CC BY
58
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
Н. В. Пахомова, К. Рихтер
«ПРАВО - ЭКОНОМИКА - ЭКОЛОГИЯ» КАК НОВОЕ НАУЧНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ И ЕГО ПРИКЛАДНОЙ ПОТЕНЦИАЛ
Введение. Экологическая и природно-ресурсная сферы России стали центром притяжения интересов политиков, бизнесменов, работников органов государственного управления, научной общественности, неформальных организаций, да и широких кругов населения. Причины многообразны - от очевидной остроты экологических проблем в стране (многим из которых просто не уделялось должного внимания в годы рыночных реформ, когда силы и средства концентрировалось на других, казавшихся более актуальными проблемах) до возможностей (пока еще во многом потенциальных), связанных с эффективным управлением природно-ресурсным потенциалом страны. Здесь достаточно напомнить о такой активно обсуждаемой перспективе, как участие России в глобальной торговле правами на выброс парниковых газов, потенциальные выгоды от которой даже после выхода из протокола Киото США оцениваются в несколько миллиардов долларов. Другим примером из этого же круга является обсуждение перехода (в большей или меньшей степени радикального) на рентные принципы налогообложения и открывающихся в связи с этим перспективах за счет аккумулирования в бюджетах природной ренты снизить социальные налоги при одновременном росте благосостояния населения.
На фоне обсуждения этих заманчивых возможностей менее заметно, но весьма драматично происходит реальный процесс выработки новых подходов к механизмам экологического управления и использования природных ресурсов. Активными участниками этого процесса (или, используя современную терминологию, заинтересованными лицами), наряду с федеральными депутатами и органами исполнительной власти, включая Министерство природных ресурсов, Министерство по налогам и сборам,* Минэкономразви-
* Дискуссия между различными ведомствами по принятию того ли иного подхода к механизмам и инструментам экологического и природно-ресурсного управления носит весьма острый характер. Так, МПР отстаивает предусмотренное ФЗ «Об ООС» (2002 г.) введение платежей за негативное воздействие на состояние природной среды, которые носят компенсационный характер, активизируют стимулы к проведению предприятиями-природопользователями предупредительных природоохранных мероприятий и формируют целевые источники их финансирования на федеральном и региональном уровнях. Министерство по налогам и сборам, выступая с идеей фронтального перехода от ресурсных и эмиссионных платежей к аналогичным налогам, делает акцент на усиление фискальных функций ресурсного и экологического механизма управления.
ПАХОМОВА
Надежда Викторовна
- д-р экон. наук, профессор кафедры экономической теории СПбГУ. Окончила отделение экономической кибернетики экономического факультета ЛГУ в 1971 г.; защитила кандидатскую диссертацию в 1974 г., докторскую - 1988 г. Автор более ПО научных работ по экономике природопользования и фундаментальной экономике, включая 4 монографии и 3 учебника (один из них - «Экономика природопользования» - с грифом Минвуза России). Консультант и экологический эксперт органов управления охраной окружающей среды региона. Руководит грантом по экономическим проблемам природопользования в России, предоставленным фондом Фольксваген-Штифтунг (ФРГ).
© Н. В. Пахомова, К. Рихтер, 2003
тия, Госкомрыболовство, являются также Верховный, Конституционный и Арбитражный суды РФ и представители крупного бизнеса. Правовая неопределенность и неустойчивость (частая сменяемость) принимаемых правовых норм, сопровождающие нынешний этап рыночных реформ, отсутствие их продуманной теоретической платформы, незавершенность формирования институтов гражданского общества и т. п. создают благоприятные возможности для поиска политической ренты и принятия решений, ориентированных не на реализацию подлинных, с учетом долгосрочной перспективы, экологических и социально-экономических целей общества, а на удовлетворение узковедомственных и узкокоммерческих интересов.
Особое значение в сложившейся ситуации приобретает задача формирования концептуальной основы обновления механизмов экологического и ресурсного управления, включая утверждение эффективной и отвечающей интересам общества системы имущественных прав на природные блага. Успешное решение данных задач невозможно без обращения к исследовательским результатам новых теоретических концепций и парадигм. К их числу относится и заслуживает серьезного внимания со стороны российских специалистов экономико-правовое направление, органической частью которого с момента его формирования стала область «право-экономика-экология» (или, с учетом английских истоков термина, право и энвайронменталъная экономика).** Знакомство с данными направлениями также помогает разобраться в широком спектре представленных в российском обществе позиций, в поведении его ведущих «актеров»,*** выявив причины их порой весьма острого противоборства.
Экономика и право: область научно-прикладных интересов и взаимодействие с эколого-экономической проблематикой. Экономико-правовое направление определяется его исследователями, да и самими представителями как область применения экономикотеоретических подходов (первоначально микроэкономики и базисных концепций экономи-
* Напомним, что именно иск ряда крупных компаний «раскрутил» полную драматизма ситуацию с отменой в 2002 г. Постановлением Верховного Суда РФ платежей за загрязнение природной среды и их последующим восстановлением в «правах» Конституционным судом. Проблема заключается не только в том, что следствием этого противостояния являются бюджетные потери в 10 млрд руб. (вследствие несобранных в течение 10 месяцев 2002 г. эмиссионных платежей), но и то обстоятельство, что природоохранные мероприятия в этот период были лишены необходимых источников финансирования.
** В качестве иллюстрации значения эколого-правовой проблематики можно сослаться на получившее широкий общественный резонанс решение суда районного центра в Карелии, вынесшего приговор в отношении Надвоицкого алюминиевого завода, ныне принадлежащего «СУАЛ-Холдингу». Согласно этому приговору (вынесенному по гражданскому иску одного из пострадавших!), экологически грязное промышленное предприятие (НАЗ) несет ответственность за тяжелые заболевания местного населения, обусловленные выбросами вредных веществ, и обязано компенсировать в денежной форме соответствующий ущерб. 1
*** Прибегая к понятию «актер» (или, в соответствии с англоязычным написанием, «актор»), мы учитываем смысл, вкладываемый в него как современными специалистами, так и его историческим автором. Речь идет о произведении Д. Дидро «Парадокс об актере», вышедшем в свет в 1830 г. (через 50 с лишним лет после
2
написания), которое переживает ныне своеобразный ренессанс.
РИХТЕР
Кнут
-д-р физ.-мат. наук, канд. экон. наук, профессор Европейского университета Виадрина (Франкфурт-на-Одере, Германия). Окончил экономический факультет ЛГУ, отделение экономической кибернетики (1968) и там же аспирантуру (1972). Защитил докторскую диссертацию в 1978 г. Автор более 70 научных работ по моделированию и методам решения задач исследования операций, экономике промышленного предприятия, моделированию проблем экологического менеджмента (в том числе 6 монографий, одна из которых переведена на русский язык). Активно работает с русскими учеными в рамках нескольких проектов по экономике предприятия и экологическому менеджменту.
ки благосостояния) для изучения состояния и структуры права и правовых институтов, а также их действия, как и обратного воздействия на экономику.3 С учетом того факта, что экономико-правовые взаимодействия проявляют себя, так или иначе, в различных сферах общественной жизни, результаты этого направления также существенны для таких областей, как политика, социальные отношения и экология.
К числу наиболее значимых ученых, которые закладывали в 60-е и 70-е годы XX столетия теоретико-концептуальные основы экономико-правового направления, могут быть отнесены, наряду с Р. Коузом и Р. Познером, Г. Калабрези и Г. Беккер. Вклад Р. Коуза с позиции обоснования им трансакционных издержек широко известен российским читателям. В контексте поднятых в статье проблем принципиальное значение имеет также его идея о четкой определенности имущественных прав на природные ресурсы и возможности в этих условиях на базе прямых рыночных переговоров без государственного вмешательства обеспечивать эффективную по Парето аллокацию ресурсов, интернализацию внешних эффектов и реализацию ответственности за ущерб, наносимый природной среде. Что касается Р. Познера, то, наряду с важными теоретическими идеями по оценке эффективности публичного (общественного) права (Common Law), следует отметить его организационные усилия в области формирования первой исследовательской школы по праву и экономике в стенах Чикагского университета. Достойно упоминания также основание данным ученым в 1958 г. выпускаемого и поныне журнала «Право и Экономика» (Journal of Law and Economics).
Сегодня право и экономика как исследовательская область (что уже вкратце отмечалось одним из авторов статьи ранее)4 не представляет собой некоего однородного образования, но объединяет ряд теоретических школ, имеющих самостоятельное значение. В их числе Чикагская школа, Новая Хэвенская школа (New Haven school), теория общественного выбора, а также две институциональные экономико-правовые школы (институциональная и неоинституциональная).5
С Чикагской экономико-правовой школой, кроме отмеченных выше Р. Коуза, Р. Познера и Г. Беккера, также связаны имена таких известных и работавших в различные периоды специалистов, как М. Фридман, Дж. Стиглер, А.А. Алчиян и Г. Демзетц.* Отличительной особенностью Чикагского подхода является прямое применение к праву неоклассической микроэкономической теории (и особенно теории цен), которое базируется на следующих предпосылках: 1) индивиды являются рациональными «максимизаторами» своей полезности в области нерыночного (как и рыночного) поведения; 2) индивиды реагируют на ценовые сигналы и стимулы в нерыночной (как и в рыночной) сфере; 3) правовые правила и результаты применения правовых инструментов могут быть оценены с точки зрения их эффективности. При этом среди правовых инструментов и областей центральное место отводится так называемому публичному (общественному) праву, включая имущественные права и контрактное право.
Что касается последней - третьей - предпосылки, которая относится к необходимости оценки правовых норм и самого процесса принятия правовых решений с позиции их эконо-
*Отметим сразу, что идеи Р. Коуза, оказавшие существенное воздействие на формирование новой институциональной экономической теории, выходят далеко за рамки ряда ортодоксальных представлений Чикагской школы. Тем не менее важнейшие элементы теории имущественных прав сохраняют ключевое значение лля данного (т.е. Чикагского) научного направления. Аналогичное замечание относится и к результатам исследований по экономике имущественных прав А. Алчияна и X. Демзетца, которые, будучи восприняты Чикагской экономико-правовой школой, в первую очередь получили широкое признание в рамках неоинституционалыюй экономической теории, образуя ее неотъемлемый и существенный элемент. Речь идет, в частности, о таких фундаментальных идеях, что институциональное и правовое устройство общества формирует своеобразные рамочные условия и ограничения поведения индивидов и фирм, способных оказать критическое воздействие на эффективность распределения ограниченных ресурсов.6
мической эффективности, то здесь имеется в виду не только критерий эффективности по Парето, но и трактуемый в качестве более предпочтительного и менее строгого критерий эффективности Калдора-Хикса. Напомним, что суть критерия Калдора-Хикса, или, как он был в последующем сформулирован Ричардом Познером (одновременно приложившим значительные усилия и по его распространению), критерия максимизации благосостояния, такова. Лежащий в его основе принцип компенсации благосостояния означает следующее. Изменение в благосостоянии общества (например, вследствие проведения экологической политики государством или введения новой системы налогообложения) образует улучшение по Калдору-Хиксу, если выгоды от прироста благосостояния тех, кто выиграл, превышают потери в благосостоянии проигравших. Последующее развитие этого принципа было связано с утверждением об отсутствии необходимости для его соблюдения производить реальные выплаты выигравших лиц (социальных слоев, групп населения) проигравшим.7 Достаточным признавалось лишь существование потенциальной возможности провести подобную компенсацию, что объяснялось идеологами данного подхода тем, что требование о действительных платежах потерпевшим является чисто распределительным.
К числу базисных представлений Чикагской школы также относится положение о конкурентной рыночной системе как наиболее эффективном общественном устройстве, чем определяется необходимость минимизации государственного вмешательства в экономику, включая применение им политики перераспределения социальных благ.
Важный вклад в развитие данного направления внесли идеи Гари Беккера, который распространил положение об экономике как науке о выборе и принятии решений на ряд неэкономических областей. В их числе оказались такие специфические сферы нерыночного поведения, как расовая дискриминация, преступления, наркомания, организация семейных отношений, включая свадьбы и разводы, разделение труда внутри домохозяйств и т. д.8 Данные идеи стали характерной иллюстрацией того, что впоследствии получило среди специалистов наименование «экономический империализм».
Сторонники Новой Хэвенской школы (которую еще называют школой правового реформизма) исходят в своих исследованиях из той существенной роли, которую в современном государстве благосостояния играют процессы регулирования, а также (в отличие от чикагских коллег, акцентирующих внимание на публичном (общем) праве) административное право. Соответственно в качестве одной из основных ставится цель реформирования административного права для более эффективного ответа на нужды официальных властей, политиков и граждан. К числу активных разработчиков данного направления относится С. Роза-Аккерман (одновременно представляющая «право и энвайронментальную экономику»), которая (подобно экономистам неоклассической ориентации) обосновывает вмешательство государства в экономику с позиции наличия многочисленных рыночных провалов. Одновременно ею подчеркивается значение соблюдения принципов законности и справедливости. При этом политика корректировки рыночных провалов государством должна оцениваться с учетом всех затрат и результатов, включая экономию, обусловленную отменой взысканий, сбереженными площадями дикой природы и т.п. Этим расширяется и уточняется сложившийся в рамках Чикагской школы подход к сравнительной оценке инструментов регулирования и правовых инструментов, который, как уже нами отмечалось, базируется на порой весьма абстрактных идеях улучшений по Парето и по Калдору-Хиксу.
К числу ставших классическими работ Хэвенского направления относится опубликованная в 1970 г. Г. Калабрези книга «Издержки от несчастных случаев: правовой и экономический анализ». Данная работа заслуживает несомненного внимания в части предложений по оценке полных общественных издержек, сопровождающих разного рода
инциденты (включая и экологические аварии), и выбора на этой основе наиболее эффективных инструментов, служащих их предотвращению. В состав издержек от этих инцидентов Г. Калабрези предложил включать: 1) издержки по сокращению количества и опасности подобных инцидентов; 2) общественные издержки от самих инцидентов и 3) административные издержки по обслуживанию инцидентов.9 В последующем, что будет исследовано нами ниже, эти идеи оказали существенное влияние на обоснование и выбор эффективных инструментов экологического регулирования, в том числе в области поиска наиболее эффективного режима реализации ответственности за ущерб, наносимый загрязнением окружающей среды.
Интенсивно развиваемая ныне теория общественного выбора, которая также часто именуется новой политической экономией,10 относительно хорошо известна российскому читателю." Данная теория сформировалась как самостоятельное направление экономической науки в 1950-1960-е годы усилиями Э. Доунса, Д. Блэка, Дж. Бьюкеннена и Г. Таллока, М. Олсона и ряда других авторов. Отправным моментом интенсификации исследовательских усилий в данной области и последующего оформления их идей в виде самостоятельной теоретической парадигмы послужило опубликование в 1957 г. работы Э. Доунса «Экономическая теория демократии»12 и в 1958 г. - работы Д. Блэка «Теория комитетов и выборов».13
Сегодня теория общественного выбора определяется как область экономического анализа процесса принятия решений в нерыночных секторах экономики. В рамках данного подхода лица, принимающие решения, трактуются как участники сложных взаимодействий, воплощающихся в политических результатах. Особое внимание обращается на применение экономического анализа к процессу принятия политических решений, включая разработку теории государства, правил голосования и поведения избирателей, исследование партийной политики и анализ поведения партий, логроллинг (торговля голосами избирателей), принятие решений в бюрократической сфере, а также теория регулирования. Комплекс данных вопросов и формирует самостоятельную исследовательскую область в рамках «право и экономика», которая фокусирует основное внимание на процессе законотворчества, а также реализации принятых законов через политический процесс. Именно последнее обстоятельство, подчеркивают специалисты, отличает теорию общественного выбора от Чикагской экономико-правовой школы, ориентированной преимущественно на публичное (общее) право.14
С позиции обсуждаемых в статье проблем формирования в России экологической политики, разработки и принятия законов, отвечающих интересам всего общества и т.п., особое значение имеет анализ представителями данной научной школы ряда важных явлений. В их числе - поиск политической ренты*,15 лоббистское давление на государственные органы и законодателей групп с устойчивыми и далекими от общественно значимых интересами, отклонение высшими чиновниками демократично обсужденных и опирающихся на мнение ведущих специалистов и экспертов предложений с одновременной презентацией (якобы от имени всего общества) узковедомственной позиции и т.п.
Во многом результатами именно этого воздействия явились такие явления, как ликвидация в России самостоятельного государственного комитета по охране окружающей среды, упразднение экологических фондов, средства которых служили единственным целевым источником экологических мероприятий, отмена платежей и фондов, служащих воспроизводству лесных ресурсов и недр, и т.д.
Напомним, что поиском ренты в экономике называется деятельность по извлечению доходов без создания добавленной стоимости. Поиск политической ренты принято связывать с возможностями лиц(а) воздействовать на государство в целях принятия выгодных законов и распоряжений и извлекать этим лицом(ами) дополнительных
выгод.
Изучение прямых и обратных связей между правом и правовой структурой, с одной стороны, поведением экономических агентов в смешанной рыночной экономике - с другой, и результативностью экономической системы - с третьей, особенно подробно исследовал Дж. Коммонс16 - видный представитель институциональной экономико-правовой теории. Данный подход, хотя часто и рассматривается лишь как исторический и теоретический предшественник новой институциональной теории, в аспекте поднятой в данной статье проблематики имеет самостоятельное значение. Прежде всего в его рамках существенно расширился круг исследуемых взаимодействий между государством и экономикой, правовыми и экономическими процессами. В отличие от Чикагской и Хэвенской школ, в рамках институционального анализа исследуются наряду с собственно юридическими законодательные, бюрократические регулирующие процедуры, которые все в совокупности трактуются как существенные для указанного взаимодействия. Наиболее значимые положения, образующие теоретический фундамент данного направления, таковы:
• экономическое поведение людей строго определяется институциональной средой, в которой осуществляется экономическая деятельность, и одновременно это поведение само воздействует на структуру институциональной среды;
• двустороннее взаимодействие между институтами и экономическими «акторами» является эволюционным процессом, чем предопределяется необходимость применения эволюционного подхода к экономике;
• при анализе соответствующих эволюционных процессов ударение следует делать на современную технологию и денежные институты смешанной рыночной экономики;
• внимание следует концентрировать на конфликтах внутри экономической сферы общества в противоположность представлению о гармоничном порядке, который свойствен кооперативной, самопроизвольной свободной игре экономических «акторов» внутри рынка;
• эта конфликтность экономических взаимоотношений предопределяет необходимость структурирования институтов в целях формирования системы социального контроля за экономической деятельностью;
• институциональный анализ требует применения междисциплинарного подхода, в рамках которого психология, социология, антропология и право должны способствовать пониманию поведения экономических акторов и тем самым формированию более четких предпосылок для изучения их поведения.17
Что касается новой институциональной теории, то, наряду с уже приведенными фундаментальными идеями Р. Коуза, А. Алчияна и Г. Демзетца по теории имущественных прав18 и трансакционных издержек, для эколого-экономической области имеют значение и другие базисные концепции, которые достаточно хорошо известны российскому читателю. В их числе уточненное и расширенное Д. Нортом понятие институтов, идея ограниченной (или связанной) институциональным устройством общества, как и вычислительными способностями человеческого мозга, рациональности X. Симона. В этом же ряду понятие оппортунистического поведения Уильямсона, проблема «принципал-агент», теория неполных контрактов. В то же время акцент на экономико-правовом подходе позволяет высветить наиболее значимые с точки зрения данной статьи аспекты.
Так, несомненно важным является исследование причин неэффективности сформированных в результате действия политического механизма имущественных правил, как, впрочем, и других институциональных правил, определяющих поведение экономических агентов в обществе. И эта неэффективность проявляется, несмотря на наличие в экономике стимулов эффективного по Парето (или по Калдору-Хиксу) поведения. Данные проблемы (остроту которых подтверждает российская практика установления имущественных и других институциональных правил на природные ресурсы)
являются, в представлении Д. Норта, выражением неэффективности именно политического механизма. Конкретно речь может идти о так называемой агентской проблеме. Агентская проблема может обнаруживать себя в отношениях либо между законодателем и избирателем, либо между законодателем и бюрократией, либо в форме рационального незнания на стороне избирателя. В этом же ряду такие явления, как нежелание политиков затрагивать могущественные интересы путем установления правил, которые хотя и общественно эффективны, но противоречат их собственным интересам, либо, наоборот, которые неэффективны, но способны обернуться для политиков большими налоговыми доходами19 и т.п.
Вопрос заключается не только в разработке эффективных институциональных правил, оформляющих поведение экономических агентов. Вслед за этим встает проблема их реализации и реального воздействия принятых правил на экономическую действительность в целях ее результативного функционирования. Данные вопросы являются предметом рассмотрения экономической теории реализации (осуществления) законов (так называемой «economics of enforcement»). Идея, согласно которой правовые нормы и законодательные акты, будучи приняты в установленном в государстве порядке, не действуют автоматически, как мы могли видеть, так или иначе изучается всеми школами экономикоправового направления. В данном же случае особое внимание обращается на то, что между правом (правовыми институтами) и экономической реальностью существует ряд промежуточных ступеней, включая разработку на базе законов неких рабочих правил, формирование с их помощью системы новых стимулов, изменение под их влиянием так называемого институционального поведения и, наконец, преобразование самой экономической действительности.
При анализе всех этих непростых взаимодействий важно учитывать, что и разработка и реализация институциональных норм требует определенных коллективных действий (как частных, так и общественных). Во-первых, этим новая институциональная теория радикально отличается от так называемой ортодоксальной неоклассической. Во-вторых, в условиях неполноты институциональных правил как следствия неосуществимости на практике идеи идеального правового государства (der «perfekte Rechtsstaat») важное значение приобретает, как формулируют проблему Эрик Фурувотн и Рудольф Рихтер, развитие экстраправовых гарантирующих инструментов, включая высокую общественную мораль, образование, доверие и репутацию.20
Право и энвайронментальная экономика: основные теоретические идеи и их прикладной потенциал. В рамках экономико-правового направления с начала его становления стала формироваться самостоятельная научно-прикладная область «право -экономика - экология». Подчеркнем еще раз, что Р. Коуз, чей вклад в развитие экономико-правового направления был отмечен нами выше, одновременно являлся основателем и данной области. Развитию права и энвайронментальной экономики способствовало включение в «Пятую Программу действий по охране окружающей среды», принятую странами Евросоюза в 1993 г., гражданско-правовой ответственности в качестве одного из инструментов экологической политики. В 1995 г. в Норвежской Академии наук прошла одна из первых конференций, посвященных данной новой области, материалы которой были обобщены в специальном издании.21 В 2001 г. вышло второе серьезное исследование на эту тему, предисловие к которому написал Р. Познер.22 В 2002 г. на базе Волгоградского государственного университета прошел международный научно-методический семинар, где наряду с теоретическими проблемами обсуждшшсь прикладные вопросы, включая реализацию права экологической ответственности, а также вопросы организации преподавания курса «Право и энвайронментальная экономика» в вузах России и Белоруссии.2
Анализ имеющихся публикаций позволяет сделать вывод о круге исследуемых данной областью проблем. В определенной мере они являются продолжением и развитием идей экономико-правового направления применительно к экологической области, однако часть из них имеет и самостоятельное значение. Данная проблематика охватывает: механизм рыночных переговоров с целью достижения эффективного качества природной среды на базе четко определенных имущественных прав (или переговоров, по Р. Коузу) с доведением переговорного процесса до экспериментального уровня; оценку и возмещение экологического ущерба через административно-правовую ответственность, а также посредством экологического страхования; теорию оптимальных экологических наказаний; уголовное право как инструмент экологической политики и интернализации экологических экстерналий; экономический анализ разработки (дизайна) международных договоров по охране природной среды; проблемы гармонизации экологического права на международном уровне и ряд др.
При этом, как подчеркивает Р. Познер,24 для современного поколения исследователей права и энвайронментальной экономики наряду с решением теоретических вопросов характерно особо внимательное изучение прикладных аспектов, и прежде всего воздействия экономистов и экономистов-правоведов на политику и методы экологического регулирования.25 Что же касается концептуальных представлений, то, отдавая дань неоклассическому микроэкономическому анализу и экономической теории благосостояния, представители этого направления активно применяют (а также развивают) базисные идеи новой институциональной экономики и теории общественного выбора.
Среди изучаемых проблем к числу наиболее важных и активно обсуждаемых относится экономический анализ права экологической ответственности, а также сравнительная оценка различных режимов ответственности за экономический ущерб от загрязнения природной среды. Что касается права экологической ответственности, то под ним понимается особый свод правил, которым устанавливается, при каких условиях и в каком объеме виновник внешнего отрицательного эффекта должен возместить соответствующий ущерб потерпевшему лицу. Тем самым с экономической точки зрения право экологической ответственности представляет собой определенную стратегию интернализации.26
В настоящее время применяются три основных режима реализации подобной ответственности, а именно: экономический (переговоры по Р. Коузу, а также платежи и экологические налоги в соответствии с идеями А. Пигу); командно-контрольный (стандарты, регламенты, система лицензирования природопользования), который используется, как правило, совместно с экономическими инструментами; административный (штрафы, судебные разбирательства) и уголовный. При этом критерием выбора инструментов должна являться минимизация всех сопутствующих этим режимам ответственности издержек. Разрабатываемая в рамках этого обсуждения теория оптимальных наказаний (санкций) включает такие важные проблемы, как соотношение денежных и не денежных санкций, а также экономический анализ криминального права с учетом значительных не только индивидуальных, но и общественных потерь, которые сопровождает применение норм уголовного права.
Право экологической ответственности как метод интернализации экологических экстерналий. К числу важнейших вопросов экологической политики относится вопрос о выборе наиболее целесообразных инструментов интернализации экологических экстерналий - одного из ведущих источников сложнейших экологических проблем. При отборе этих инструментов, наряду с широко известными критериями (реализуемость, доступность информации, заложенность долговременных стимулов и т.п.), надо принимать во внимание и характер экологических проблем.
Аварийный выброс токсичных газов производящим пестициды заводом в Бхопале, катастрофическая авария на Чернобыльской АЭС, отравление Рейна в Западной Европе в результате пожара на Сандожском комбинате, недавний аварийный разлив нефти в Финском заливе вследствие пробоины на перевозившем его танкере и другие широкомасштабные инциденты со значительными экологическими последствиями свидетельствуют о существенных изъянах в системе традиционного экологического контроля и регулирования. К числу особенностей такого рода инцидентов относится не только значительность нанесенного экологического ущерба, но и свойственные им неопределенность и риск, а также децентрализация необходимой информации.
Инструментом, который позволяет обеспечить интернализацию внешних экологических эффектов, контроль и управление экологическими рисками (в том числе крупными) в условиях неопределенности и асимметричного распределения информации, является институт экологической ответственности. В общем плане он касается как юридических (предприятий, организаций), так и физических лиц.
Когда речь идет о неопределенности, связанной с загрязнением окружающей природной среды, и об экологическом риске, принято различать неопределенность «ех ante» (т.е. до осуществления события) и неопределенность «ех post» (после осуществления).27 В первом случае (при неопределенности «ех ante») раздельно учитываются «риск происхождения» (generation risk), обусловленный неопределенностью величины и диапазона загрязнения вследствие того или иного экологического инцидента, и «риск воздействия» (impact risk), обусловленный неопределенностью конечных последствий произошедшего загрязнения (массы выбросов или их концентрации в природных средах). С загрязнением среды вследствие экологических инцидентов связана и неопределенность «ех post», обусловленная сложностью установления строгой причинно-следственной связи между выбросами (сбросами) загрязнителей и экологическим ущербом, особенно ущербом, наносимым здоровью населения, находящегося в зоне загрязнения.
В принципе посредством введения права экологической ответственности можно управлять обоими типами неопределенности. В первом случае (неопределенность «ех ante») режим экологической ответственности может служить инструментом реализации принципа предосторожности. Что касается права экологической ответственности, то этот инструмент в основном имеет дело с неопределенностью «ех post».
Известный немецкий экономист и экономист-эколог X. Зиберт объясняет это следующим образом. Можно допустить интернализацию обоих типов экологических экстерналий с помощью реализации права экологической ответственности и, следовательно, наложение внешних экологических издержек на их виновника в результате судебного решения. Однако, особенно если мы имеем дело с так называемым устоявшимся (регулярным) загрязнением природной среды, трансакционные издержки, сопровождающие принятие и реализацию судебных решений, будут чрезмерными.28 В этом случае более эффективными будут являться «обычные» инструменты экологической политики (экологические стандарты и нормативы, экологические налоги, платежи и т.д.), которым общество, следуя принципам рациональности, и отдает предпочтение. В то же время при крупномасштабных экологических инцидентах, включая те, которые имеют аварийный, внезапный характер, более предпочтительным является режим права экологической ответственности, в том числе связанный со страхованием экологических рисков предприятий.
К числу авторов, специально изучающих сравнительные преимущества различных правовых режимов реализации экологической ответственности, также относится уже представленная нами выше С. Роза-Аккерман. Ее перу принадлежит хорошо известная среди специалистов статья «Публичное право против гражданского права в экологическом регулировании», где дается в определенном смысле ставший классическим сравнительный
анализ Американского и Немецкого экологического права и реализации экологической ответственности.29 С. Роза-Аккерман, применяя институциональный аппарат, показывает, почему в Германии, в отличие от США, институт гражданской ответственности в области контроля за загрязнением занимает более скромное место в сравнении с публичным правом (т.е. «обычной» системой командно-контрольного регулирования). К числу объясняющих данный феномен причин ученый относит заложенный в этой системе стимулирующий эффект. Вместе с тем необходимым условием успешного функционирования системы экологического регулирования является четкая и полная спецификация статуса (полномочий, функций и т.п.) самих органов регулирования, как и выпуск ими необходимых нормативно-правовых регулирующих актов.
Практически применяемые режимы права экологической ответственности. Рассмотрим их вкратце на примере Германии, Евросоюза и России. Прежде всего важно учитывать, что правовые системы стран континентальной Европы и России базируются на традициях Римского права. И этим они отличаются от правовой системы США (как и Великобритании), основывающейся на так называемом общем праве и судебных решениях, формирующих систему прецедентов для будущих судебных разбирательств.
Каждый из применяемых режимов ответственности характеризуется:
• применяемыми правилами ответственности, включающими ответственность за вину (negligence-based liability) и ответственность за опасность или строгую ответственность (strict liability)',
• размером (величиной) ответственности, включая выявление потенциально опасных видов деятельности, подпадающих под режим ответственности, а также правовое определение подлежащего компенсации ущерба;
• правовой идентификацией ответственного лица (оператора), которым может быть и собственник компании, и «родительская» корпорация, и кредитные учреждения (заемщики).
В Германии взаимоотношения между частными лицами (физическими и юридическими) в области загрязнения окружающей природной среды (ОПС) и нанесения экологического ущерба регламентируются частным (гражданским) законодательством. Наряду с Гражданским кодексом важную роль играет Закон «Об экологической ответственности» (Umwelthaftungsgesetz - UmweltHG), введенный в действие 1 января 1991 г. В соответствии с этим Законом ранее применявшаяся норма строгой ответственности за загрязнение воды и атмосферного воздуха в отношении опасных видов деятельности была распространена и охватила также загрязнение почвы. Собственник (оператор) предприятия, чья деятельность по загрязнению ОПС наносит ущерб в форме негативного влияния на здоровье и имущество третьих лиц, должен его компенсировать. И эту ответственность по компенсации ущерба он несет вне зависимости от своей вины (недосмотра), т.е. применяется норма строгой ответственности. В результате данный Закон позволил во многом устранить известное специалистам препятствие на пути реализации права экологической ответственности, а именно: бремя доказательства вины загрязнителя, обеспечив более полную реализацию исков по покрытию соответствующих убытков.
Что касается масштаба (величины) ответственности, то в Германии под эти нормы подпадают предприятия из специального перечня, приведенного в Приложении 1 к Закону «Об экологической ответственности». Этот перечень включает 96 специфических разновидностей деятельности, которые в свою очередь образуют подгруппу в перечне предприятий, обязанных иметь специальную лицензию в соответствии с положением ФЗ «О контроле за загрязнением атмосферного воздуха». Согласно законодательству, оператор соответствующего предприятия несет ответственность лишь за ущерб, наносимый негативным экологическим воздействием (в форме вибрации, радиации, шума,
источниками загрязнения, включая особенно опасные для здоровья сверхнормативные и аварийные выбросы, экологическая ответственность предприятий, не вошедших в списки Приложений 1 и 2 UmweltHG, загрязнение вследствие потребления продукции и размещения использованной продукции. Часть из этих вопросов предполагается разрешить с принятием Экологического кодекса Германии.
Право экологической ответственности в Евросоюзе. Вопрос о введении гражданской ответственности за экологический ущерб в Евросоюзе обсуждается уже в течение ряда лет. Этому, в частности, способствовало принятие ЕС в 1993 г. так называемого «Зеленого документа» (Green Paper). В 1995 г. была утверждена Директива ЕС •<0 гражданской ответственности за наносимый отходами ущерб», которая стала первой попыткой гармонизации на современной базе законодательства ЕС в этом вопросе. Директивой введена строгая ответственность за наносимый размещением отходов ущерб, которую должен нести «производитель» этих отходов. При этом истцу может покрываться не только ущерб, наносимый здоровью и собственности, но и связанный с загрязнением ОПС (т.е. собственно экологический ущерб). Соответствующие формы компенсации и принимаемые по отношению к ответчику меры воздействия тоже могут быть различны - и компенсация за нанесенный ущерб, и запрет на ведение хозяйственной деятельности, вызвавшей ущерб, и восстановление нарушенной ОПС с возмещением соответствующих издержек и т.д. Право на выбор форм компенсации предоставляется государствам-членам ЕС. Истцом может быть не только частное лицо, но и зарегистрированная общественная группа, и органы государственной власти. Для случая множественных виновников загрязнения данной Директивой предусмотрена солидарная, но дифференцированная ответственность.
Кроме этого, Советом Европы была принята Конвенция по гражданской ответственности за ущерб, нанесенный экологически опасными видами деятельности (Convention on Civil Liability for Damage Resulting from Activities Dangerous to the Environment), которой предусмотрено правило строгой ответственности и подчеркнута задача реализации принципа «загрязнитель платит». Конвенция охватывает лишь экологически опасные виды деятельности, включая производство, обработку, хранение, использование и выброс опасных веществ, но не включает процесс потребления. В настоящее время она проходит процесс подписания и ратификации.
Особенности права экологической ответственности в России. Россия, напомним, имеет правовую систему, построенную аналогично континентальной Европе на принципах Римского права. Одновременно Россия, как и Германия, является страной с федеративным устройством. В России эти нормы включаются составным элементом в публичное, гражданское и уголовное законодательство. Однако в стране нет специального законодательного акта об экологической ответственности, как и отсутствуют специальные законы, служащие точному правовому определению ущерба от загрязнения ОПС. Общие принципы реализации ответственности и возмещения нанесенного третьим лицам вреда, включая вред, причиненный имуществу, жизни и здоровью граждан, зафиксированы во второй части Гражданского кодекса РФ (гл. 59, § 1, 2). Однако, как показывает анализ статей данной главы, в них отсутствует требование о возмещении вреда, связанного с «чистым» экологическим ущербом (ущербом экосистемам, биоразнообразию и т.п.). Данный факт отражает живучесть гражданско-правового подхода к экологическим благам как к объектам, которые якобы не имеют экономической ценности!
В текст принятого в январе 2002 г. Закона РФ «Об охране окружающей среды» включена специальная гл. XIV «Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды», которая несколько разрешает, но не преодолевает полностью эту правовую несообразность. В стране установлена имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная виды ответственности за нанесение вреда ОПС. При этом на виновников возлагается обязанность возместить его в полном объеме в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, включая упущенную выгоду (ст.75-77 Закона РФ «Об охране окружающей среды).
Компенсация соответствующего вреда, обусловленного загрязнением ОПС, осуществляется добровольно либо по решению суда. На виновника может быть наложена обязанность по восстановлению нарушенного состояния ОГ1С за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Иски о компенсации вреда могут быть предъявлены в течение 20 лет. Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области ООС, осуществляется в полном объеме (ст. 78-79 Закона «Об охране окружающей среды»). Требования об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области ООС, рассматривается судом или арбитражным судом (ст. 80 указанного).
Кодексом РФ об административных правонарушениях также введена ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Глава 8 данного Кодекса охватывает 40 статей, относящихся к соответствующим правонарушениям. Они включают: нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами, нарушение законодательства об экологической экспертизе, нарушение правил охраны вод и водопользования, правил охраны атмосферного воздуха и
др. Данным Кодексом предусмотрена ответственность как юридических, так и физических лиц (граждан и должностных лиц), которая предусматривает, в частности, наложение административного штрафа, средства от взимания которого поступают в бюджеты. Размер штрафа в случае рассматриваемых административных правонарушений для должностных лиц не может превышать 200 МРОТ, а для юридических - 5000 МРОТ.30
К деяниям, которые могут быть квалифицированы как экологические преступления и которые имеют значительную общественную и экологическую опасность, в России применяются нормы уголовного права. Они включены в действующий с 1 января 1997 г. Уголовный кодекс РФ в гл. 26 «Экологические преступления». Данная глава, в частности, включает: Ст. 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при проведении работ; Ст. 247. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ; Ст. 250. Загрязнение вод; Ст. 251. Загрязнение атмосферы; Ст. 252. Загрязнение морской среды и др. В 2000 г. удельный вес экологических преступлений составлял в России 0,5% от общего числа преступлений, что, по мнению специалистов, явно не отражает реальную общественную опасность и значимость подобных деяний.31
Существенное негативное воздействие на реализацию экологической ответственности предприятий, загрязняющих ОПС, оказала правовая неопределенность, возникшая в связи с содержащейся в ФЗ «Об охране окружающей среды» ссылкой на Закон, призванный установить плату за негативное воздействие на окружающую среду, который не был вовремя разработан и принят. Кроме того, данная норма экологического законодательства не была предусмотрена Налоговым кодексом. Сложившееся положение является «хорошей» иллюстрацией уже обсуждавшейся нами проблемы неэффективности правовых институтов и влияния на них разного рода заинтересованных (точнее, не заинтересованных в охране природы и здоровья населения) лиц.
Однако даже когда разумные и потенциально эффективные инструменты экологической политики своевременно разрабатываются, они могут не реализоваться в полном объеме на практике и не оказывать предполагаемого позитивного воздействия на экономику и ситуацию в обществе. Практическая реализация принимаемых нормативно-правовых документов во многом определяется силой и эффективностью государства, его способностью (или неспособностью) последовательно и бескомпромиссно проводить свои решения в экономическую жизнь.32 Возможность активного давления на государство со стороны лоббистов, преследующих собственные узкокоммерческие интересы и способных кардинально трансформировать проводимую государством политику, получила среди специалистов наименование «расслабление, или размораживание, регулирования» («regulatory chill»).33
В странах с реформируемой экономикой средством, позволяющим нейтрализовать подобную слабость государства, является активное формирование структур гражданского общества (включая общества потребителей, «зеленые» партии и движения, профсоюзы наемных работников, профессиональные союзы медиков, учителей, специалистов-экологов и т.п.). Эти институты призваны оказывать необходимое давление не только на нарушающих экологические нормы предпринимателей, но и на само государство, формируя механизм постоянного общественного мониторинга.
' См.: У к к о н е А. Гибель за металл // Известия. 2003. 17 апр.
2 См., напр.: КлейнерГ. Парадокс об акторе // Вопросы экономики. 2003. № 2. С. 149-153.
3 См.: MercuroN., Medemo G.S. Economics and the law: from Posner to post-modernism. Princeton, New Jersey. 1997. P. 1-3.
4 См.: Пахомова H.B. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: новые теоретические концепты (опыт исследования и преподавания) // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 5. 2001. Вып. 3.
С. 53-64.
s Подробнее см.: MercuroN., Medemo G.S. Op. cit. P. 1-3.
6 См.: А 1 с h i a n A. A., D е m s е t z Н. Production, Information Cost and Economic Organization // American Economic Review, 62. 1972. December. P. 777-795. Цитируется no: .W i 1 1 i a m s о n O.E, M a s t e n S.E. The economics of transaction cost. Cheltenham, UK, Northampton, USA, 1999.
7 О применении критерия Калдора-Хикса для оценки вмешательства государства в экологическую сферу см.: Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Государственное вмешательство в сохранение биоразнообразия и красоты ландшафтов: когда необходима компенсация // Изв. Уральского гос. экон. ун-та (Екатеринбург). 2002. № 5. С. 175-185.
8 См. об этом: MercuroN., Medemo G.S. Op cit. P. 55-57.
9 Ibid. P. 80-82.
10 См. :Пахомова H., Эндрес А., Рихтер К. Экологический менеджмент. СПб., 2003. С. 60.
11 Свидетельством этого является не только перевод на русский язык и опубликование работ ряда ведущих представителей данного направления, но и подготовка P.M. Нуреевым заслуживающего всяческого внимания вузовского учебника по соответствующему курсу, опубликованного впервые на страницах журнала «Вопросы экономики» (см.: Н у р е е в P.M. Теория общественного выбора // Вопросы экономики. 2002. № 8-12; 2003. № 1-3).
12 См.: D о w n s A. An Economic Theory of Democracy. New York, 1957.
13 Cm.: Black D. The Theory of Committees and Elections. Cambridge, 1958.
14 Cm.: MercuroN., Medemo G.S. Op. cit. P. 84.
15 Подробнее см., напр.: Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ) / Под ред. P.M. Нуреева. М., 2001.
16 Здесь и далее исследовательские результаты Дж. Коммонса излагаются по Р. Гордону (см.: Gordon R. Institutional Economics. Berkeley. University of California Press. 1964. P. 124-125.
17 Ibid.
18 Подробнее о применении теории имущественных прав для установления эффективного правового режима использования ресурсов свободного доступа см.: Пахомова Н.В., Рихтер К.К., Р умянцева С.С. Экологические блага как ресурсы совместного применения // Вестн. СПбГУ. Сер. 5. 2000. Вып. 1. С. 26-43.
19 См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С.
51-52.
20 См., напр.: FurubotnE. G., Richter R. Institutions and Economic Theory: The Contribution of the New Institutional Economics. The University of Michigan Press. 2001. P. 19-22.
21 Cm.: Law and Economics of the Environment / Ed. by Eude Er., van den Bergh R. Oslo, 1996.
22 См.: H e ye s A. Law and Economics of the Environment Cheltenham, UK, Northampton, 2001.
23 В ходе подготовки и по результатам этого семинара было опубликовано два сборника (см.: Экономика, экология, право: от научных исследований до применения активных методов обучения. Вып. 1 и 2 /Под ред. О.А. Ломовцевой, Н.В. Пахомовой, К.К. Рихтера. Волгоград, 2002).
24 См.: Law and Economics of the Environment. P. XV, XVI.
25 Так, например, анализ участия Д. Пирса, одного из ведущих современных экономистов-экологов, в оценке эффективности различных вариантов экологической политики, относящейся к утилизации отходов, был уже представлен одним из авторов статьи ранее (см.: Вестн. СПбГУ. Сер. 5. 2001. Вып. 3. С. 53-64).
26 Подробнее об этом см.: Пахомова Н., Эндрес А., Рихтер К. Экологический менеджмент. С. 95-
1П.
27 В а г t s с h Е. Liability for environmental damage: incentives for precaution and risk allocation. Tubingen, 1998. P. 1-6; E n d г e s A. Umweltokonomie. Stuttgart, 2000. P. 67-87; S i e b e r t H. Economics of environmental theory and policy. Berlin, 1998. P. 148-150.
28 S i e b e r t H. Economics of environmental theory and policy. P. 148-150.
29 Cm.: R о s e-A ckerman S. Public Law versus Private Law in Environmental Regulation: European Union Proposals in the Light of United States and German Experience // Eude Er., van den Bergh R. (eds). Law and Economics of the Environment. P. 13-39.
30 См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральный закон от 30.12.2001. № 195-ФЗ. М., 2002.
31 Фактическое количество экологических преступлений приближается к 15-23% от общего числа уголовных дел (см.: Лопашенко Н.А. Экологические преступления: Комментарий к главе 26 УК РФ. СПб., 2002. С. 5-6).
32 На равнодушие государственных органов к загрязнению природной среды обращают внимание даже представители высших судебных инстанций (см. интервью судьи Высшего арбитражного суда РФ С. Козловой: Законы есть. Порядка нет // Природно-ресурсные ведомости. 2003. № 1-2).
33 См.: Globalization, Growth, and Poverty. A publication of the World Bank and Oxford University Press. New York, 2002. P. 132-134.
Статья поступила в редакцию 14 апреля 2003 г.
