CC BY
51ПРАВИЛА ПОВТОРНОГО ПОДСЧЕТА ГОЛОСОВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ И ПРИЗНАНИЯ ВЫБОРОВ НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫМИ КАК ПРЕДМЕТ ЭКСПЕРТНО-ПРАВОВОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
В данной статье излагается содержание экспертного заключения, подготовленного доктором юридических наук, профессором Виктором Васильевичем Игнатенко и кандидатом юридических наук Алексеем Александровичем Петровым по поручению Конституционного Суда Российской Федерации в связи с поступившей в Конституционный Суд жалобой гражданки М.А. Чукановой на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 9 статьи 69 и пункта 4 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части 14 статьи 74 и части 1 статьи 88 Избирательного кодекса города Москвы.
1. Общие соображения Гражданка М.А. Чуканова в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность следующих законоположений:
1) пункта 9 статьи 69 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому при выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования и (или) сводных таблицах об итогах голосования, возникновении сомнений в правильности составления протоколов и (или) сводных таблиц, поступивших из нижестоящей комиссии, вышестоящая комиссия вправе принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума нижестоящей комиссией либо о самостоятельном проведении повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума на соответствующем избирательном участке, участке референдума, соответствующей территории; повторный подсчет голосов избирателей, участников референдума проводится в присутствии члена (членов) вышестоящей комиссии с правом решающего голоса комиссией, составившей и утвердившей протокол, который подлежит проверке, или комиссией, принявшей решение о повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума с обязательным извещением об этом членов соответствующей комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей, кандидатов, иных лиц, указанных в
пункте 3 статьи 30 данного Федерального закона, которые вправе присутствовать при проведении повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума; по итогам повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума комиссия, осуществившая такой подсчет, составляет протокол об итогах голосования, на котором делается отметка: «Повторный подсчет голосов»; его заверенные копии выдаются наблюдателям, иным лицам, указанным в пункте 3 статьи 30 данного Федерального закона; протокол незамедлительно направляется в вышестоящую комиссию; указанный повторный подсчет голосов может проводиться до установления вышестоящей комиссией итогов голосования, определения результатов выборов, референдума и составления ею протокола об итогах голосования, о результатах выборов, референдума;
2) подпункта «е» пункта 2 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому суд соответствующего уровня может отменить решение избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после определения результатов выборов в случае установления иных нарушений законодательства Российской Федерации о выборах, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей;
3) пункта 4 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на уча-
стие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому суд соответствующего уровня, отменив решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, референдума, может принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума, если при проведении голосования или установлении его итогов, определении результатов выборов, референдума были допущены нарушения данного Федерального закона;
4) части 14 статьи 78, пункта 6 части 4 и части 5 статьи 88 Закона города Москвы от 6 июля 2005 года № 38 «Избирательный кодекс города Москвы», содержание которых аналогично соответственно содержанию пункта 9 статьи 69, подпункта «е» пункта 2 и пункта 4 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Вопросы правового регулирования повторного подсчета голосов на выборах не были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Вместе с тем законоположения, конституционность которых оспаривается в рамках данного дела, являются частью комплекса предписаний, регулирующих порядок установления итогов голосования и результатов выборов. Эти предписания в целом направлены на обеспечение достоверности итогов голосования и результатов выборов. Конституционный Суд Российской Федерации указывал в своих решениях, что:
1) вступая в избирательные правоотношения в качестве избирателя или кандидата на выборную должность, гражданин Российской Федерации реализует не только личную волю и связанные с ней субъективные политические интересы, но и относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации принцип народовластия; поэтому, участвуя в формировании самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и выражение интересов всего народа, избиратели и кандидаты на выборные должности, а также иные субъекты гражданского общества, включая политические партии, вправе
рассчитывать на организацию и проведение выборов в полном соответствии с законом, на объективность и достоверность определения их результатов, отражающих действительные итоги состоявшегося электорального волеизъявления (абзац четвертый пункта 2 мотивировочной части постановления от 15 ноября 2018 года № 42-П);
2) нормативное содержание активного избирательного права с точки зрения его функционально-целевых характеристик определяется необходимостью обеспечения адекватного выражения суверенной воли многонационального народа Российской Федерации, которая материализуется в объективных результатах выборов, а гражданин как избиратель вправе рассчитывать на то, что его голос в поддержку того или иного кандидата (списка кандидатов), одновременно выступающий слагаемым общей воли народа, будет учтен и зафиксирован уполномоченным органом в точном соответствии с состоявшимся актом волеизъявления (абзац второй пункта 2.1 мотивировочной части постановления от 22 апреля 2013 года № 8-П);
3) адекватная формализация итогов голосования является конституционной ценностью, которая обусловлена связанностью участников избирательного процесса волеизъявлением избирателей (абзац четвертый пункта 4.2 мотивировочной части постановления от 19 декабря 2013 года № 28-П).
Как следует из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, необходимость адекватного - т. е. соответствующего действительной воле избирателей - установления итогов голосования и результатов выборов является конституционно значимой составляющей как активного, так и пассивного избирательного права, а значит - и гарантией свободных выборов как одной из высших форм непосредственного выражения власти народа (часть 3 статьи 3, часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации). Следовательно, на законодателя возлагается обязанность установить для этих целей соответствующие эффективные механизмы (пункт «в» статьи 71, пункт «б» части 1 статьи 72, части 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации). При этом в соответствии с правовыми
42
позициями Конституционного Суда Российской Федерации вводимое регулирование должно отвечать требованиям определенности, поскольку возможность произвольного применения закона, в том числе избирательного (порождаемая, в частности, неясностью, двусмысленностью его положений), является нарушением провозглашенного Конституцией Российской Федерации равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1) (абзац пятый пункта 3 мотивировочной части постановления от 26 апреля 1995 года № 3-П, абзац второй пункта 5 мотивировочной части постановления от 30 октября 2003 года № 15-П, абзац седьмой пункта 4 мотивировочной части постановления от 25 февраля 2004 года № 4-П и др.).
2. По вопросу о том, какие ошибки (несоответствия) могут служить основанием для проведения повторного подсчета голосов избирателей, и является ли правомерной причиной для этого возникновение у одного из членов участковой избирательной комиссии после составления и подписания протокола об итогах голосования (как это имело место в деле заявителя) сомнений относительно указанного в нем количества голосов, поданных за того или иного кандидата
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предметом его регулирования является определение основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (пункт 1 статьи 1). Такие гарантии устанавливаются, в частности, в целях обеспечения точного установления итогов голосования и результатов выборов (включая их обжалование), поскольку именно в них выражается конкретный результат волеизъявления граждан в рамках выборов как одной из высших форм непосредственной
демократии (главы IX и X названного Федерального закона).
При этом, хотя федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации на основании пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные названным Федеральным законом, практика формирования законодательства о выборах как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что именно по вопросам установления и обжалования итогов голосования и результатов выборов такие дополнительные гарантии практически отсутствуют (а степень централизации и унификации законодательного регулирования избирательного процесса в этой части, напротив, достигает максимума).
Следовательно, правоотношения, связанные с основаниями, порядком и последствиями повторного подсчета голосов избирателей, также должны регулироваться в первую очередь Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Такое регулирование существует, причем оно включает в себя как предписания, закрепляющие основания повторного подсчета голосов в общем виде, так и конкретные случаи, когда повторный подсчет голосов должен иметь место.
В частности, оспариваемый заявительницей по настоящему делу пункт 9 статьи 69 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей может быть принято соответствующей избирательной комиссией при выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования и (или) сводных таблицах об итогах голосования, возникновении сомнений
в правильности составления протоколов и (или) сводных таблиц, поступивших из нижестоящей комиссии. Одновременно предусматриваются следующие основания, при наступлении которых повторный подсчет голосов избирателей проводится в обязательном порядке:
1) подписание протокола участковой избирательной комиссии об итогах голосования с нарушением общего порядка, установленного пунктом 26 статьи 68 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (невыдача протокола лицам, указанным в пункте 3 статьи 30 названного Федерального закона; составление протокола в одном или более чем в двух экземплярах; подписание протокола неуправомоченными лицами или неподписание его кем-либо из присутствующих членов участковой комиссии с правом решающего голоса; отсутствие указания в протоколе даты и времени (часа с минутами) его подписания; заполнение протокола карандашом; внесение в протокол каких-либо изменений). Как видно из содержания пункта 26 статьи 68 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», все перечисленные нарушения связаны с пороками самого протокола как такового - любое из этих нарушений свидетельствует о том, что протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования на избирательном участке как юридически значимый документ отсутствует (притом что составление именно такого документа, по смыслу пункта 1 статьи 67 названного Федерального закона, является единственно возможным способом закрепления итогов голосования на избирательном участке в целях учета этих итогов для установления результатов выборов в целом);
2) проставление при подписании протокола об итогах голосования подписи хотя бы за одного члена участковой комиссии с правом решающего голоса другим членом участковой комиссии или посторонним лицом (пункт 27 статьи 68 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации»). Это нарушение также указывает на порок протокола об итогах голосования на избирательном участке, в этом отношении оно аналогично основаниям повторного подсчета голосов, предусмотренным в пункте 26 этой же статьи. Следует подчеркнуть, что во всех случаях, указанных в пунктах 26 и 27 данной статьи, повторный подсчет голосов проводится в императивном порядке, какое бы то ни было усмотрение избирательных комиссий в данном вопросе не может иметь место, что напрямую обусловлено неустранимым характером соответствующих нарушений;
3) необходимость внесения уточнений в строку 12 и последующие строки протокола об итогах голосования в случае, если после подписания протокола об итогах голосования и (или) сводной таблицы об итогах голосования и направления в вышестоящую комиссию их первых экземпляров комиссия, направившая протокол и сводную таблицу, либо вышестоящая комиссия в ходе предварительной проверки выявила в них неточность (описку, опечатку либо ошибку в сложении данных протоколов нижестоящих комиссий) (пункт 8 статьи 69 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В строках 12 и последующих строках протокола, согласно подпункту «д» пункта 2 статьи 67 названного Федерального закона, указывается число голосов избирателей по каждой из позиций, содержащихся во всех избирательных бюллетенях, а на выборах в органы местного самоуправления по каждой из позиций, включая позицию «Против всех кандидатов» («Против всех списков кандидатов»), т. е. итоги голосования в собственном смысле этого слова. В этих случаях повторный подсчет голосов также проводится в безусловном порядке, однако необходимость в нем обусловлена уже не формальными, а фундаментальными содержательными пороками протокола об итогах голосования.
Сопоставление приведенных частных положений пунктов 26 и 27 статьи 68, пункта 8 статьи 69 Федерального закона от 12 июня 43 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с одной стороны и пункта 9 статьи 69 того же Федерального закона, закрепляющего общие основания для принятия решения о повторном подсчете голосов на избирательном участке, с другой не дает оснований для вывода о том, что содержание и рамки применения этих общих оснований исчерпывающим образом раскрыты через указанные частные случаи. Напротив, подчеркивая в пункте 9 статьи 69, что при выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах голосования и (или) сводных таблицах об итогах голосования, возникновении сомнений в правильности составления протоколов и (или) сводных таблиц, поступивших из нижестоящей комиссии, решение о проведении повторного подсчета голосов принимается в особо оговоренном порядке (а именно вышестоящей избирательной комиссией, которая к тому же лишь вправе, т. е. не обязана, принять такое решение), законодатель тем самым исходит из того, что круг оснований для повторного подсчета голосов не исчерпывается теми основаниями, которые предусмотрены в пунктах 26 и 27 статьи 68, пункте 8 статьи 69 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (нужно подчеркнуть, что для этих ситуаций такой особый порядок не закрепляется).
Следует отметить, что возникновение у одного из членов участковой избирательной комиссии после составления и подписания протокола об итогах голосования (как это имело место в деле заявителя) сомнений относительно указанного в нем количества голосов, поданных за того или иного кандидата, само по себе не является и не может являться основанием для проведения повторного подсчета голосов избирателей по данному избирательному участку. Таким основанием может быть только решение соответствующей избирательной комиссии, принятое ею как коллегиальным органом (см. ответ на следующий вопрос); вместе с тем такое решение может быть принято, в том 44 числе по предложению отдельного члена избирательной комиссии.
3. По вопросу о том, каковы юридические последствия самостоятельного, т. е. без принятия вышестоящей избирательной комиссией либо судом соответствующего уровня надлежащего решения, пересчета голосов избирателей, инициативно осуществленного членами участковой комиссии в целях устранения допущенных ошибок и составления нового протокола об итогах голосования, и возможно ли после этого проведение повторного подсчета голосов избирателей по правилам, предусмотренным статьей 69 (пункт 9) Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
Ответ на поставленный вопрос в решающей степени предопределяется статусом избирательных комиссий.
В соответствии со статьей 28 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» деятельность комиссий осуществляется коллегиально (пункт 1), решения избирательной комиссии принимаются посредством голосования членов этой комиссии с правом решающего голоса (пункты 13-15); если член комиссии с правом решающего голоса не согласен с решением комиссии, то он вправе изложить в письменной форме особое мнение, которое отражается в протоколе комиссии и прилагается к ее решению, в связи с которым это мнение изложено (пункт 17). Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 5 марта 2013 года № 322-О сформулировал правовую позицию, согласно которой по смыслу пункта 13 статьи 28 названного Федерального закона целью голосования в избирательной комиссии является принятие коллективного решения, при котором общее мнение формулируется путем подсчета голосов членов избирательной комиссии с правом решающего голоса; процедура голосования дает возможность члену избирательной комиссии с правом решающего голоса как в устной, так и в письменной форме выразить свое отношение к вопросам, выносимым на обсуждение в заседании комиссии; точка зрения члена избирательной комиссии может быть учтена
другими членами комиссии, может повлиять на результаты голосования, однако в случае отсутствия члена избирательной комиссии на заседании комиссии, где проводится голосование, его голос при подсчете голосов не подлежит учету (абзацы второй и третий пункта 2.2 мотивировочной части).
Законодательство о выборах, как правило, не предусматривает возможности принятия юридически значимых (порождающих правовые последствия) решений или совершения юридически значимых действий отдельными членами избирательных комиссий с правом решающего голоса. Следовательно, отдельно взятые члены избирательных комиссий не вправе осуществлять повторный подсчет голосов избирателей. Как следует из содержания жалобы гражданки М.А. Чукановой, решение о повторном подсчете голосов в ее деле было принято председателем участковой избирательной комиссии по устной информации другого члена той же избирательной комиссии, причем не только в отсутствие решения вышестоящей избирательной комиссии или суда, но и вообще без каких бы то ни было письменных, документарных оснований. Более того, эти действия были совершены уже после того, как подсчет голосов на избирательном участке был завершен, бюллетени были запечатаны в коробку и вместе с протоколом об итогах голосования были доставлены в вышестоящую избирательную комиссию (на основании пунктов 23 и 30 статьи 68 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Такие действия с очевидностью не соответствуют установленному законодательством о выборах порядку установления итогов голосования на избирательном участке.
Вместе с тем по смыслу пункта 9 статьи 69 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возникшая ситуация могла бы послужить основанием для принятия уже вышестоящей избирательной комиссией решения о проведении повторного подсчета голосов избирателей, поскольку имелись
основания для сомнения в правильности составления протоколов и (или) сводных таблиц, поступивших из нижестоящей комиссии (как по тем обстоятельствам, со ссылкой на которые был осуществлен неправомерный «инициативный» повторный подсчет голосов членами участковой избирательной комиссии, так и - прежде всего - потому, что эти неправомерные действия выражались во вскрытии коробки с бюллетенями и в соприкосновении с ними лиц, которые не имели права этого делать). Более того, если бы вышестоящая избирательная комиссия в такой ситуации обнаружила, что в результате неправомерных действий, совершенных с бюллетенями, утрачена возможность с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, то она была бы вправе вместо принятия решения о повторном подсчете голосов признать итоги голосования на соответствующем избирательном участке недействительными (пункт 1 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Изложенный подход обусловлен общей логикой избирательного процесса, который в целом - как и любой юридический процесс -представляет собой последовательность действий, при которой возможность совершения следующего действия обусловлена совершением предыдущих действий. В частности, пункт 23 статьи 68 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что сложенные и упакованные в отдельные пачки рассортированные бюллетени помещаются в мешки или коробки, которые опечатываются и могут быть вскрыты только по решению вышестоящей комиссии или суда. Согласно пунктам 26 и 30 той же статьи после проведения этих и всех иных необходимых действий и подсчетов производится подписание протокола участковой комиссии об итогах голосования, первый экземпляр которого направляется в вышестоящую комиссию и возврату в участковую комиссию не подлежит. Тем самым исключается правовая возможность 45 вскрытия членами соответствующей участко-
46
вой избирательной комиссии коробок с бюллетенями после их передачи в вышестоящую избирательную комиссию иначе как по решению самой этой вышестоящей избирательной комиссии, принятому на основании пункта 9 статьи 68 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
4. По вопросу о том, имелась ли у заявительницы возможность добиваться в суде признания незаконными действий членов участковой избирательной комиссии, связанных с самостоятельным пересчетом голосов избирателей без соблюдения установленного законом порядка, для восстановления юридической силы первоначально составленного протокола
В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (части 1 и 2 статьи 46); указанное право не может быть ограничено (часть 3 статьи 55, часть 3 статьи 56). Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту относится к неотчуждаемым правам и свободам человека и одновременно выступает гарантией всех других прав и свобод (постановления от 15 января 2002 года № 1-П, от 14 мая 2003 года № 8-П, от 14 июля 2005 года № 8-П, от 12 июля 2007 года № 10-П, от 26 февраля 2010 года № 4-П, от 14 мая 2012 года № 11-П, от 10 марта 2016 года № 7-П, от 23 июля 2018 года № 35-П и др.).
Конкретизируя приведенные конституционные установления, пункт 1 статьи 75 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц (в частности, председателей избирательных комиссий и членов избирательных комиссий с правом решающего голоса), нарушающие избирательные права
граждан, могут быть обжалованы в суд. Наряду с этим пункт 12 статьи 77 названного Федерального закона определяет основания отмены судом соответствующего уровня решения избирательной комиссии об итогах голосования в случае нарушения порядка голосования и установления итогов голосования, если указанное нарушение не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей (подпункт «б»), а также в случае других нарушений законодательства Российской Федерации о выборах, если эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей (подпункт «д»). При этом, как следует из содержания указанных законоположений, возможность принятия судом такого решения не обязательно обусловлена статусом или действиями избранного кандидата. В этой связи важно подчеркнуть, что нарушения порядка определения итогов голосования на избирательном участке, а также порядка дальнейших действий в отношении итогов голосования и документации избирательных участков практически никогда не могут быть совершены именно избранным кандидатом. Однако такие нарушения с высокой степенью вероятности могут привести к искажению действительной воли избирателей, что может служить основанием для постановки под сомнение установленных итогов голосования.
Пункт 1 2 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (равно как и иные положения этой статьи) прямо не предусматривает возможность отмены судом решения избирательной комиссии об итогах голосования в результате оспаривания незаконных действий отдельных членов соответствующей избирательной комиссии. Вместе с тем пункт 1 статьи 75 названного Федерального закона в общем виде закрепляет возможность судебной проверки законности действий должностных лиц избирательных комиссий, направленной на защиту избирательных прав. В свете этого следует признать, что приведенные положения Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в их взаимосвязи не могут рассматриваться как
не допускающие для заявительницы возможности добиваться в суде признания незаконными действий членов участковой избирательной комиссии, связанных с самостоятельным пересчетом голосов избирателей без соблюдения установленного законом порядка, - иная, ограничительная, трактовка рассматриваемого регулирования не согласуется с конституционным подходом к закреплению права каждого на судебную защиту (части 1 и 2 статьи 46, часть 3 статьи 55 и часть 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации).
В свою очередь, установление судом таких нарушений образует основание для отмены судом, причем в рамках того же дела, решения соответствующей избирательной комиссии об итогах голосования согласно пункту 12 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Такая возможность вытекает из части 1 статьи 244 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которой суд, установив наличие нарушений законодательства о выборах при совершении оспариваемого действия должностным лицом, удовлетворяет административный иск о защите избирательных прав граждан Российской Федерации полностью или в части, признает указанные действия незаконными, определяет способ и сроки восстановления нарушенных прав, свобод и реализации законных интересов и (или) устранения последствий допущенных нарушений.
5. По вопросу о том, может ли при проведении выборов по многомандатному избирательному округу отмена итогов голосования на одном избирательном участке являться основанием для пересмотра решения о результатах таких выборов в отношении конкретного (отдельного) кандидата, и если да, то при каких условиях
В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» результаты выборов определяются на основа-
нии результатов итогов голосования на избирательных участках, которые представляют собой отдельные части территории выборов (часть 1 статьи 18, части 1 и 4 статьи 19, часть 1 статьи 69). Следовательно, недействительность итогов голосования на отдельном избирательном участке сказывается на общих результатах выборов, а признанные недействительными итоги голосования на отдельных избирательных участках не могут учитываться при установлении результатов выборов - именно в этом заключается смысл категории недействительности.
Это нашло свое отражение в названном Федеральном законе. Так, пункт 1 его статьи 70 устанавливает базовое правило, согласно которому результаты выборов определяет комиссия, наделенная этим правом законом, на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, путем суммирования содержащихся в этих протоколах данных. Это законоположение основано на презумпции действительности итогов голосования на избирательных участках. Однако данная презумпция является опровержимой, поскольку решения, действия (бездействие) участковой избирательной комиссии, связанные с установлением итогов голосования на этом избирательном участке, могут быть оспорены в суде (см., в частности, пункты 1 и 14 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», часть 16 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункт 2 резолютивной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 года № 8-П, которым была признана такая возможность).
Из изложенного следует, что отмена итогов голосования на одном избирательном участке может являться основанием для пересмотра решения о результатах выборов, в том числе и при проведении выборов по многомандатному избирательному округу. Вместе с тем наступление таких последствий возможно только в случае, когда исключение итогов голосования 47 на отдельных избирательных участках из об-
48
щих результатов выборов приводит к тому, что избранным признается другой кандидат, а не тот, который должен был бы быть признанным в этом качестве, если бы итоги голосования на этих участках были действительными (и подлежали бы, таким образом, учету при установлении результатов выборов). Иное - т. е. пересмотр результатов выборов вне зависимости от степени влияния недействительности итогов голосования - фактически позволяло бы не признавать избранным кандидата, который получил на выборах наибольшее число голосов избирателей, что исключается согласно пункту 4 статьи 70 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и не согласуется с принципами демократии (часть 1 статьи 1, части 1-3 статьи 3 Конституции Российской Федерации).
6. По вопросу о том, насколько необходимо и возможно закрепление в законодательстве о выборах исчерпывающего (или хотя бы примерного) перечня оснований для окончательной отмены итогов голосования на избирательном участке, не допускающей повторного подсчета голосов избирателей
Как уже отмечалось, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно формулировал правовые позиции, согласно которым адекватная формализация результатов состоявшихся выборов, точные учет и фиксация волеизъявления избирательного корпуса являются конституционно признаваемой и защищаемой ценностью в свете гарантированных Конституцией Российской Федерации избирательных прав граждан Российской Федерации (как активного, так и пассивного), а также с учетом признания свободных выборов в качестве одной из высших форм народовластия. Механизм повторного подсчета голосов избирателей на избирательном участке, закрепленный в том числе в оспариваемых заявительницей законоположениях, предусмотрен законодателем в качестве дополнительной гарантии точности при установлении и закреплении результатов выборов. Как видно из соответствующих положений Федераль-
ного закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», прежде всего из пункта 9 его статьи 69, основаниями для проведения повторного подсчета голосов избирателей на избирательном участке являются различные обстоятельства, ставящие под сомнение точность первичного подсчета, осуществленного непосредственно соответствующей участковой избирательной комиссией.
Вместе с тем сам по себе повторный подсчет голосов, проводимый будь то участковой избирательной комиссией по решению вышестоящей избирательной комиссии или же самой вышестоящей избирательной комиссией, либо по решению суда, также может осуществляться с различными нарушениями (как это имело место, в частности, в деле заявительницы). В таких случаях велика вероятность, что сомнения, которые изначально послужили основанием для принятия решения о повторном подсчете голосов, могут стать неустранимыми, что уже полностью исключает возможность точного установления результатов волеизъявления избирателей на избирательном участке. Их учет при установлении общих результатов выборов способен привести к такому их искажению, при котором официально закрепленные и формализованные результаты выборов не будут отражать волеизъявление всего избирательного корпуса в целом, что приведет - в нарушение принципов свободных выборов в демократическом государстве - к наделению публично-властным статусом лиц, которые не были избраны гражданами (статьи 1, 3 и 32 Конституции Российской Федерации).
Исходя из изложенного, следует признать возможность и необходимость закрепления в законодательстве о выборах перечня оснований для окончательной отмены итогов голосования на избирательном участке, когда повторный подсчет голосов избирателей уже не проводится.
Это согласуется с общим подходом законодателя к использованию категории недействительности в отношении различных избирательных документов. Так, в соответствии с пунктом 17 статьи 68 Федерального закона от 12 июня
2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» бюллетени, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных напротив фамилий кандидатов, наименований избирательных объединений, в квадратах, относящихся к позициям «Да» и «Нет» («За» и «Против»), или в которых число отметок в указанных квадратах превышает число отметок, установленное законом, считаются недействительными. Такие бюллетени не учитываются при определении количества голосов избирателей, поданных за конкретных кандидатов (списки кандидатов), поскольку в указанных ситуациях такой учет объективно невозможен. Недействительными признаются все подписи избирателей в подписном листе, который сам оформлен с нарушениями требований закона (подпункт «з» пункта 64 статьи 38 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей (подпункт «а» пункта 9 статьи 70 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Как видно из этих и других аналогичных законоположений, недействительность в законодательстве о выборах означает принципиальную, объективную невозможность возникновения правовых последствий, предусмотренных законодательством о выборах.
7. Выводы
Изложенное приводит к следующим выводам:
1) пункт 9 статьи 69 и пункт 4 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и воспроиз-
водящие их часть 14 статьи 74 и часть 5 статьи 88 Закона города Москвы «Избирательный кодекс города Москвы» как допускающие проведение по решению суда повторного подсчета голосов по избирательным бюллетеням, которые были упакованы и опечатаны избирательной комиссией, а затем вскрыты без решения вышестоящей комиссии или суда, не противоречат Конституции Российской Федерации постольку, поскольку не исключают признание судом соответствующих итогов голосования недействительными без назначения повторного подсчета голосов в случае, если сомнения в достоверности итогов голосования на избирательном участке носят неустранимый характер и не могут быть сняты посредством такого повторного подсчета;
2) подпункт «е» пункта 2 статьи 77 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункт 6 части 4 статьи 88 Закона города Москвы «Избирательный кодекс города Москвы» как не допускающие отмену результатов выборов в отношении конкретного кандидата в депутаты представительного органа муниципального образования по многомандатному избирательному округу, если в ходе судебного разбирательства не установлено нарушений, совершенных данным кандидатом, а также решений в части регистрации данного кандидата избранным депутатом, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 32 (части 1 и 2) и 46 (части 1 и 2), в той мере, в какой они исключают отмену результатов выборов по основаниям, хотя и не связанным с нарушениями, совершенными именно данным кандидатом, но при этом искажающими действительную волю избирателей настолько, что это ставит под сомнение правильность установления результатов выборов, а именно факт избрания конкретного кандидата.
Игнатенко Виктор Васильевич,
доктор юридических наук, профессор
Петров Алексей Александрович, 49
кандидат юридических наук
