешить создание благонадежной организации и удостовериться в том, что ее устав соответствует букве закона. При этом уставные документы не должны были противоречить внутренним, в том числе секретным, циркулярам МВД, правительственным распоряжениям и узаконениям, которые хранились в канцелярии генерал-губернатора на отдельных листах, подшитых в соответствующие папки. Сложно сказать, но, вероятно, Гражданское уложение, публикация которого в 1899 г. оценена исследователями как новый этап в развитии правительственного законотворчества, первая в истории попытка собрать воедино нормативно-правовые акты различных ведомств, регламентировавшие жизнедеятельность общественных организаций, и сосредоточенные в одном месте из соображений удобства4, не использовались в канцелярии Приамурского генерал-губернатора. Незнакомство учредителей со всеми этими документами завершало
тельствующего Сената. - Рига, 1913. С. 157, 366, 432; Ануфриев П.Н. Правительственная регламентация образования частных обществ в России / / Вопросы административного права. Кн.1. - М., 1916. С. 27. Военные губернаторы начали утверждать уставы обществ Дальнего Востока с 1899 г. (сохранилось пять таких уставов), до этого времени уставы направлялись в МВД. Исключением из этого порядка стал устав Общества изучения Амурского края (дата утверждения устава - 1886 г.).
1 Российский государственный архив Дальнего Востока (РГИА ДВ). Ф.1. Оп.1. Д.11. Л.1. Приведена цитата из секретных циркуляров Министерства Внутренних Дел от 9 сентября и 6 октября 1866 г.
2 Свод Законов Общих Губернских Учреждений / / СЗРИ. 1892. Т. II. Ст. 321.
3 См.: Котляр Н.В. «Законом утвержденные»: власть и общественные организации на Дальнем Востоке (1876-1917 гг.) / Историко-правовой вестник: Сб. науч. ст. Вып. 2. Отв. ред. А.С. Туманова. — Тамбов: изд-во ТГУ им. Г.Р. Державина, 2007. — С. 184-196; Котляр Н.В. «Собственной властью». Роль Приамурского генерал-губернатора в открытии общественных организаций (1876-1917 гг.) / / Гуманитарные исследования в Сибири и на Дальнем Востоке. - 2008. — №3(3). — С. 51-54.
4 Степанский А.Д. Указ. соч. С. 22; Туманова А.С. Самодержавие и общественные организации в России. 1905-1917 годы: Монография. - Тамбов, 2002. С. 78.
картину формирования административной практики по созданию общественной организации на дореволюционном Дальнем Востоке.
Таким образом, норматив устава стал единственной своеобразной гарантией «не-противузаконнсти» общественной организации, прежде всего, для чиновника, предоставляя понятную и наглядную форму образца. Точный смысл слова «законность» обеспечивался дословным повторением норматива, а функции канцелярии Приамурского генерал-губернатора «свелись к механическому сопоставлению положений уставов обществ с соответствующими пунктами нормальных или образцовых уставов»1. Проблема канцелярии состояла в том, что нормативного образца для ряда устав первых дальневосточных обществ, создававшихся с 1875 г., не было. Его заменили ранее утвержденным уставом другого общества с аналогичным названием. При этом на сходство утвержденного ранее и поданного на рассмотрение устава указывали как учредители, так и чиновники. Например, устав Хабаровского общественного собрания составлялся по образцу Никольского собрания, амурские охотники упоминали владивостокских, устав Кружка любителей сценического искусства в г. Никольск-Уссурийский составлен по уставу такого же кружка в Хабаровске, проект устава Общества изучения Амурского края, по замечанию губернатора, не отличается от других уставов подобного рода2.
«Образец» могли прислать из министерства. Так, в 1889 г. Амурскому стрелковоохотничьему обществу из Лесного департамента Министерства Государственных Иму-ществ «в видах сохранения единообразия в охотничьих уставов» был прислан проект устава Рижского общества охоты [1888]»3. В целом, как отмечают исследователи, по типовому уставу или по аналогии с уже существующими общество было учредить сравнительно проще, такое общество имело «стандартный характер»4 и легко преодолевало инстан-ции5. Стоит отметить, ни один из дальневосточных уставов, составленных по какому-либо «образцу», не был возвращен министерством на доработку. Как только издавался новый нормальный устав, губернатор мог предложить соответствующему обществу воспользоваться нормативом для исправления и последующего утверждения министерством нового устава. Так, до конца XIX в. были направлены на утверждения обновленные уставы Хабаровского вольно-пожарного общества, Хабаровского общества любителей охоты и ряда других организаций.
В том случае, если закона, препятствующего учреждению общества, не встречалось, но существование общества казалось генерал-губернатору «непрочным», утверждение устава откладывалось. Впрочем, это не означало, что запрещалось открытие организации. Действия такого общества могли быть открыты «собственной властью»6 генерал-губернатора, о чем уведомлялись учредители и МВД. Сложившаяся ситуация повлекла за собой появление ряда интересных формулировок. «Временно открыто впредь, до утверждения устава» согласно телеграмме Приамурского генерал-губернатора С.М. Духовского Никольское общественное собрание; «временно открыты», по разрешению генерал-губернатора Н.И. Гродекова, действия» Кружка любителей сценического (драматического) искусства в Никольск-Уссурийском7. Никольское общество любителей охоты, по сообщению «Приамурских ведомостей», было «открыто неофициально» в 1899 г.; «открыто временно»8 Николаевское общественное собрание и т.д.
1 Туманова А.С. Указ. соч. С. 267.
2 РГИА ДВ. Ф.702. Оп.3. Д.47. Л.1; там же. Д.5. Л.19; там же. Д.9. Л.12; Никольск-Уссурийский: страницы истории: Документы и материалы. - Владивосток, 2003. С.172.
3 РГИА ДВ. Ф702. Оп.3. Д.47. Л.14 об. Устав Амурского общества утвержден названным министерством в 1891 г.
4 Степанский А.Д. Указ. соч. С. 34.
5 Туманова А.С. Указ. соч. С. 73.
6 РГИА ДВ. Ф.702. Оп.3. Д.106. Л.32 об. Дословно формулировка «открыто собственной властью» встречается, например, в документах Амурского общества любителей фотографического искусства (Хабаровск).
7 Там же. Д.95. Л.8; Никольск-Уссурийский. Указ. соч. С. 172.
8 Приамурские ведомости. 1899. 1 авг. №292; РГИА ДВ. Ф.1. Оп.1. Д.800. Л.7-8, 13, 17.
Властью генерал-губернатора, судя по переписке об учреждении организаций в 1876-1906 гг., общества открывались в том случае, если имелись результаты успешной подготовительной деятельности организации или существовала насущная необходимость появления частной организации в конкретной области. Другими словами, генерал-губернатор оценивал перспективность и полезность учреждения такой организации. В итоге из 47 открывшихся в 1976-1904 гг. организаций (непрофессиональных, некоммерческих), большинство начали свою деятельность до утверждения устава. Среди них 1 общество любителей фотографического искусства, 2 общественных собрания, 4 общества любителей охоты, 4 благотворительных, 9 музыкально-драматических1 и т.д. Самое известное — Общество изучения Амурского края (1886/7), начавшее деятельность в 1884 г.
С началом действия временных правил 1906 г., к генерал-губернатору продолжает приходить вся документация общественных организаций. Однако, следуя положению временных правил, регистрация уставов возлагалось на областные Присутствия по делам об обществах и союзах, действующие под председательством военных губернаторов областей. Канцелярия Приамурского генерал-губернатора работала только с проектами уставов обществ потребителей, небольшого числа организаций, пожелавших направить свой устав на утверждение соответствующего министерства, и обществ, среди учредителей которых были служащие. Тем не менее, роль генерал-губернатора оставалась решающей для обществ, нуждавшихся в поддержке. Вернее, для тех, в которых нуждался Приамурский край. В таких случаях генерал-губернатор вмешивался в дела Присутствий. «Срочное. Дело полезное и надо скорее рассмотреть и представить мне. Лица, подписавшие устав известные и справки о них собирать не надо», — резолюция на ходатайстве учредителей об открытии Общества попечения об учащихся Владивостокской мужской гимназии (1914); «как жаль, что такое простое дело так долго провалялось в канцелярии не смотря на мои неоднократные указания», — пометка на полях письма по вопросу об утверждении устава Приамурского педагогического общества 29 ноября 1916 г.; «напрасно для ускорения дела не обратились через меня»2. Отмечаемое исследователями право местных, в т.ч. и Приамурских генерал-губернаторов ограничивать и даже отменять действие общегосударственного законодательства на подведомственной территории и активно вмешиваться в управление на губернском уровне3, по отношению к общественным организациям действовало на пользу обществ. Решение Главного Начальника края зачастую компенсировало юридическую неосведомленность и сомнения в толковании закона Присутствиями и строгость военных губернаторов областей.
Особую сложность представляли общества, среди учредителей которых были служащие. К последним должна была применяться ст.9 временных правил и указание Сената об учреждении обществ, образованных служащими «в своей среде», требовавшая утверждения таких уставов соответствующим министром4. Одна из формулировок ст.9 временных правил была следующей: «служащие, хотя бы по вольному найму, . могут образовывать в своей среде общества для целей благотворительных или для удовлетворения духовных и материальных своих потребностей, но не иначе, как на основании устава, утверждаемого начальством»5. Для местной власти трактовка приведенного положения была особенно сложной, так как среди учредителей некоторых организаций были как
1 См.: Котляр Н.В. Российские общественные организации Дальнего Востока в конце XIX - начале ХХ вв. Дисс. на соиск. уч. степ. к.и.н. — Владивосток, 2004. - С. 297-350.
2 РГИА ДВ. Ф.702. Оп.3. Д.342. Л.250, 338. Устав общества попечения был утвержден Присутствием через 49 дней после вмешательства генерал-губернатора Н.Л. Г ондатти.
3 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVШ - начало ХХ века). - М., 2001.-3. С. 174.
4 На справках обществам потребителей можно встретить следующую надпись: «В случае одобрения генерал-губернатором требований канцелярии, соответствующие изменения будут сделаны в уставе красными чернилами» (РГИА ДВ. Ф.702. Оп.3. Д.342. Л.40 об.). Справки об обществах, в составе которых имеются служащие, представляют собой подробное описание результатов сопоставления некоторых пунктов устава и действующего законодательства и заключение о том, какой путь регистрации применим для данного устава - регистрационный или явочный. Напротив каждого параграфа справки стоят отметки генерал-губернатора: «согласен», «верно» и т.д.
5 Там же. Л.291 об.
служащие, так и не служащие. Руководствуясь временными правилами, например, в отношении девяти учредителей Общества содействия народному просвещению г. Никольска-Уссурийского, для шести из них устав будет утверждаться в министерстве, для оставшихся трех - местным присутствием. Выполнение одновременно закона и циркуляра (или разъяснения к нему) оказалось невозможным.
Указы Правительствующего Сената от 10 октября 1908 г. за №10703 и от 1910 г. за №1091 разъясняли, что на основании устава, утверждаемого начальством, образуются «общества, в составе которых служащие входят как необходимый элемент»1. С этого времени работа канцелярии генерал-губернатора заключалась в специальном, для каждого случая, выяснении, сколько и в каком качестве входят в общество служащие, представляют ли служащие «необходимый элемент в обществе», образована ли организация служащими «в своей среде» или, как в случае с Обществом содействия народному просвещению г. Никольск-Уссурийского, «большинство служащих. можно назвать фактом слу-чайным»2. Предположение о необходимости «элемента» составляло 1-2 страницы теста и составлялось логически, путем сопоставления названия общества, его цели, средств ее достижения, профессиональной сферы деятельности учредителей.
Процесс определения законного пути утверждения устава усложняет традиция следования прецеденту, поскольку решения МВД на однотипные уставы могло быть различным. Так, например, в 1912 г. из управления по делам местного хозяйства (МВД) были получены решения об уставах двух потребительских обществ крестьян с. Новонежина и с. Хорольского. В первом случае устав утвержден министерством, во втором — возвращен Приамурскому генерал-губернатору на «зависящее распоряжение»3. На полях документа Н.Л. Гондатти сделал следующую отметку: «к руководству на будущее время дать соответствующее указание губернатору»4. Сложности в данном вопросе были преодолены окончательно только в переписке об утверждении устава Амурского ветеринарного общества, который был возвращен на Дальней Восток в 1913 г. к регистрации на общем основании. С этого времени уставы обществ, в которые служащие «не входят как необходимый элемент», утверждаются присутствием, а в справках канцелярии в качестве примера и основания приводится ответ Министерства внутренних дел.
Сопоставляя положения временных правил 1906 г., статьи зарегистрированных на Дальнем Востоке уставов и объяснения причин отказов в регистрации, можно сказать, что обязательным, для положительной оценки Присутствиями проекта устава, было его строгое соответствие некоторым статьям временных правил (прежде всего, статьям №6, 7, 20, 21, 28, 29, 30). Однако временные правила не давали четких указаний на все случаи, и, следовательно, могли быть истолкованы как в разрешительном, так и в запретительном смысле. Показательны такие причины отказов в регистрации как использование не подходящего обращения в заявлении5, упомянутое в уставе право иметь значок, печать6 и т.д. т.д. К тому же губернаторам не следовало забывать и о возможных политических целях обществ, что предполагало трактовать всякую неясность в изложении уставов как возможность «достижения в будущем стремлений. социалистического характера»7. Несовершенство временных правил, сделавшее губернаторов — консерваторов по должности
1 Там же. Л.291 об.-292; там же. Д.417. Л.77 об.
2 Там же. Д.342. Л.291-292.
3 Со ссылкой на циркуляр МВД от 1910 г. 4 февраля за №9, «по точному смыслу упомянутого циркуляра разрешение к открытию потребительных обществ, принимающих устав в редакции нормального устава или отказ в таковом разрешении зависит от местного губернского начальства независимо от того, входят или не входят в состав учредителей общества служащие, если только в параграфе устава, определяющем состав общества не упомянуто о том, что общество образуется исключительно... из служащих того или иного или тех или иных ведомств или учреждений». См.: РГИА ДВ. Ф.702. Оп.3. Д.417; там же. Л.71.
4 Там же.
5 Там же. Д.304. Л.50.
6 Там же. Д.417. Л. 21, 4-6.
7 Туманова А.С. Указ. соч. С. 278.
основным звеном в регистрации уставов, только способствовало полицейскому контролю над общественной свободой.
Итак, оба пути легализации частных обществ - на основаниях правил 4 марта 1906 г. или на основаниях нормальных уставов (и правил 26 апреля 1905 г.), по выражению П.Н. Ануфриева, «сходятся у губернского начальства»1. Дополняя приведенное утверждение примером Дальнего Востока, можно отметить, что несовершенство временных правил 1906 г., во многом способствовавшее консервативности губернаторской власти, стало фактором, сдерживающим общественные процессы в регионе. В качестве противовеса этому действовала политика поддержки общественной инициативы со стороны генерал-губернаторов, сложившаяся за тридцатилетие административной практики. Проблемы формирования нормативно-правовой базы жизнедеятельности общественных организаций дореволюционной России, необходимость поддержки дальневосточного населения и должностные обязанности заставляли представителей губернаторского звена выработать несколько законных путей открытия общественных организаций. Таким образом, помимо организаций, открытых регистрационным и явочным порядком, «законом утвержденными» становились общественные организации, чья деятельность была разрешена властью генерал-губернатора (реже губернатора) и была полезна какой-либо области хозяйства или культуры Дальнего Востока.
1 Ануфриев П.Н. Указ. соч. С. 36.
