CC BY
136
УДК 342.9
право граждан на обращение в органы публичной власти: проблемы законодательного регулирования и реализации
М. Н. Шишова
right of citizens to the address to bodies of the public power: problems of legislative regulation and realization
M. N. Shishova
Аннотация. В статье отражены результаты исследования проблем, связанных с реализацией права граждан на обращение в органы публичной власти и его регулированием.
Ключевые слова: обращение граждан в органы публичной власти, реализация права обращений, Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации».
Abstract. In article results of research of the problems connected with realization of the right of citizens on the address to bodies of the public power and its regulation are reflected.
Key words: appeals of citizens to bodies of the public power, realization of the right of addresses, No. 59 Federal Law - Federal Law «About an Order of Consideration of Addresses of Citizens in the Russian Federation».
А каков жалобник к боярину придет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давать всемъ жалобникам управа в всемъ которымъ пригоже.
А которого жалобника а не пригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати.
Важнейшее место в системе основных прав и свобод человека и гражданина принадлежит праву на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленному в ст. 33 Конституции Российской Федерации. Это объясняется тем, что указанное право выполняет несколько важнейших функций. Во-первых, обращения являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во-вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государства и местного самоуправления (способом доведения до власти интересов и потребностей народа); в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений [1].
Однако, несмотря на всю важность права граждан на обращение, в процессе его реализации возникает немало спорных моментов. Несмотря на то, что количество обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти год от года растет, механизмы их рассмотрения слабо или же совсем не совершенствуются, а процентная доля разрешенных по существу обраще-
ний остается весьма низкой. Так, в 2012 г. в Совет Федерации поступило 26 828 обращений граждан, из которых было рассмотрено около 9,5 тыс. [2]. Это в первую очередь означает, что уровень ожиданий граждан растет, но действия власти остаются прежними, тем самым увеличивая разрыв между ожиданиями и действительностью.
До недавнего времени регулирование реализации конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти осуществлялось множеством подзаконных нормативных правовых актов. Принятие 2 мая 2006 г. Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» явилось фактором, стимулирующим дальнейшее развитие данного института, его правовое регулирование, и, соответственно, фактором, обуславливающим его последующее научное изучение.
Так, отличительными чертами Закона об обращениях граждан стали: закрепление и раскрытие понятий различных видов обращений (предложений, заявлений, жалоб); установление перечня прав гражданина при рассмотрении обращения; указание на гарантии безопасности заявителя в связи с его обращением; закрепление требований, которым должно отвечать письменное обращение. К числу новаций относится и признание за гражданином права обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения, не указывать адрес местожительства, а ограничиться почтовым адресом, по которому необходимо отправить ответ на обращение [3].
При этом следует отметить, что принятым законом не учтены некоторые современные тенденции в сфере исследуемых отношений: прежде всего это относится к регулированию реализации коллективных форм права на обращения, которые выступают легитимными механизмами оказания воздействия на власть. Кроме того, остались обойденными вниманием законодателя отдельные аспекты реализации права на обращения в органы публичной власти. Например, по форме допустимы как письменные, так и устные обращения. Адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов. Адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.
Возникает вопрос: почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов? Данное положение несколько противоречит ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 59, устанавливающей, что «граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам» [4], т.е. допускается устное обращение к должностному лицу. Правильный подход к устному обращению обеспечивает максимальную быстроту и законность его разрешения. По несложному вопросу гражданину гораздо проще обратиться именно с устным обращением, а должностному лицу целесообразно сразу же постараться дать на него ответ. Таким образом, применение устных обращений способствует сокращению сроков их рассмотрения, устраняя излишнюю «бумажную волокиту» и помогая оперативно решать возникший вопрос.
Следует отметить, что на федеральном уровне законодательство не регулирует такой аспект права на обращение, как право коллективного обращения граждан в органы публичной власти. Федеральный закон «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» детально регламентирует лишь порядок подачи, рассмотрения индивидуальных обращений граждан. Кроме того, федеральное законодательство не предусматривает подачи индивидуальных и коллективных обращений граждан в негосударственные органы, предприятия, организации и учреждения, тогда как гражданину порой необходимо обратиться с предложением или жалобой, например, в товарищество собственников жилья или другую негосударственную организацию.
Обратить внимание на этот момент нужно исходя из того, что некоторые нормативные акты субъектов Федерации закрепляют не только право граждан на обращение в государственные и муниципальные органы, но и в любые организации вообще. Так, ст. 40 Конституции Республики Алтай (Основного закона) гласит: «Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, должностным лицам, руководителям предприятий независимо от форм собственности, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленные законом сроки. Решения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, ущемляющих права граждан, могут быть обжалованы в суде» [5]. Аналогичные нормы содержатся в законе Свердловской области «Об обращениях граждан» [6] и законе Пензенской области от 28 декабря 2012 г. № 2327-ЗПО «О порядке рассмотрения обращений в Пензенской области» [7]. Так, ст. 1 данного нормативного акта гласит, что «настоящий Закон распространяется на все виды обращений граждан и организаций, предусмотренные Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», за исключением обращений, для которых установлен специальный порядок рассмотрения» [7].
Другой не менее важной и значимой проблемой является рассмотрение обращений граждан, поданных через представителя. Федеральный закон № 59 не содержит прямых указаний на то, что гражданин может пользоваться помощью представителей. Вывод о допустимости участия данных лиц в подаче обращений можно сделать на основании того, что возможность субъектов права на обращения действовать через своего представителя гарантируется конституционным и гражданским законодательством РФ. В связи с этим следует законодательно закрепить, что при подаче обращения и его рассмотрении гражданин имеет право пользоваться услугами законного представителя.
Еще одним значимым аспектом, касающимся реализации гражданами своего права на обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, является ответственность должностных лиц за правонарушения в данной сфере. В целом проблема установления ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан не нова. В утратившем силу Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. была норма, согласно которой нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб, либо за содержащуюся в них критику влекли в отношении виновных должностных лиц ответственность в соответствии
с законодательством. К сожалению, эта норма оказалась «мертворожденной», так как ответственность за нарушение Указа Президиума Верховного Совета СССР так и не была установлена союзным законодательством [8].
В настоящее время данная проблема не утратила своей актуальности и значимости, ибо большинство норм, затрагивающих привлечение должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, также являются «мертвыми» и неэффективными, несмотря на то, что имеется нормативно закрепленная система мер юридической ответственности должностных лиц. Действующее законодательство об обращениях граждан не содержит оснований привлечения должностного лица к уголовной и административной ответственности. Ст. 15 Закона об обращениях граждан лишь указывает на то, что «лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации» [4]. Таким образом, ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан РФ федеральным законодательством на сегодняшний день тоже не установлена [8].
На практике это привело к тому, что законами некоторых субъектов Федерации установлена административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. Так, в Кодексе Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19 декабря 2006 г. есть ст. 2.9, предусматривающая, что нарушение должностными лицами органов государственной власти республики и органов местного самоуправления установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений или жалоб граждан влечет наложение административного штрафа в размере от 1000 до 2000 руб. Этой же статьей установлена административная ответственность за преследование должностными лицами органов государственной власти республики и органов местного самоуправления граждан в связи с подачей предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику [8].
Однако установление административной ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан законами субъектов Федерации противоречит ст. 15 ФЗ № 59. Исходя из ее анализа, можно сделать вывод о том, что любой вид юридической ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан может устанавливать только федеральное законодательство.
Таким образом, проанализировав часть аспектов правового регулирования права граждан на обращение и его реализации, можно сделать вывод о том, что принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» несовершенен, так как он не обеспечивает такого организационно-правового механизма рассмотрения обращений, который максимально способствовал бы защите интересов граждан, восстановлению их нарушенных прав и удовлетворению законных требований [1].
В связи с этим представляется необходимым наделить правом обращения в органы публичной власти коллективные образования, в том числе организации, и дополнить ФЗ № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» соответствующей главой «О порядке рассмотрения коллективных обращений»; внести в ст. 5 ФЗ от 02.05.2006 № 59 «Права
гражданина при рассмотрении обращения» следующее дополнение: «Гражданин реализует право на обращения не только лично, но и через представителя в силу полномочия, основанного на доверенности или указании закона».
Кроме того, следует дополнить гл. 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» статьей 5.59 «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан», изложив ее следующим образом: «Нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка или срока рассмотрения обращений граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также организаций должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, на которых возложена эта обязанность, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39, 5.63 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от 5000 до 10 000 руб.».
Список литературы
1. Головацкая, М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан / М. В. Головацкая // Юрист. - 2007. - № 5. - С. 11, 12.
2. Информация о характере обращений граждан, рассмотренных в Приемной Совета Федерации в 2012 году. - URL: http://www.council.gov.ru/citizens/ appeals/2012/
3. Кобзарев, Ф. Обращения граждан: новеллы правового регулирования / Ф. Коб-зарев // Законность. - 2007. - № 7. - С. 19.
4. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 29.06.2010 № 126-ФЗ, от 27.07.2010 № 227-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П). - URL: http://base.consultant.ru/
5. Конституция Республики Алтай (основной закон) от 7 июня 1997 г. - URL: http://www.altai-republic.com/const.html
6. Закон Свердловской области от 9 января 1998 г. № 4-03 «Об обращениях граждан». - URL: http://pravo.levonevsky.org/bazazru/texts21/txt21230.html
7. Закон Пензенской области от 28 декабря 2012 г. № 2327-ЗПО «О порядке рассмотрения обращений в Пензенской области». - URL: http://www.rg.ru/2013/01/11/penza-zakon2327-reg-dok.html#comments
8. Хорьков, В. Законы об обращениях граждан / В. Хорьков // Законность. - 2008. -№ 7. - С. 22.
Шишова Марина Николаевна
студентка,
юридический факультет,
Пензенский государственный университет
E-mail: shishova_93@mali.ru
Shishova Marina Nikolaevna student, faculty of law, Penza State University
УДК 342.9 Шишова, М. Н.
Право граждан на обращение в органы публичной власти: проблемы законодательного регулирования и реализации / М. Н. Шишова // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2013. - № 4 (8). - С. 312-316.
