CC BY
406
© Л.Т. Чихладзе, 2018 УДК 342 ББК 67
ПРАВА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Леван Теймуразович Чихладзе,
заведующий кафедрой муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного областного университета, член Научно-экспертного совета при Комитете Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, член Консультативного общественного совета при Избирательной комиссии Московской области,
доктор юридических наук, доцент
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается правовое положение иностранных граждан в сфере местного самоуправления. Анализируется положения национальной правовой системы, а также международные договоры Российской Федерации касательно правового положения иностранных граждан при осуществлении местного самоуправления. Особенно уделяется внимание избирательным правам иностранных граждан на уровне муниципального образования.
Ключевые слова: муниципальное образование; местное самоуправление; иностранные граждане; граждане РФ; избирательные права; международные договоры.
Для цитирования: Чихладзе Л.Т. Права иностранных граждан на осуществление местного самоуправления в Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2018;(1):198-202.
THE RIGHT OF FOREIGN NATIONALS TO EXERCISE LOCAL SELF-GOVERNMENT
IN THE RUSSIAN FEDERATION
Levan T. Chikhladze,
Head of the Department of Municipal Law of the Law Institute of the Russian Peoples' Friendship University, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law Moscow State Regional University, member of the Scientific and Expert Council under the Committee of the Council of Federation
on the Federal structure, regional policy, local self-government and the affairs of the North, member of the Advisory Public Council under the Election Commission of the Moscow Region,
Doctor of Law, Associate Professor
Abstract. This article deals with the legal status of foreign citizens in the sphere of local self-government. Analyses the provisions of the national legal system, as well as international treaties of the Russian Federation concerning the legal status of foreign citizens in the implementation of local self-government. Particular attention is given to the electoral rights of foreign citizens at the level of municipality.
Keywords: local self-government; foreign nationals; citizens of the Russian Federation; voting rights; international treaties.
На постсоветском пространстве Российская Федерация до сих пор остается одной из самых привлекательных стран для мигрантов из бывших республик советского союза. Потому совершенствование правового регулирования вопросов статуса иностранных граждан посредством норм национального (внутреннего) и международного права
остается актуальной проблемой для Российской Федерации.
Первоначально следует отметить, то что в ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации 1993 г. [1] закреплен общенациональный режим реализации иностранными гражданами субъективных прав и соблюдения ими обязанностей. Так на-
пример, в выше указанной конституционном норме конкретизируется положение о том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым, расширенный анализ рассматриваемой статьи позволяет сделать вывод о том, что иностранные граждане и лица без гражданства приравниваются к гражданам Российской Федерации в отношении пользования правами и несения обязанностей, кроме случав предусмотренным национальным законодательством.
В свою очередь, в соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2001 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранным гражданином является физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Согласно правовым позициям выраженных в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 г. № 6-П [2] речь идет о случаях, устанавливаемых только лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации. Однако как уже говорилось выше права иностранных граждан могут быть ограничены. В свою очередь ограничения касаются: избирательных прав и права на участие в референдуме на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ; иностранные граждане не имеют права находиться на государственной службе. Однако в отличии от политических прав, личные и не отчуждаемые права, которые касаются правовой категории «человек», должны быть гарантированы гражданам иностранных государств.
5 февраля 1992 г. в Страсбурге была принята выработанная Советом Европы Европейская конвенция «Об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне» [3]. Основная идея Конвенции заключается в том, что иностранцы законно находящиеся на территории того или иного европейского государства наделяются теми же правами и обязанностями что и граждане этих государств.
В конвенции говорится о том, что иностранные жители местных общин должны обладать правом участия в работе консультативных органов. Местные органы обязаны обеспечить участие иностранных граждан в избирательном процессе на уровне общины, а также способствовать их интеграции в общинную жизнь. Российская Федерация данный документ пока не подписала. Однако несмотря на это некоторые положения указанного акта нашли свое отражение как выше указанном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, так в национальном законодательстве Российской Федерации в целом. Таким образом идея интеграции иностранных граждан в общественную жизнь страны справедлива, ясна и тем самым воспринята на уровне национального права Российской Федерации.
В ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливаются такие правовые категории как «постоянное проживание» и «временное проживание» на территории Российской Федерации. Разница между этими правовыми категориями весьма существенна, поскольку от их наличия или отсутствия зависит реализация иностранным гражданином права на осуществление местного самоуправления. Так например постоянное проживание иностранного гражданина на территории РФ подтверждается наличием вида на жительства. Временно проживающим в Российской Федерации считается иностранный гражданин, получившей разрешение на временное проживание (РВП).
В муниципальном законодательстве Российской Федерации возможность участия иностранных граждан в осуществлении местного самоуправления была установлено в ч. 1 ст. 3 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. [4]. Здесь говорится что «иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами».
Рассматриваемое положение закона неоднозначно для понимания, поскольку право на осу-
ществления местного самоуправления имеют не все иностранные граждане, а только те, которые постоянно или преимущественно проживают на территории Российской Федерации. Кроме того, между Российской Федерацией и иностранным государством, в правовой связи с которым находится человек, должен быть заключен двухсторонний международный договор. Последнее является обязательным и существенным условием для осуществления иностранным гражданином права на местное самоуправление. Кроме указанных ограничений касаемых оседлости и наличия международного договора, других ограничении Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. не предусматривает. Такой режим, согласно положении п. 6 и 7 ст. 13 Федерального закона о муниципальной службы 2007 г. [5] распространяется и на поступление иностранного гражданина на муниципальную службу. Иными словами, с учетом приведенных положений, иностранный гражданин может находится на муниципальной службе, тем самым в законе нет императивной нормы, однозначно запрещающей иностранному гражданину занимать муниципальные должности муниципальной службы.
Право иностранных граждан на осуществление местного самоуправления также включает в себя реализацию избирательных прав на уровне муниципальных образовании. Иностранные граждане могут осуществлять местное самоуправление в целом и избирательные права в частности, на основании международных договоров Российской Федерации и национального законодательства. Так например, в ст. 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N° 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается активное и пассивное избирательное право иностранных граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования [9]. Тем самым иностранные граждане могут принимать участие в местных выборах и референдумах. В п. 3 ст. 17 Федерального закона 2002 г. № 67-ФЗ уточняется, что в списки избирателей, а также участников местного референдума включаются те иностранные граждане, которые достигли на день голосования возраста 18 лет. В выборах не могут участвовать граждане, признанные судом недееспособными или содер-
жащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
В настоящее время, международные договоры, которые позволяют иностранным гражданам осуществлять право на местное самоуправление были заключены с Арменией [6], Киргизией [7], Туркменистаном [8]. Российской Федерацией и Республикой Беларусь заключен Договор от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства», который был ратифицирован Федеральным законом Российской Федерации от 2 января 2000 г.
Согласно вышеуказанным международным договорам Российской Федерации наименьший объем избирательных прав на местном уровне предоставляется Договором между Российской Федерацией и Республикой Арменией. Для них предусмотрены лишь такие права, как являться членом политической партии; участвовать в местном референдуме, но не предусматривается избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. А также состоять на муниципальной службе. Однако в договоре содержится указание на то, что каждая сторона при необходимости может предоставить расширенный объем прав, что предусматривается соглашением.
Граждане Кыргызстана, постоянно проживающие в Российской Федерации пользуются обширными правами в области местного самоуправления. Они могут избираться на должность руководителей отделов, управлений входящих в систему органов местного самоуправления, занимать должность глав администраций. Аналогичными правами пользуются и граждане Республики Туркменистан.
Граждане Республики Беларусь обладают даже активным и пассивным правом при проведении выборов не только на местном, но и на региональном и на федеральном уровнях, а также обладают широкими полномочиями в области избирательного процесса (например, проведение агитаций в поддержку определенного кандидата).
Помимо наличия действующего международного договора, в субъекте Российской Федерации должен быть принят закон, указывающий на избирательные права таких граждан. Например, в п. 9 ст. 4 Закона Брянской области от 26 июня 2008 г. «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований» прописано: «Ино-
странные граждане, как и граждане Российской Федерации, имеют право избирать и быть избранными на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, на основании настоящего закона и международных договоров Российской Федерации, а также при условии постоянного проживания на территории муниципального образования». Иностранным гражданам, не соответствующим данным критериям, запрещено даже осуществлять предвыборную агитацию или иным образом влиять на избирательный процесс.
Похожие положения содержатся в ст. 11 Закона Тульской области от 13 апреля 2005 г. № 567-ЗТО «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления». Так например, в указанной статье говорится, что «в соответствии с законодательством Российской Федерации на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном настоящим Законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными депутатами, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации».
В целом следует отметить, что формулировки
06 участии иностранных граждан в выборах представительные органы местного самоуправления встречаются в большинстве законах субъектов Российской Федерации о выборах в представительный орган местного самоуправления.
Указанные выше положения федеральных законов, устанавливающих права иностранных граждан на участие в муниципальных выборах и местных референдумах вполне соответствует сложившейся в Европе практике, преимущественно сформированной с момента принятия Маастрихтского договора (договора о Европейском союзе) подписанного
7 февраля 1992 г. а затем и Лиссабонского договора (официальное название — «Лиссабонский договор о внесении изменений в договор о Европейском союзе и договор об учреждении Европейского союза») подписанного 13 декабря 2007 г. Существенно то что, данными актами учреждается европейское
гражданство. Соответственно в каком бы государстве Европейского союза гражданин не находился он имеет право на участие в выборах в представительные органы местного самоуправления. Иными словами гражданин Европейского союза наделен пассивным и активным избирательным правом при формировании именно органов муниципальной власти. Но несмотря на весьма широкие интеграционные процессы на европейском пространстве, иностранные граждане не допускаются к выборам в национальные парламенты. Более конкретно избирательные права иностранцев — граждан государств Европейского союза в органы местного самоуправления регулируются специальной Директивой 94/80/ СЕ от 19 декабря 1994 г.
Так например, согласно выше указанной Директиве иностранные граждане могут осуществлять свои избирательные права в первичных единицах местного управления. Согласно ст. 2 Директивы первичные единицы это «административные образования ... где в соответствии с законами каждого государства-члена, существуют органы, избираемые прямым всеобщим голосованием, и уполномоченные управлять на первичном уровне политической и административной организации определенными местными вопросами под свою ответственность». К таковым, относятся, приходы, графства, округа в Англии; коммуны в Бельгии, Дании, Италии, Люксембурге, Франции; общины в Нидерландах, ФРГ, муниципии в Испании, койноты и димы в Греции и т.д. Исчерпывающий перечень «первичных единиц местного управления» закреплен в приложении к Директиве 94/80 [12].
В свою очередь под муниципальными выборами в Директиве 94/80 ЕС понимаются «выборы путем всеобщего избирательного права для назначения членов представительного совета и, при необходимости, в соответствии с законодательством каждого государства-члена, главы и членов исполнительной власти основного органа местного самоуправления».
Следует отметить, что во многих штатах Америки ведутся дискуссии о необходимости восстановления практики участия неграждан в выборах на местном уровне, существовавшей с последней трети XVIII в. по 20-е гг. ХХ в. в большинстве североамериканских штатов. В настоящее время в
ряде муниципальных образований в штате Мэриленд постоянно проживающие иностранные граждане имеют право голосовать на местных выборах. С аналогичными инициативами выступали отдельные депутаты законодательных собраний в течение 1990—2000-х гг. в штатах Калифорния, Коннектикут, Мэн, Массачусетс, Миннесота, Нью-Йорк, Техас и федеральном округе Колумбия [13. с. 51].
Таким образом, в Российской Федерации наметилась обоснованная национальным и международным законодательством тенденция обеспечения права иностранных граждан на осуществления местного самоуправления. Как в Российской Федерации, так и в мире сложились установленные законами ограничения осуществления иностранными гражданами местного самоуправления. Как правило это связанно наличием постоянного места жительства и двустороннего международного договора. Следует отметить, что перечень государств заключивших такого рода международные соглашения с Российской Федерацией весьма ограничен. Не исключено, что пока еще слабое стремление Российской федерации к подписанию таких договоров определяется крайне низкой активностью иностранных граждан в осуществлении местного самоуправления. Как следствия отпадает востребованость таких договоров.
Литература
1. Конституция Российской Федерации принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. // СПС КонсультантПлюс.
2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 года «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура» // СПС КонсультантПлюс.
3. Европейская конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне 1992 г. // СПС КонсультантПлюс.
4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
5. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службы в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
6. Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения от 29 августа 1997 г. «О правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации». Ратифицирован Федеральным законом Российской Федерации от 15 июня 2000 г. // СПС КонсультантПлюс.
7. Договор между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан от 13 октября 1995 г. «О правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Кыргызской Республикой ,и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Кыргызской Республики». Ратифицирован Федеральным законом Российской Федерации от 19 марта 1997 г. // СПС КонсультантПлюс.
8. Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном от 18 мая 1995 г. «О правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана и граждан Туркменистана постоянно проживающих на территории Российской Федерации». Ратифицирован Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. № 136-ФЗ // СПС КонсультантПлюс.
9. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115 «О правовом положении иностранных граждан в РФ» // СПС КонсультантПлюс.
10. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» // СПС Кон-сультантПлюс.
11. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
12. Четвериков А.О. Избирательные право граждан Европейского Союза // eulaw.edu.ru/... soyuza/izЫratelnye-prava-grazhdan-evropejskogo-soyuza-a-o-chetver.
13. Чесноков А.С. Участие иммигрантов-неграждан в политических процессах в принимающих странах // Социум и власть. 2009. № 4.
