CC BY
61
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2016. № 3
Николай Владимирович Гришин,
доктор политических наук, профессор кафедры политологии и международных отношений Астраханского государственного университета (Россия), e-mail: nvgrishin@mail.ru
ПРАВИТЕЛЬСТВЕННАЯ МОДЕЛЬ ЭЛЕКТОРАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ ФАНТОМ И РЕАЛЬНОСТЬ1
В статье впервые представлено специальное исследование одной из основных моделей электорального менеджмента, при которой за проведение выборов отвечают органы исполнительной власти. Пересмотрены теоретические представления о феномене правительственной модели. На основе кросс-кейс анализа внесены уточнения в современные научные оценки распространения феномена. Обосновано, что понятие правительственной модели электорального менеджмента в современной науке применяется чрезмерно широко, по отношению к различным моделям управления и с явными нарушениями используемых дефиниций этого понятия. Выявлен процесс сокращения роли кабинета министров в системе управления выборами. Впервые охарактеризована форма проведения выборов органами исполнительной власти, независимыми от кабинета министров. Стремительное сокращение сферы применения правительственной модели открывает перспективу исчезновения этого феномена уже в обозримом будущем. Правительственная модель электорального менеджмента вступает в противоречие с современными тенденциями развития государственной политики и управления в сфере избирательного процесса.
Ключевые слова: электоральный менеджмент, правительственная модель, избирательные органы.
Nikolay Vladimirovich Grishin,
Doctor of Political Sciences, Professor, Political Science and International Relations Program, Astrakhan State University (Russia), e-mail: nvgrishin@ mail.ru
THE GOVERNMENTAL MODEL OF ELECTORAL MANAGEMENT: THEORETICAL CONSTRUCT AND REALITY
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 15-03-00153.
This article presents a special case study of the one of the basic models of electoral management, in which elections are conducted by executive authorities. The theoretical concept of the governmental model of electoral management is reviewed by the author, who makes adjustments to the current scholarly assessment of the spread of the phenomenon based on cross-case analysis. The article demonstrates that the concept of the governmental model is being applied excessively broadly in contemporary political science, with dear violations of the concept's definitions. The author maintains that a reduction in the role of the cabinet in electoral governance is an observed phenomenon, and that his is the first analysis to characterize the conducting of elections by executives independent of the cabinet. The article concludes that this form ofelectoral management couldpass away in theforeseeable future, as the governmental model is in conflict with contemporary trends in the development ofpublic policy and management of the electoral process.
Key words: electoral governance, electoral management, governmental model, electoral authorities.
В современных государствах ответственность за проведение выборов может возлагаться на разные органы власти. С целью систематизации этого многообразия в 2000 г. испанский ученый Рафаэль Лопес-Пинтор предложил типологию моделей электорального менеджмента. В качестве одной из основных форм организации управления выборами была названа правительственная модель электорального менеджмента. Это понятие было предложено применять к странам, в которых за проведение выборов отвечает исполнительная ветвь власти.
Концепт правительственной модели электорального менеджмента стал одним из главных ориентиров в научных представлениях о государственной политике и управлении в сфере избирательного процесса. Соответствующий этому понятию феномен, по оценкам экспертов, весьма распространен. По данным стокгольмского Института демократии и содействия выборам (IDEA), правительственная модель электорального менеджмента существует в 51 стране мира (23 % от общего количества государств и территорий)2. Крупнейший интернет-портал ACE Electoral Knowledge Network, посвященный управлению выборами, определяет, что эту модель используют 45 государств мира (20 %>), в числе которых фигурирует и Россия3.
Хотя концепт правительственной модели электорального менеджмента завоевал научную популярность и признание, по нашему мнению, он превратился в теоретический фантом. Представления
2 Electoral Management Design Database // Institute for Democracy and Electoral Assistance. 2016. URL: http://www.idea.int/data-tools/data/electoral-management-design
3 What is the Electoral Management Model? // ACE Project. 2016. URL: http:// aceproject.org/epic-en?question=EM012&f=
о нем пронизаны глубокими противоречиями, а его соответствие объективной реальности можно поставить под сомнение. Как и любое понятие, этот концепт имеет несколько трактовок. Проблема в том, что ни одна из них не отличается последовательностью. Зачастую в группу стран с правительственной моделью электорального менеджмента включают государства, не имеющие ни единого общего признака в системе избирательных органов, — например, Россию, КНДР, Германию, Грецию, США. Причисление этих государств к одному типу электорального менеджмента противоречит как эмпирическим фактам, так и логике.
Тем не менее объективно существуют страны, в которых за проведение выборов отвечает правительство и исполнительная ветвь власти. Существует научная потребность в осмыслении этого феномена и в развитии соответствующего теоретического концепта.
Задача настоящей статьи заключается в пересмотре существующего концепта правительственной модели электорального менеджмента, преодолении возникшего «разрыва» между объективно существующим явлением и его теоретическим образом.
Три модели электорального менеджмента
Типология электорального менеджмента, предложенная Р. Ло-пес-Пинтором, включает три модели: правительственную, независимую и смешанную4. Типология отражает различия в организационной структуре системы управления выборами.
Независимая модель электорального менеджмента предполагает, что выборы проводятся специальным государственным органом, независимым от других органов власти (прежде всего от исполнительной ветви власти) и имеющим собственный бюджет. Наиболее распространенное наименование органа управления выборами в данном случае — избирательная комиссия.
Правительственная модель электорального менеджмента присутствует в тех странах, где за организацию и проведение выборов отвечают органы исполнительной власти (обычно — министерство внутренних дел). Орган управления выборами подотчетен правительству и не имеет отдельного бюджета. Непосредственная работа по ведению списков избирателей, проведению голосования, подсчету голосов поручается органам исполнительной власти на региональном и местном уровнях. Считается, что правительственная модель распространена в развитых демократических странах. Присутствует такая точка зрения, что в устойчивых демократиях нет потребности
4 López-Pintor R. Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. New York: Bureau for Development Policy, United Nations Development Programme, 2000. P. 17.
в независимой модели электорального менеджмента, поскольку эффективная система общественного контроля и низкий уровень коррупции позволяют проводить справедливые выборы органами исполнительной власти.
Смешанная модель электорального менеджмента соответствует системе, при которой принятие политических решений и надзор над выборами осуществляется государственным органом власти, независимым от исполнительной ветви власти (как при независимой модели), но непосредственное проведение выборов осуществляется органами исполнительной власти (как при правительственной модели). К смешанной системе относят Испанию, Португалию, Японию, Францию, некоторые бывшие французские колонии. Например, в Мали выборы проводятся министерством территориального управления, в то время как Независимая национальная избирательная комиссия осуществляет подведение итогов.
На современном этапе термин «правительственная модель электорального менеджмента», по нашему мнению, стал применяться по отношению не к одной, а к четырем разным формам организации выборов:
1) за проведение выборов отвечает кабинет министров или подчиненные ему структуры;
2) за проведение выборов отвечают органы исполнительной власти, независимые от кабинета министров;
3) функции по проведению выборов разделены между органами исполнительной власти и независимыми избирательными органами;
4) организация выборов находится в зависимости от правящей элитной группы, безотносительно формальных полномочий исполнительной ветви власти.
Причем последние две группы стран причисляются к правительственной модели без достаточных оснований.
Подходы к определению понятия правительственной
модели электорального менеджмента
Существует два подхода к определению понятия правительственной модели электорального менеджмента. Между этими подходами нет столь сложных противоречий, возникающих в большинстве случаев с другими научными понятиями, у которых различные дефиниции находятся в логических отношениях пересечения. В случае с нашим научным термином оба подхода к его определению находятся в логических отношениях подчинения (субординации): значение понятия при первом подходе полностью охватывает значение понятия при втором подходе. Таким образом, первый подход просто является более широким по объему, чем второй.
Первый подход определяет правительственную модель как систему проведения выборов органами исполнительной власти, вне зависимости от того, находятся ли они в прямом подчинении у кабинета министров (правительства) или нет. Именно такое содержание вкладывал в понятие правительственной модели Р. Лопес-Пинтор: он определил, что при данной системе электорального менеджмента «выборы организуются исключительно исполнительной ветвью власти»5.
В соответствии со вторым, более узким подходом, за проведение выборов отвечает орган исполнительной власти, непосредственно подчиненный кабинету министров. В современной науке данный подход стал преобладающим в использовании термина. Например, П. Норрис определяет, что при правительственной модели избирательные органы расположены в министерских департаментах, и они напрямую подотчетны кабинету министров6. Аналогичную позицию занимают К. Дундас, М. Аль-Мусбех, эксперты IDEA и др.7
Различие между двумя подходами состоит только в том, что во втором случае для научного термина установлены более жесткие рамки, в которые не входит группа стран, где за организацию выборов отвечают исполнительные органы власти, независимые от кабинета министров.
При этом оба подхода совпадают в принципиальных вопросах:
1) электоральная администрация расположена в пределах исполнительной ветви власти;
2) состав избирательных органов является экспертным: сотрудниками выступают государственные служащие, но не представители политических партий.
Оба подхода сходятся также в вопросе, допустимо ли при правительственной модели существование независимых избирательных органов, отделенных от исполнительной ветви власти. Существование этих органов власти возможно, только если их сфера компетенции не касается вопросов непосредственного проведения выборов (организации и проведения процедур голосования, подсчета голосов). Например, допускается наличие электоральных судов, комиссий по определению границ избирательных округов, электоральной прокуратуры и т.д. Но институт избирательных комиссий несовместим с правительственной моделью электорального менеджмента.
5 Ibid. P. 26.
6 Norris P. Why Elections Fail. New York: Cambridge University Press, 2015. P. 31.
7 Electoral Management Design: The International IDEA Handbook / Eds. A. Wall, A. Ellis, A. Ayoub, C. Dundas, J. Rukambe, S. Staino. Stockholm: International IDEA, 2006. P. 7; Al Musbeh M. Managing Elections: Definition and Classification of Election Management Bodies // SSRN. 2011. January 28. URL: https://ssrn.com/abstract=2271279; Dundas C. Election Administration: Designing Dimensions of Legal Reform. Bloomington: AuthorHouse, 2015.
Таким образом, используемые современными исследователями признаки понятия правительственной модели электорального менеджмента являются конкретными и достаточно жесткими. Первому, более широкому определению в настоящее время соответствуют всего 30 государств и территорий мира, второму определению — 22.
Почему к правительственной модели причисляют другие
страны мира?
Поскольку ведущие специалисты причисляют к правительственной модели электорального менеджмента до полусотни государств и территорий, мы сталкиваемся с достаточно любопытной проблемой — научный термин применяется к заведомо более широкому кругу объектов, чем позволяет его определение. Парадоксально, но к чрезмерно расширенному применению понятия прибегают эксперты, которые оперируют не более широким, а напротив — узким определением этого термина.
Можно выделить две основные группы стран, причисление которых к правительственной модели мы считаем неправомерным.
В первом случае к правительственной модели относят около полутора десятков государств, которые, скорее, соответствуют смешанной модели электорального менеджмента: явную и значительную роль в непосредственном проведении выборов в них играют независимые избирательные органы. В эту группу стран входят США, Великобритания, Австрия, Дания, Бельгия, Норвегия, Финляндия, Греция, Италия, Сан-Марино, Монако, Экваториальная Гвинея. В 2010-х гг. эту группу стран пополнили также Оман, Сирия, Алжир и Иран, в которых ранее за проведение выборов отвечали только исполнительные органы власти.
Не иначе как курьезом следует назвать тот факт, что большинство экспертов и обе крупнейшие базы данных — IDEA и ACE Project — к правительственной модели электорального менеджмента причисляют США.
В США на федеральном уровне в организации выборов участвуют только независимые избирательные органы — Федеральная избирательная комиссия и Комиссия содействия выборам, основанные соответственно в 1975 и 2002 гг. Их роль невелика, но федеральные органы исполнительной власти не играют в проведении выборов никакой роли вовсе. Основная работа по проведению выборов сосредоточена на уровне штатов и муниципалитетов. Важнейший орган, координирующий работу во многих штатах, — это Совет по выборам. Этот коллегиальный орган не относится к исполнительной власти, состоит не из госслужащих, а из представителей
политических партий. В некоторых штатах эти органы называются избирательными комиссиями. В своей деятельности они обладают независимостью, но за обеспечение их работы обычно отвечает определенный департамент в исполнительном органе (чаще всего — в структуре государственного секретаря штата, который сам, в свою очередь, независим от губернатора). На уровне графств в большинстве случаев также существуют независимые коллегиальные советы по выборам, состоящие из представителей политических партий (иногда — также из судей). Помимо этого, во многих штатах существуют и другие независимые избирательные органы — комиссии по делимитации избирательных округов (в 17 штатах), Комиссия по пересчету голосов (в Индиане), Комиссия по обеспечению избирательного законодательства (в Нью-Джерси) и т.д.
В децентрализованной системе электорального менеджмента США взаимодействует множество органов. Часть из них относится к исполнительной ветви власти (департаменты по выборам на уровне штата, уполномоченные по выборам), другие являются независимыми избирательными органами. По многообразию независимых избирательных органов США превосходят любое другое государство мира8. Ведущую роль в подготовке и проведении выборов в США играют именно независимые избирательные органы.
В качестве другого яркого примера необоснованного причисления некоторых государств к правительственной модели можно назвать Грецию. В Греции за непосредственное проведение выборов отвечает министерство внутренних дел, но на центральном уровне действуют также два независимых избирательных органа — Межпартийная избирательная комиссия и Высший избирательный комитет. Первый формируется из представителей политических партий, второй — из судей, между ними существует специфическое распределение функций. Например, право официального объявления результатов выборов принадлежит второму из этих органов. Помимо этого, низовые избирательные комитеты также отделены от исполнительной ветви власти, формируются методом жеребьевки из списка избирателей и возглавляются судьями.
США, Греция и другие перечисленные государства в большей степени соответствуют смешанной модели электорального менеджмента, поскольку только она допускает взаимодействие исполнительных и независимых избирательных органов при непосредственном проведении выборов.
8 James T.S. Only in America? Executive Partisan Interest and the Politics of Election Administration in Ireland, the UK and the USA // Contemporary Politics. 2011. Vol. 17. No. 3. P. 227.
Другая группа стран необоснованно причисляется к правительственной модели по признаку фактической зависимости избирательных органов от правящих элит. Формально в этих странах за проведение выборов могут отвечать независимые избирательные органы. В этот список входят КНДР, Вьетнам, Куба, Россия. Поскольку в России, Вьетнаме и на Кубе за проведение выборов отвечают избирательные комиссии, отделенные от исполнительной ветви власти, по формальным признакам эти страны соответствуют независимой модели электорального менеджмента.
Наличие данной группы стран среди примеров правительственной модели является очевидным нарушением логического закона тождества. Понятие правительственной модели используется в разных значениях по отношению к разным объектам. Зачастую эти значения исключают друг друга, что приводит к абсурду. Например, эксперты IDEA относят к правительственной модели Швецию, в которой избирательный орган обладает формальной зависимостью и фактической независимостью от правительства, а также Вьетнам, в котором, напротив, избирательный орган обладает формальной независимостью и фактической зависимостью9. Построенная таким образом типология не имеет научного смысла.
Если понятие правительственной модели построено по формальным признакам принадлежности избирательных органов к исполнительной ветви власти, то к ней некорректно причислять страны, в которых избирательные органы подчинены правительству неформально.
Таким образом, многие страны мира причисляются к правительственной модели электорального менеджмента при явном нарушении дефиниции данного понятия.
Проведение выборов органами власти,
подчиненными кабинету министров
Проведение выборов органами исполнительной власти возможно в двух формах. Уже Р. Лопес-Пинтор отметил, что к правительственной модели относятся две различные группы стран: в первом случае за организацию выборов отвечает кабинет министров (или подчиненный ему департамент), во втором случае — один из исполнительных органов в условиях децентрализованной системы10. Тем не менее Р. Лопес-Пинтор не развил эту тему и прямо не сформулировал, что во втором случае электоральная администрация, хотя и относится к исполнительной ветви власти, независима от кабинета министров или министерств (табл. 1).
9 Electoral Management Design. P. 395.
10 López-Pintor R. Op. cit. P. 58.
Таблица 1
Две формы правительственной модели электорального менеджмента
Отношения избирательного органа и кабинета министров Страны Всего стран
Избирательный орган подчинен кабинету министров Германия, Швейцария, Люксембург, Чехия, Кипр, Сингапур, Фолклендские острова, острова Кука, Сент-Винсент и Гренадины, остров Святой Елены, Гибралтар, Кюрасао, Федеративные Штаты Микронезии, Тувалу, Марокко, Бахрейн, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты, Ливан, Аруба, Ниуэ, Маршалловы острова 22
Избирательный орган независим от кабинета министров Швеция, Теркс и Кайкос, Бермуды, Гренада, Ан-гилья, Гернси, Джерси, Британские Виргинские острова 8
Данные формы являются основными разновидностями правительственной модели, между которыми есть существенные различия.
Проведение выборов исполнительным органом, подчиненным кабинету министров, является наиболее мистифицированной формой электорального менеджмента в современной науке. В настоящее время эта форма проведения выборов встречается всего в 22 государствах и территориях мира — около 10 % от их общей численности. Это вдвое меньше, чем утверждают современные базы данных IDEA и ACE Electoral Knowledge Network. Распространение этой дефиниции на три десятка других стран дезинформирует о реальной роли кабинета министров в управлении избирательным процессом в XXI в.
Классическим примером данной формы правительственной модели остается электоральный менеджмент Германии. Высшее должностное лицо в системе электоральной администрации — Федеральный уполномоченный по выборам (Bundeswahlleiter) — назначается министром внутренних дел. По традиции эту должность по совместительству занимает глава Федерального статистического агентства. Федеральный уполномоченный по выборам назначает членов (асессоров) Федерального избирательного комитета (Bundeswahlausschuss). Аналогичным образом формируются избирательные органы на более низких уровнях11.
В Швейцарии ведущую роль в организации выборов на центральном уровне играют Федеральная канцелярия и Федеральное
11 Federal Republic of Germany. Elections to the Federal Parliament (Bundestag) 22 September 2013: OSCE/ODIHR Election Expert Team Final Report. Warsaw: OSCE; ODIHR, 2013. P. 9.
статистическое бюро, на уровне кантонов — исполнительные органы власти.
Электоральная администрация включена в состав министерства внутренних дел на Кипре, Маршалловых островах, Марокко, Кувейте, Ливане, в состав министерства юстиции — в Бахрейне, Ниуэ. На островах Кука функции избирательного органа выполняет статистическое бюро. Избирательный орган имеет статус правительственного департамента (министерства) и напрямую подчинен премьер-министру в Сингапуре, Люксембурге, Федеративных штатах Микронезии, Тувалу, Сент-Винсенте и Гренадинах, Арубе. На Фолклендских островах функции уполномоченного по выборам выполняет сам глава исполнительной власти.
Следует отметить, что распространение этой формы коррелирует с географической площадью страны. Из 22 стран 12 являются карликовыми с площадью менее 1 тыс. кв. км.
Применение этой формы электорального менеджмента стремительно сокращается. Число относящихся к ней стран за последние 15 лет уменьшилось не менее чем на одну треть. Оно будет сокращаться и в будущем — многие из этих государств входят в Содружество наций, а секретариат этой организации настоятельно рекомендует государствам-участникам перейти к созданию независимых избирательных комиссий.
Помимо того, что многие страны прямо отказываются от этой формы управления выборами, в тех странах, где она формально остается, происходит ее внутреннее перерождение. Характерные процессы можно увидеть в Германии. В 2012 г. исполнительная ветвь власти потеряла монополию на формирование избирательного органа: 2 из 11 его членов теперь назначаются Федеральным административным судом. На уровне муниципалитетов происходит вовлечение в состав избирательных комитетов представителей общественности (волонтеров). Наконец, следует отметить, что сам Федеральный уполномоченный по выборам считается фактически независимым должностным лицом12. Расположение его офиса в Висбадене символически подчеркивает его независимость от иных органов исполнительной власти.
Проведение выборов органами исполнительной власти,
независимыми от кабинета министров
При второй разновидности правительственной модели электорального менеджмента за проведение выборов отвечает орган исполнительный власти, независимый от кабинета министров или
12 Elklit J., Reynolds A. Analysing the Impact of Election Administration on Democratic Politics // Representation. 2001. Vol. 38. No. 1. P. 8.
министерств. По нашим оценкам, этот способ организации избирательной власти применяется в 8 странах мира.
Данная форма электорального менеджмента до настоящего времени остается практически неизученной. На протяжении последних лет она выпадала из сферы внимания специалистов, которые оперировали «узкой» дефиницией правительственной модели электорального менеджмента и сводили этот феномен к обязательному участию кабинета министров.
Данную форму электорального менеджмента отличают следующие ключевые признаки:
- избирательный орган функционально независим от кабинета министров и министерств, в некоторых странах (Гренада, Теркс и Кайкос, Бермуды) другим органам власти законодательно запрещено вмешиваться в его работу;
- избирательный орган финансово самостоятелен и имеет отдельный бюджет.
Из всех 8 государств и территорий, которые мы отнесли к этой форме, только в Швеции члены избирательного органа назначаются кабинетом министров. В других случаях в формировании избирательного органа участвуют иные органы власти — суды, парламент или губернатор (как представитель британского монарха).
В Швеции созданный в 2001 г. Избирательный орган (Valmyn-digheten) обладает еще одной особенностью — формально он входит в состав министерства юстиции. Тем не менее мы полагаем, что электоральный менеджмент Швеции нельзя признать зависимым от кабинета министров. По оценкам экспертов, Избирательный орган Швеции обладает полной функциональной самостоятельностью13. В шведской науке этот орган власти считается независимым. Другие органы исполнительной власти, включая руководство министерства юстиции, не участвуют в организации выборов. Помимо этого, Избирательный орган Швеции обладает отдельным бюджетом.
В других 7 странах (все они либо входят в британское Содружество наций, либо имеют статус британских заморских территорий) система электорального менеджмента является однотипной. Избирательные органы структурно отделены от кабинета министров и министерств и по отношению к ним обладают безусловной независимостью. Члены кабинета министров ни на одном из этапов не причастны к процессу организации выборов или к работе избирательного органа.
13 Gratschew M. Sweden: Governmental in Form Independent in Practice: A Decentralized Election Management System II Electoral Management Design: The International IDEA Handbook I Eds. A. Wall, A. Ellis, A. Ayoub, C. Dundas, J. Rukambe, S. Staino. Stockholm: International IDEA, 2006. P. 168.
В качестве образца можно рассмотреть электоральный менеджмент на островах Теркс и Кайкос. Руководитель электоральной администрации по конституционному статусу приравнен к прокурору и аудитору финансов и подобно им назначается губернатором (представителем монарха) после консультации с парламентскими фракциями. Избирательный орган обладает отдельным бюджетом, и его независимость защищена законом. Отсутствуют любые формы зависимости от кабинета министров.
На Бермудских и Британских Виргинских островах, Гренаде и Ангилье избирательный орган также формируется представителем монарха (губернатором) по результатам консультаций с парламентом. В Гернси и Джерси уполномоченные по выборам назначаются судебными органами власти.
За исключением Швеции, данная форма электорального менеджмента существует только на зависимых британских территориях, чрезвычайно малых по площади (менее 500 кв. км).
По сравнению с первой разновидностью правительственной модели, данная форма электоральной администрации относительно новая. Она сложилась в большинстве относящихся к ней стран на рубеже ХХ-ХХ1 вв. Фактически эта форма очень близка независимой модели электорального менеджмента. Ее возникновение можно оценивать как «альтернативный» вариант эволюции независимой модели электорального менеджмента в странах, в которых высокий уровень доверия к государственной службе делает излишним прямое участие представителей политических партий в электоральной администрации.
Перспективы правительственной модели электорального
менеджмента
Правительственная модель электорального менеджмента имеет исторически обусловленный и преходящий характер. Ее преобладание в мире до XX в. можно объяснить административными и политическими причинами.
Административные причины заключались в низком уровне специализации на ранних этапах развития государственной политики и управления в сфере избирательного процесса. Поскольку публичное управление избирательным процессом включало ограниченный перечень задач, до определенного момента отсутствовала необходимость в существовании постоянно действующих избирательных органов, и их функции выполнялись органами исполнительной ветви власти14.
14 Гришин Н.В. Институционализация государственной электоральной политики // ПОЛИТЭКС: Политическая экспертиза. 2015. № 1. С. 92.
Политическими причинами можно назвать отсутствие необходимости участия политических партий в составе органов, ответственных за проведение выборов. Это возможно при одной из двух противоположных ситуаций — либо при высочайшем уровне доверия со стороны гражданского общества к государственной службе, либо при откровенно недемократическом политическом режиме. Неслучайно на современном этапе правительственная модель представлена главным образом в двух группах стран — высокоразвитых европейских демократиях и в арабских странах.
Против правительственной модели электорального менеджмента работают практически все современные тенденции эволюции системы управления выборами — растущая специализация, принципы гетерархии и полицентричности, вовлечение общественных субъектов в управление выборами на всех этапах15. Продолжают возникать новые виды избирательных органов, и практически все они имеют статус независимых органов власти16.
Правительственная модель переживает серьезную трансформацию, и наиболее значительным ее трендом является растущая независимость избирательного органа от кабинета министров или министерств, даже в тех странах, где формально такая зависимость присутствует. Иногда это приводит к ситуациям фактического отрицания данной формы управления выборами. Показательным является пример Багамских островов: избирательный орган формально входит в исполнительную ветвь власти, но официально называется независимым. Меняется сущность правительственной модели, и она все в меньшей степени соответствует своему наименованию.
На современном этапе главной особенностью правительственной модели становится не формальная принадлежность избирательного органа к исполнительной ветви власти, а экспертный состав избирательного органа, точнее — отсутствие партийных представителей среди членов избирательного органа. Этот принцип является «последним рубежом» в долгосрочной трансформации правительственной модели. Если этот принцип нарушается и представители политических партий получают доступ в избирательный орган, это означает ликвидацию правительственной модели как фактически, так и формально: электоральная администрация неизбежно выходит за пределы исполнительной ветви власти.
15 Гришин Н.В. Государственная политика и управление в сфере избирательного процесса как отрасль государственного управления // Российская политическая наука: Идеи, концепции, методы / Под ред. Л.В. Сморгунова. М.: Аспект Пресс, 2015. С. 169.
16 Mozaffar S., Schedler A. The Comparative Study of Electoral Governance: Introduction // International Political Science Review. 2002. Vol. 23. No. 1. P. 21.
В англо-саксонской науке распространена точка зрения, что экспертный состав является оптимальным способом формирования избирательного органа, обеспечивающим политическую нейтральность и равноудаленность от политических партий17. Но политическая нейтральность госслужащих не должна вызывать сомнений у участников избирательного процесса. В неустойчивых демократиях политические партии стремятся получить доступ в состав избирательных органов, отказ в котором подрывает доверие к избирательному процессу и становится источником политического напряжения. Даже в развитых западных демократиях все большую популярность приобретает принцип обязательного представительства политических партий в составе избирательных органов.
Происходит стремительное сокращение числа стран, представляющих правительственную модель электорального менеджмента. 30 государств и территорий, в которых за проведение выборов отвечают исполнительные органы власти, составляют всего 13 % от общей численности стран мира. Из них две трети являются карликовыми государствами с территорией менее 1 тыс. кв. км. Только в 2010-х гг. от правительственной модели отказались 11 государств и территорий мира: к независимой модели перешли Ирландия, Египет, Тунис, Иордания, Тонга, остров Мэн, Науру, к смешанной — Оман, Сирия, Алжир и Иран. Процесс отказа от правительственной модели форсируется со стороны международных структур, например Венецианской комиссии и Содружества наций, которые настаивают на отделении электоральной администрации от исполнительной ветви власти.
Противоположный процесс перехода к правительственной модели практически отсутствует: за последние 20 лет единственным примером остается Чехия.
Стремительное сокращение сферы применения правительственной модели открывает перспективу исчезновения этого феномена уже в обозримом будущем.
Заключение
Правительственная модель электорального менеджмента до XX в. была основной формой управления выборами, но степень ее распространения на современном этапе чрезмерно преувеличена.
Количество стран, в которых за организацию выборов отвечают исполнительные органы власти, значительно меньше, чем принято считать в современной науке. Также значительно преувеличена
17 Pastor R.A. A Brief History of Electoral Commissions // The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies / Eds. A. Schedler, L.J. Diamond, M.F. Plattner. Boulder: Lynne Rienner, 1999. P. 79.
роль кабинета министров в электоральном менеджменте этих стран. Отождествление правительственной модели электорального менеджмента с верховенством кабинета министров над избирательными органами было допущено учеными в 2000-е гг. От внимания исследователей укрылось, что во многих из этих стран избирательные органы получили независимость от кабинета министров не только фактически, но и формально.
Правительственная модель переживает глубокую трансформацию, и вектором этих изменений является внедрение элементов независимой модели электорального менеджмента. Остается вопрос, исчезнет ли правительственная модель электорального менеджмента как устаревший институт, уже сыгравший свою историческую роль, или возможно ее сохранение и дальнейшее развитие в некоторых странах.
ЛИТЕРАТУРА
Гришин Н.В. Государственная политика и управление в сфере избирательного процесса как отрасль государственного управления // Российская политическая наука: Идеи, концепции, методы / Под ред. Л.В. Сморгунова. М.: Аспект Пресс, 2015. С. 155-171.
Гришин Н.В. Институционализация государственной электоральной политики // ПОЛИТЭКС: Политическая экспертиза. 2015. № 1. С. 89-107.
Al Musbeh M. Managing Elections: Definition and Classification of Election Management Bodies // SSRN. 2011. January 28. URL: https://ssrn.com/abstract=2271279
Dundas C. Election Administration: Designing Dimensions of Legal Reform. Bloomington: AuthorHouse, 2015.
Electoral Management Design Database // Institute for Democracy and Electoral Assistance. 2016. URL: http://www.idea.int/data-tools/data/electoral-management-design
Electoral Management Design: The International IDEA Handbook / Eds. A. Wall, A. Ellis, A. Ayoub, C. Dundas, J. Rukambe, S. Staino. Stockholm: International IDEA, 2006.
Elklit J., Reynolds A. Analysing the Impact of Election Administration on Democratic Politics // Representation. 2001. Vol. 38. No. 1. P. 3-10.
Federal Republic of Germany. Elections to the Federal Parliament (Bundestag) 22 September 2013: OSCE/ODIHR Election Expert Team Final Report. Warsaw: OSCE; ODIHR, 2013.
Gratschew M. Sweden: Governmental in Form Independent in Practice: A Decentralized Election Management System // Electoral Management Design: The International IDEA Handbook / Eds. A. Wall, A. Ellis, A. Ayoub, C. Dundas, J. Rukambe, S. Staino. Stockholm: International IDEA, 2006. P. 166-170.
James T.S. Only in America? Executive Partisan Interest and the Politics of Election Administration in Ireland, the UK and the USA // Contemporary Politics. 2011. Vol. 17. No. 3. P. 219-240.
López-Pintor R. Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. New York: Bureau for Development Policy, United Nations Development Programme, 2000.
Mozaffar S., Schedler A. The Comparative Study of Electoral Governance: Introduction // International Political Science Review. 2002. Vol. 23. No. 1. P. 5-27.
Norris P. Why Elections Fail. New York: Cambridge University Press, 2015.
Pastor R.A. A Brief History of Electoral Commissions // The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies / Eds. A. Schedler, L.J. Diamond, M.F. Plattner. Boulder: Lynne Rienner, 1999. P. 75-82.
What is the Electoral Management Model? // ACE Project. 2016. URL: http:// aceproject.org/epic-en?question=EM012&f=
REFERENCES
Al Musbeh, M. "Managing Elections: Definition and Classification of Election Management Bodies," SSRN, 2011, January 28, URL: https://ssrn.com/ abstract=2271279
Dundas, C. Election Administration: Designing Dimensions of Legal Reform. Bloomington: AuthorHouse, 2015.
"Electoral Management Design Database," Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2016, URL: http://www.idea.int/data-tools/data/electoral-management-design
Wall, A.; Ellis, A.; Ayoub, A.; Dundas, C.; Rukambe, J.; Staino, S. (eds.) Electoral Management Design: The International IDEA Handbook. Stockholm: International IDEA, 2006.
Elklit, J.; Reynolds, A. "Analysing the Impact of Election Administration on Democratic Politics," Representation, Vol. 38, No. 1, 2001, pp. 3-10.
Federal Republic of Germany. Elections to the Federal Parliament (Bundestag) 22 September 2013: OSCE/ODIHR Election Expert Team Final Report. Warsaw: OSCE; ODIHR, 2013.
Gratschew, M. "Sweden: Governmental in Form Independent in Practice: A Decentralized Election Management System," Electoral Management Design: The International IDEA Handbook, eds. A. Wall, A. Ellis, A. Ayoub, C. Dundas, J. Rukambe, S. Staino. Stockholm: International IDEA, 2006, pp. 166-170.
Grishin, N. V. "Gosudarstvennaia politika i upravlenie v sfere izbiratel'nogo protsessa kak otrasl' gosudarstvennogo upravleniia," Rossiiskaia politicheskaia nauka: Idei, kontseptsii, metody, ed. L. V. Smorgunova. Moscow: Aspekt Press, 2015, pp. 155-171.
Grishin, N. V. "Institutsionalizatsiia gosudarstvennoi elektoral'noi politiki," POLITEKS: Politicheskaia ekspertiza, No. 1, 2015, pp. 89-107.
James, T. S. "Only in America? Executive Partisan Interest and the Politics of Election Administration in Ireland, the UK and the USA," Contemporary Politics, Vol. 17, No. 3, 2011, pp. 219-240.
López-Pintor, R. Electoral Management Bodies as Institutions of Governance. New York: Bureau for Development Policy, United Nations Development Programme, 2000.
Mozaffar, S.; Schedler, A. "The Comparative Study of Electoral Governance: Introduction," International Political Science Review, Vol. 23, No. 1, 2002, pp. 5-27.
Norris, P. Why Elections Fail. New York: Cambridge University Press, 2015.
Pastor, R. A. "A Brief History of Electoral Commissions," The Self-restraining State: Power and Accountability in New Democracies, eds. A. Schedler, L.J. Diamond, M.F. Plattner. Boulder: Lynne Rienner, 1999, pp. 75-82.
"What is the Electoral Management Model?" ACE Project, 2016, URL: http:// aceproject.org/epic-en?question=EM012&f=
