CC BY
297
238
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2009. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
УДК 343.3 Д. О. Сиваков
ПРАВО И АРКТИКА: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Освещаются современные актуальные проблемы использования и охраны Арктической зоны, а также правовые перспективы разработки и добычи полезных ископаемых на указанной территории.
Ключевые слова: Арктика, Полярный кодекс, национальный сектор, Северный морской путь, тундра, лесотундра, Конвенция ООН, морское право, заповедник.
Чрезвычайно уязвимая, но богатая природными ресурсами Арктическая зона пока не защищена фундаментальным договором России, США, Канады, Дании, Норвегии, а также Исландии, Швеции, Финляндии. При этом в 90-е гг. ХХ в. по проблеме защиты арктической среды был принят ряд деклараций. Уже не первое десятилетие действует Международный арктический научный комитет (МАНК) [1].
В XIX - ХХ вв. в правовой науке высказывались разные суждения о правовом режиме Арктики. В целом их можно свести к трём представлениям:
- ничья территория, находящаяся в общем пользовании;
- международный кондоминиум, находящийся в совместном владении;
- система секторов приарктических держав [2].
Споры в международно-правовой науке о режиме Арктики продолжаются. В этих условиях позиции России и Канады наиболее близки.
Как известно, два названных государства придерживаются доктрины национальных секторов, что отразилось в их национальном законодательстве. Суть этой доктрины заключается в признании особых прав (но всё-таки не суверенитета) названных держав в своём «треугольнике», основой которого является побережье государства, а вершиной - Северный полюс. Однако США, Дания и Норвегия не пошли по пути официального объявления своих секторов Арктической зоны.
Спорная доктрина национальных секторов не может и не должна быть основанием для нарушения принципиальных положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Согласно названной Конвенции на Арктическую зону распространяются режимы внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, открытого моря. В силу этих норм государственная граница приарктических держав проходит по внешней границе территориального моря.
В то же время острова и архипелаги в пределах российского сектора являются территорией Российской Федерации. Ещё Российская империя (в 1916 г.) и СССР (в 1925 г.) заявляли о включении в свой состав всех земель, являющихся продолжением на север Сибирского континентального плоскогорья. В данной позиции российской, а затем советской стороны было
выражено стремление обеспечить свой суверенитет на острова и архипелаги, ещё не открытые каким-либо суверенным государством.
Итак, только в части островов и архипелагов доктрина национальных секторов имеет под собой «твёрдую почву». Однако как раз на многих островах и архипелагах российская арктическая деятельность совсем недавно переживала явный упадок, что вызывало большую тревогу российской общественности.
Нередко на международном уровне ставился вопрос об интернализации Арктической зоны в пользу ведущих государств и их объединений (Китай, Евросоюз и т.д.). Рано или поздно острота разнообразных проблем арктической зоны заставит международное сообщество подписать международный договор об Арктике. В случае разработки приарктическими и иными государствами фундаментального международного договора об Арктике российской стороне целесообразно настаивать на включении в данный договор:
- системы природоохранных норм, запрещающих или ограничивающих транспортировку опасных материалов и грузов;
- требований к усиленному поиску и использованию альтернативных нефти и газу источников энергии в арктической зоне;
- положений по сокращению присутствия вооружённых сил (ВМФ и ВВС) всех государств в Арктической зоне.
Участниками этого гипотетического договора, по всей видимости, станут не только приарктические государства. Ими вполне резонно захотят быть все ведущие государства мира.
Через российский сектор проходит Северный морской путь (далее -Севморпуть), признанный национальной коммуникацией России, проходит по внутренним морским водам, территориальному морю, исключительной экономической зоне России. Лишь некоторые участки пути приходятся на открытое море. С 1991 г. Севморпуть открыт для судоходства иностранных государств, что предусматривается в российском законодательстве. Суда под иностранным флагом имеют доступ к трассам Севморпути на недискриминационной основе, но под контролем Администрации Севморпути при Минтрансе РФ и специальных российских навигационных служб.
Для решения задач обеспечения безопасности судоходства и предотвращения загрязнения, вызванного транспортной деятельностью, в 1998 г. был разработан Международный кодекс безопасности судов, осуществляющих плавание в полярных водах (иное название - Полярный кодекс). В Полярном кодексе предусмотрены повышенные требования к конструкции судов, их остойчивости, делению на отсеки, а также к средствам предотвращения загрязнения морской среды. Также в Полярном кодексе предусматриваются и повышенные требования к экипажу, его составу, квалификации и опыту плавания в полярных водах. Однако Полярный кодекс - акт международного «мягкого» права, плод международной инициативы, не являющийся обязательным для исполнения [3].
Серьёзным загрязнителем является Военно-морской флот (ВМФ), в том числе и подводный. При этом негативное воздействие со стороны ВМФ
2009. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
скрыто за завесой секретности. Но, помимо усиления контроля за ВМФ, перед законодателем и правоприменителем стоит задача демилитаризации Арктики, что должно быть обусловлено международными договорённостями.
Исключительное экономическое значение имеет мощный горнопромышленный пояс Севера России (он охватывает и Арктическую зону). Российская промышленность добывает на Севере нефть (73% от общей добычи), природный газ (93%), никель и медь, алмазы, золото, платину, кобальт, олово, марганец, уголь [4]. Параллельно освоению месторождений полезных ископаемых происходят негативные процессы: загрязнение, засорение и истощение природной среды. Добыча углеводородов на шельфе и их транспортировка являются одними из наиболее опасных видов антропогенного воздействия на природу. Увеличение объемов перевозки нефти морскими судами приводит к росту случаев разлива нефти. Риски при освоении нефтегазовых месторождений на Арктическом шельфе выше, чем в других районах Мирового океана, что обусловлено сложными природно-климатическими условиями, необходимостью применения уникальных технологий и оборудования, недостаточным уровнем развития инфраструктуры. Для обеспечения необходимого уровня безопасности морской деятельности создаётся Комплексная системы безопасности освоения минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации [5]. Ведь именно на континентальный шельф перемещается центр добычи углеводородов. Для арктических регионов России «слабым местом» является обеспечение безопасности хранения нефти, добытой в летний период, ибо вывезти её удаётся ролбийсашЬйасти Арктики интенсивное хозяйственное освоение при устарелости и изношенности оборудования порождает все те же экологические проблемы, что и в остальной России. При этом в силу уязвимости экосистем Арктической зоны сами экологические трудности возведены в высокую степень. В российской Арктике проблемы всё больше обостряются во многом из-за накопленного десятилетиями экологического вреда. Его причины кроются не только в радиоактивных захоронениях на дне морей или в нефтяных разливах.
В свое время промышленное освоение не было в должной мере продумано с точки зрения охраны природы. В итоге промышленность подрывает основы традиционного природопользования, в том числе оленеводства. Вокруг промышленных предприятий концентрация тяжёлых металлов такова, что растительность деградирует. В ряде приарктических регионов России сточные воды очищаются нормативным образом только на 1% [6]. Кроме того, гусеничная техника безжалостно уничтожила растительность, пастбища для оленей, браконьеры изводят охотничьи и рыбные запасы. И без того маломощные почвы деградируют. Повсюду видны признаки разрушения ландшафта и рельефа.
Вопросы защиты морской среды, в том числе и арктической, регламентируются в Федеральных законах «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998г., №155-ФЗ [7], «Об исключительной экономической зоне Российской Федера-
ции» от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ [8]; «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ [9]. Однако особых акцентов на защиту Арктической зоны законодатель не делает. При этом в настоящее время создана и с каждым годом ширится система особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения. В числе заповедников функционируют Большой Арктический, Остров Врангеля, Кандалакшский, Усть-Ленский, Гыданской и Таймырский биосферный. Кроме того, предлагается расширить сеть наблюдательных постов для осуществления мониторинга, а также вести кадастр территорий прошлого экологического ущерба.
В России неоднократно ставился вопрос о принятии подробного и эффективного федерального закона об арктической деятельности. На протяжении последнего десятка лет разрабатывались законопроекты «Об Арктической зоне Российской Федерации», «О северном морском пути». Однако на определённом этапе законотворческий процесс не раз останавливался.
Как справедливо отмечалось Президентом России Д.А. Медведевым, нужно «сформировать прочную нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность в Арктике» [10]. Требуется также законодательно определить границы Арктической зоны в самой Российской Федерации, а посредством международных договоров - внешние границы континентального шельфа России. Однако помимо международных споров (с США, Норвегией) российскому государству придётся решать споры внутренние: какие территории относить к Арктической зоне России, а какие - нет. Из представлений естественной науки мы знаем, что граница арктической зоны приходится на южную границу природного пояса тундры. Однако при разграничении (вначале - законодательном, а затем - на местности) будет не совсем ясно, относится ли природный пояс лесотундры к Арктической зоне? От ответа на этот вопрос зависят ограничения по использованию, дополнительные требования по охране природных ресурсов Севера, льготы по финансам и кредиту и т.д.
В настоящее время назревают условия для разработки и принятия Федерального закона «О деятельности Российской Федерации в Арктике». Есть также альтернативная идея включать в отраслевые законы даже специальные главы, посвящённые особенностям тех или иных правовых режимов в Арктической зоне. Но такой способ может привести к потере концептуального подхода законодателя к экологическим проблемам Арктики. Параллельно высказывается предложение разработать и принять технические регламенты, охватывающие арктическую деятельность. Однако создание системы технических регламентов - процесс долговременный, а устанавливать обязательные, но адекватные технические требования нужно уже сейчас.
Итак, для обеспечения концептуального подхода российского законодателя было бы целесообразно разработать и принять Федеральный закон «О деятельности Российской Федерации в Арктике». В будущем законе целесообразно предусмотреть более строгие экологические требования к недропользованию (в особенности к добыче углеводородов), деятельности торгового и рыболовного флота, а также ВМФ. Нельзя игнорировать также вопросы поиска, апробации и использования альтернативных источников
2009. Вып. 2 ЭКОНОМИКА И ПРАВО
сы поиска, апробации и использования альтернативных источников энергии (например, ветровой, солнечной), а также поощрения такого многообещающего направления, как экологический туризм.
К сожалению, российское законодательство по поводу альтернативных источников энергии очень немногословно. В Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» имеется ст. 17 «Производство энергии путем использования приливов, течений и ветра». Производство энергии нетрадиционном путем осуществляется российскими и иностранными хозяйствующими субъектами и компетентными международными организациями на основании лицензии. Данная лицензия выдаётся федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
В приведённых актах не предусматривается поощрение бизнеса в перспективном деле освоения альтернативных источников энергии (приливов, течений, ветра). Как представляется, необходимо заложить в законодательстве определённые экономические стимулы развития этой альтернативной деятельности. К их числу могут относиться льготные кредиты, налоговые льготы и др. Данное утверждение справедливо в том числе и в отношении будущего закона «О деятельности Российской Федерации в Арктике».
В связи с данными инициативами представляет интерес правовое регулирование разнообразных отношений в арктической зоне зарубежных государств. Особый интерес представляет Канада, выходящая к Арктике широким фронтом. Канада - первое государство, ещё в 1904 г. отразившее своё присутствие в этом регионе на географических картах. 27 июня 1925 г. Канада воспретила иностранную деятельность без разрешения канадской стороны. Затем, в 1926 г., создали Заповедник арктических островов, северные границы которого упираются в пределы канадского сектора. В 1970 г. в целях предотвращения загрязнения этого региона юрисдикция Канады была распространена до 100 миль.
Кроме того, в связи с северными территориями в Канаде действует целый ряд законов: «О предотвращении загрязнения вод Арктики» (Arctic Waters Pollution Prevention Act) 1970 г. [11], «О внутренних водах на севере» (North Territories Waters Act) 1970, 1985 гг. [12], «Об океанах» (Oceans Act) 1996г. [13], «Об индейцах» (Indian Act) 1970, 1979 гг. [14]. Согласно нормам Закона «Об океанах» государство несёт ответственность за состояние экосистем морской среды. Главным координатором всех государственных органов, реализующих названный закон, является Министерство рыболовства и океанов. Последнее сотрудничает с иными министерствами, а также с провинциальными правительствами. Положения последнего закона распространяются в том числе и на эксплуатацию ресурсов Северного Ледовитого океана. В целях предотвращения загрязнения арктических морей в законодательстве Канады предусмотрена обязанность собственника судна, которое будет плавать в пределах какой-либо арктической зоны, предоставить уполномоченному государственному органу доказательство платежеспособности в размере предела ответственности, уста-
новленной законом. Под действие приведённых требований законодательства подпадают не только морские суда, но и береговые предприятия, деятельность которых может вызвать загрязнение арктических вод.
К сожалению, Россия сильно отстаёт от других северных государств в части правового регулирования и стимулирования морской, рыболовной и арктической деятельности. Однако Россия - далеко не единственная виновница экологических проблем Арктики. В связи с этим недопустимы двойные стандарты, способствующие дискредитации России, навязыванию ей сотрудничества, на деле ущемляющего российские интересы [15].
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Колодкин А.Л., Гуцуляк В.Н., Боброва Ю.В., Мировой океан. Международноправовой режим. Основные проблемы. М.: Статус, 2007. С. 257-275.
2. Большая советская энциклопедия / гл. ред. С.И. Вавилов. М., 1950. Т. 3. С. 31,32.
3. Гуцуляк В.Н. Морское право: учеб. пособие. М.: РосКонсультант, 2000. С. 111112.
4. Федеральное Собрание Российской Федерации. Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов. Инновацинное развитие экономики Севера: проблемы и перспективы: материал интернет-конференции. М., 2007. С. 25.
5. Международно-правовые основы недропользования: учеб. пособие / отв. ред. А.Н. Вылегжанин. М.: Норма, 2007. С. 115-145.
6. Материалы заседания круглого стола на тему: «О мерах по ликвидации техногенных загрязнений в Арктике» / Федеральное Собрание Российской Федерации. Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов. М., 2008.
7. СЗ РФ. 1998. № 31. Ст.3833.
8. СЗ РФ. 1998. № 51. Ст.6273.
9. СЗ РФ. 1995. № 49. Ст.4693.
10. URL: http://www.prime-tass.ru/news/show.asp?id=818643&ct=news
11. R.S. 1985. С. A-12.
12. S.C. 1992. С. 39.
13. S.C. 1996. С. 31.
14. R.S. 1985. С. I-5.
15. Грешневиков А.П. Зов Арктики. М.: Жизнь и мысль; Рыбинск: Рыбинское подворье, 2002. 80 с.
Поступила в редакцию 14.08.09
D.O. Sivakov, candidate of law, senior research fellow Arctic and law: modern issues
This article covers the topical problems involving the use and conservation of the Arctic zone as well as the legal prospects for the development and extraction of natural resources in the above-mentioned territory.
Сиваков Дмитрий Олегович, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черёмушкинская, д. 34.
