CC BY
15
правительство: экономическая необходимость vs «СОЦИАлКА»
Инна ромашевская Резюме
2016-й год явился годом интересных - хоть и ограниченных по сфере охвата - изменений в работе правительства Беларуси, а также усиливающейся реформаторской риторики его руководителей. Социальная политика тем временем становилась всё менее согласованной с планируемыми изменениями. В целом деятельность правительства осуществлялась под знаком преобладания контррефоматорских, консервативных тенденций.
Тенденции:
• нарастание противоречий между реформаторскими инициативами министерств и ведомств «экономического блока» и консервативными установками «социального блока»;
• надежда на улучшение региональной экономической конъюнктуры и получение внешних займов как основа среднесрочного планирования деятельности правительства;
• попытки реформирования практик госуправления и повышения качества кадров на госслужбе, завершившиеся прежними инициативами «оптимизации».
руководим по-старому
В новый 2016 год Беларусь вошла с новым-старым правительством. По закону прежнее правительство складывает свои полномочия перед избранным президентом страны. Заново избранный в октябре 2015 года президент Александр Лукашенко, однако, взял паузу в назначении нового правительства, чем заставил поволноваться экспертное сообщество. Ведь в разгар обсуждения ключевых реформ назначение премьера, вице-премьера и министров могло бы стать индикатором стратегического плана развития страны. Однако интрига длилась недолго, и накануне нового года все члены Совета министров, за исключением министра торговли, были попросту «переназначены».
Рабочую повестку кабинета наметил Александр Ко-синец, руководитель Администрации президента: «2016 год будет сложным, поскольку усугубляются процессы,
связанные с международными конфликтами»1. Впрочем, правительству, по мнению А. Косинца, следует сосредоточиться на решении экономических проблем, тем более что серьёзных просчётов с кадрами в белорусской системе управления нет: «В целом, у нас хорошо подготовленные кадры, им просто необходимо адаптироваться к современным условиям ... и ... занять более активную, бойцовскую позицию для отстаивания интересов своего предприятия или учреждения».
Примером такой «бойцовской позиции» в отстаивании интересов «своего учреждения» в наступившем 2016 году стала вице-премьер, куратор социального блока в правительстве Наталья Кочанова, уже в начале 2017 года назначенная главой Администрации президента. С завидной энергией она бросилась отстаивать тезис о правильности проводимой социальной политики, а в феврале 2017 года сделала несколько громких заявлений по поводу зарплат в бюджетном секторе, сводившихся к тому, что чиновники и работники бюджетных учреждений «должны адекватно понимать ситуацию в стране» и довольствоваться минимальной зарплатой.2 Низкие доходы, по мнению вице-премьера, должны компенсироваться энтузиазмом молодых специалистов.
Указ № 78 «О мерах по повышению эффективности социально-экономического комплекса Республики Беларусь», подписанный президентом в феврале, добавил скептицизма относительно настроенности белорусских властей на реформы. Эксперты немедленно окрестили этот документ образцом wishful thinking": президент поставил перед правительством ряд целей, реалистичность выполнения которых оценивалась, мягко говоря, как сомнительная.
«Глава Администрации президента Беларуси: 2016 год будет сложным.» TUT.by. 3 Jan. 2016. Web. 21 Mar. 2017. <https://news.tut.by/ politics/479345.html>.
«Кочанова: молодой специалист не имеет большую зарплату.» TUT.by. 4 Feb. 2016. Web. 21 Mar. 2017. <https://finance.tut.by/ news483459.html>.
Принятие решений на основании желаемого, а не действительного положения вещей.
В кратком изложении основные положения документа выглядят следующим образом: правительству предписывается проводить политику, в результате которой госпредприятия станут прибыльными, экспорт увеличится, себестоимость снизится, цены не будут расти, долговые обязательства будут погашаться вовремя, ежегодно будет создаваться 50 тыс. рабочих мест.4 Сам президент, обращаясь в конце февраля к правительству, вместо реформ порекомендовал развивать материальное производство и продавать произведённые в Беларуси продукты.
Постоянно упоминая о социальном характере белорусской экономической модели, не подлежащей реформированию, в середине апреля президент, тем не менее, подписал указ о постепенном повышении пенсионного возраста на три года (до 63 лет у мужчин, до 58 лет у женщин). Несмотря на то что все эксперты указывали на «косметический характер» этой меры, которая не решит проблем с наполнением Фонда социальной защиты населения (ФЗС) и не предоставит гражданам возможность выбора между различными вариантами накопления пенсионных средств, решение принималось без общественного обсуждения и при полном согласии Министерства по труду и социальной защите.
Результатом низкого качества социальной политики явилось нарастание проблем, связанных с реализаций т. н. «декрета о тунеядцах» (декрета № 3 «О предупреждении социального иждивенчества» от 2 апреля 2015 года). Поскольку основную роль в идентификации потенциальных плательщиков «сбора на тунеядцев» взяли на себя налоговые органы, извещения об уплате сбора получили многие граждане, сведения о доходах которых по разным причинам — зачастую техническим — не поступили в налоговые органы. Нежелание госорганов признать свою ошибку и дать «обратный ход» реализации декрета способствовало нарастанию социальной напряжённости на протяжении I квартала 2017 года.
«Опубликован указ № 78 "О мерах по повышению эффективности социально-экономического комплекса".» БелаПАН. 23 Feb. 2016. Web. 21 Mar. 2017. <http://belapan.by/archive/2016/02/23/832136/>.
Планы на среднесрочную перспективу
Тем временем сторонники реформ в правительстве вышли в публичное пространство. Так, президентский советник по экономике Кирилл Рудый выступил в роли редактора, составителя и одного из авторов монографии Финансовая диета: реформы государственных финансов Беларуси5, в которой собраны статьи с рекомендациями, как улучшить эффективность использования государственных финансов. Экс-премьер Михаил Мясникович выступил с предложением развивать белорусскую экономику за счёт высокотехнологичных производств.6 Будучи премьером, М. Мясникович неоднократно озвучивал такие планы, однако так и не дождался каких-либо шагов в этом направлении. Впрочем, и К. Рудому не довелось наблюдать за судьбой своих рекомендаций лично: спустя три месяца после выхода книги он получил назначение на должность посла Беларуси в Китае.
Не встретив одобрения со стороны главы государства в части проведения реформ в экономике, на которых в числе прочего настаивали два главных потенциальных кредитора белорусского правительства — МВФ и Евразийский фонд стабилизации и развития, — правительство предалось составлению планов до 2020 года для представления на Всебелорусском народном собрании (ВНС). По плану социально-экономического развития Беларуси на 2016—2020 годы, ВВП страны начнёт расти, экспорт товаров и услуг увеличится. Тот факт, что прогнозы относительно макроэкономических показателей на предыдущий период с 2011 по 2015 годы не осуществились ни по одному из одиннадцати пунктов7, не слишком смутил разработчиков программы и не подтолкнул правительство к проведению
5 Рудый, Кирилл (ред.). Финансовая диета:реформы государственных финансов Беларуси. Минск: Звязда, 2016. Print.
6 Мясникович, Михаил. Эволюционные трансформации экономики Беларуси. Минск: Белорусская наука, 2016. Print.
7 «Не выполнен ни один из показателей социально-экономического развития Беларуси за последние пять лет.» БелаПАН. 11 Apr. 2016. Web. 21 Mar. 2017. <http://belapan.by/archive/2016/04/11/839954/>.
работы над ошибками. Это обстоятельство позволило экспертам говорить о том, что в основе составленных правительством планов лежит надежда на рост цены на нефть (до USD/баррель 65 с 42 на момент публикации программы) и оживление российского рынка для белорусских товаров.
При беглом анализе предполагаемой роли правительства в достижении экономического роста возникает впечатление, что разные части плана написаны разными организациями, обмен идеями между которыми не состоялся. Так, в разделе «Инструменты экономической политики» содержится кочующее из одного правительственного плана в другой намерение «разграничить функции государства как регулятора и собственника». В то же время большая часть остальных разделов содержит указания на то, какие товары и товарные линейки надлежит начать выпускать частным предприятиям, каких показателей в животноводстве следует достигать предприятиям АПК и пр. Несмотря на эти очевидные нестыковки заявленных целей и предполагаемых действий, программа развития не вызвала вопросов у делегатов ВНС и была принята без замечаний.
Определённый оптимизм у экспертов вызвал заявленный новый подход к разработке и финансированию государственных программ. Так, количество госпрограмм на 2016—2020 годы сократилось до 24, связь целей, задач и различных мероприятий программ стала более очевидной, а задачи получили количественные индикаторы выполнения. Также планируется, что финансирование на реализацию программ будет выделяться не на один год, как ранее, а на 2—3 года, что позволит планировать и реализовывать мероприятия, рассчитанные на более длительный срок с отложенным результатом.
В сентябре в соответствии с указом президента № 188 от 3 июня 2016 года создано Министерство антимонопольного регулирования и торговли (МАРТ), образованное на фундаменте Министерства торговли. Новое министерство, по замыслу создателей указа, будет отвечать за проведение государственных закупок и следить за ценообразованием с точки зрения недопущения монополий. Эксперты положительно оценили как само создание антимонопольного
органа, так и намерение в перспективе разделить функции контроля и регулирования госзакупок.
В октябре по инициативе Министерства экономики в постановлении Совета министров № 802 были закреплены меры по повышению роли общественно-консультативных советов, а также по повышению прозрачности при разработке нормативно-правовых актов, меняющих условия ведения бизнеса.
реформируем сами себя
В начале года глава Администрации президента оптимистически оценивал качество кадров в белорусском государственном управлении. Тем не менее в документах, разработанных правительством, появились намёки на изменение подхода в работе с госслужащими. Так, в начале апреля общественности (а чуть ранее — ВНС) была представлена Программа деятельности правительства на 2016-2020 годы.8
В числе системных задач в документе упомянуто «повышение качества государственного управления экономикой», которому посвящена отдельная глава программы (№ 14). Повышение качества будет происходить в том числе за счёт «повышения престижа государственной службы, качества подбора государственных служащих и повышения их квалификации». Уже в 2016 году предполагалось создание рабочей группы по отработке системных предложений по проведению административной реформы. Согласно плану, она будет проходить в два этапа: (1) осуществление аудита функций госаппарата и определение ключевых показателей его деятельности; (2) пересмотр структуры госорганов и оптимизация численности государственных служащих. Однако в программе не упомянуты функции и задачи структур, не вовлечённых напрямую в управление экономикой, так что осталось непонятным,
«Программа деятельности Правительства Республики Беларусь на 2016-2020 годы.» TUT.by. 03 Jan. 2016. Web. 21 Mar. 2017. <http:// www.government.by/upload/docs/pdp2016_2020.pdf>.
коснётся ли повышение престижа и профессионализма их представителей.
В плане также упоминается, что в перспективе госслужащие (надо полагать, речь снова о тех, кто участвует в управлении экономикой) будут наниматься на конкурсной основе в соответствии с прозрачными процедурами, проходить обучение в Беларуси и за рубежом в бизнес-школах.9 Целью всех этих преобразований обозначено создание более эффективного и компактного государственного аппарата к 2020 году.
Как и в прежние годы, красной нитью в риторике главы государства проходила тема ответственности кадров. В упомянутом указе № 78 отдельный пункт посвящён критериям оценки деятельности глав различных государственных органов. Премьер-министра и его первого заместителя предписывается оценивать по результатам обеспечения макроэкономической стабильности и эффективного управления валютным долгом правительства; председателя правления Национального банка — по результатам обеспечения финансовой стабильности, сокращения валютных обязательств Нацбанка, увеличения международных резервных активов; заместителей премьер-министра, министра иностранных дел — по росту и диверсификации экспорта; руководителей республиканских органов госуправления — по объёму привлечённых прямых иностранных инвестиций в отрасль, рациональному импортозаме-щению; руководителей государственных предприятий — по показателю чистой прибыли и сокращению себестоимости производимых товаров (работ, услуг), еС.
В мае первый вице-премьер Василий Матюшевский заявил, что правительство готовит предложения по реформированию работы госаппарата, которые должны быть переданы главе государства до 1 июня. По словам В. Матюшевского, эти предложения должны лечь в основу положений, выносимых на обсуждение на ВНС.
9 Почему госслужащие должны проходить обучение в бизнес-школах, а не в образовательных учреждениях, специально созданных для подготовки госслужащих — в первую очередь специально для этой цели существующей Академии управления, в программе не поясняется.
В частности, речь шла о подходах, «связанных с глубокой модернизацией функций правительства, с повышением его эффективности, с повышением качества оказываемых госуслуг». Эти предложения правительства вошли в программу социально-экономического развития страны на период 2016-2020 годов, принятую на Всебелорусском народном собрании.
Однако после принятия программы в риторике официальных лиц и в официальных СМИ заметно снизился уровень обсуждения реформирования работы госаппарата и повышения качества кадров. Лишь в конце 2016 года эта тема вновь стала актуальной после встречи главы государства с руководителем президентской администрации Александром Косинцем. Причём в этом обсуждении кадровых вопросов не упоминались разнообразные предложения, содержащиеся в стратегических планах правительства. Обсуждение традиционно вернулось к инициативам более чем трёхлетней давности — к «оптимизации», т. е. сокращению госаппарата, но таким образом, чтобы все попавшие под сокращение госслужащие были трудоустроены.10
Наряду с этими разнонаправленными инициативами в сфере кадровой политики, в 2016 году начали реализо-вываться несколько международных программ, связанных с повышением эффективности государственного управления в Беларуси. Так, ожидается, что в совместной с Всемирным банком программе Министерство финансов модернизирует систему бюджетирования, повысит прозрачность бюджетных процессов и создаст информационную систему управления государственными финансами.
В мае стартовала программа «Развитие инклюзивного местного управления в Республике Беларусь», финансируемая датским фондом DANIDA, который управляется Министерством иностранных дел этой страны. Проект реализуется ПРООН в Беларуси совместно с Академией управления, Администрацией президента и Национальным центром законодательства и правовых исследований
См. статью Николая Бурова Администрация президента: в ожидании чуда в наст. сб.
Республики Беларусь. Целью проекта является вовлечение граждан в процесс принятия решений на местном уровне.
заключение
В 2016 году начали нарастать противоречия между экономической и социальной политикой, проводимой белорусским правительством. Если экономический блок правительства осторожно провозглашает идеи либерализации экономической сферы, содействия бизнесу и эффективному распределению государственных финансов, то Министерство труда и социальной защиты всё больше «окапывается» в проведении консервативной политики, направленной на привязку людей к рабочим местам в неэффективном госсекторе. Можно предположить, что в будущем году это противостояние усилится. Без создания эффективной и всеохватывающей системы социальной защиты, способной смягчить последствия структурных преобразований экономики и создать базу для качественного рынка труда, эффекты «ловушки бедности» будут охватывать всё больше районов страны.
Рост социальной напряжённости в начале 2017 года во многом явился результатом непрозрачности и иррациональности принятия государственных решений, в основе которых лежат идеологически мотивированные распоряжения руководителя государства и его администрации.
В 2017 году основными задачами правительства станут: (1) согласование экономических преобразований и социальной политики, способствующей более эффективному перераспределению рабочей силы в стране и защите уязвимых слоёв населения; (2) снижение социальной напряжённости в обществе через диалог и повышение прозрачности принятия государственных решений; (3) реорганизация работы госаппарата с целью снижения вмешательства в экономику и повышения качества государственного управления.
