CC BY
428
хологов, политологов для создания комплексного проекта устойчивого развития общества и обеспечения национальной безопасности.
В.А. Карташкин
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И МЕЖДУНАРОДНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
Международная безопасность - сложное понятие, которое формируется в процессе исторического развития, постоянно изменяется и совершенствуется. Она включает в себя комплекс политических, военных, правовых, экономических, гуманитарных, информационных, экологических и иных аспектов. Все они играют значительную роль в укреплении международной безопасности. Однако на определенных этапах развития общества те или иные ее аспекты оказывают преобладающее влияние на укрепление межгосударственных отношений.
В нынешнем веке международная безопасность не может быть обеспечена без разработки и соблюдения основных прав и свобод человека и пресечения их преступных нарушений1.
Конец ХХ в. и вступление мира в ХХ1 в. характеризуются радикальными изменениями в международных отношениях, которые в значительной степени связаны с правами человека. Распространение терроризма, рост масштабов внутренних вооруженных конфликтов, преступные нарушения прав человека -далеко не полный перечень причин, способствующих ухудшению международной безопасности.
* Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.
1 В литературе по международному праву и международным отношениям этот аспект проблемы международной безопасности обычно не рассматривается. См.: Кулагин В.М. Современная международная безопасность. М., 2012; Международное право: Учебник / Под ред. А.Н. Вылегжанина. М., 2011. С. 655-721.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2013
В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г., принятом главами государств и правительств на Генеральной Ассамблее ООН, признано, что «мир и безопасность, развитие и права человека являются теми опорами, на которых покоится система Организации Объединенных Наций, и основами коллективной безопасности и благосостояния... Развитие, мир, безопасность и права человека являются взаимосвязанными и взаимоусилива-ющими» (п. 9). Главы государств и правительств особо подчеркнули: чтобы «построить более мирный, процветающий и демократический мир, необходимо обеспечить многостороннее решение проблем в следующих четырех областях: развитие, мир и коллективная безопасность, права человека и верховенство права, укрепление Организации Объединенных Наций» (п. 16). Безопасный мир не может быть обеспечен без уважения прав человека и их соблюдения. Эта связь четко обозначена в ст. 28 Всеобщей декларации прав человека, которая гласит, что «каждый человек имеет право на социальный и международный порядок, при котором права и свободы, изложенные в настоящей Декларации, могут быть полностью осуществлены». Как справедливо считает профессор Б. Бузан, безопасность индивида базируется на национальной безопасности, которая в свою очередь зависит от обеспечения безопасности в современном обществе, а все это ведет к укреплению международной безопасности2.
Безопасный мир возможен только при исключении войн и терроризма из жизни нашего общества и всеобщем соблюдении фундаментальных прав и свобод человека.
Права человека и запрещение применения силы в международных отношениях
Становление принципов уважения прав человека и неприменения силы в межгосударственных отношениях проходило на протяжении длительного периода времени. Их формирование и развитие неразрывно взаимосвязано. Многочисленные и кровопролитные войны в истории международных отношений, которые сопровождались неисчислимыми жертвами, вызывали острейшую необходимость ограничить их разрушительную силу.
2 cm. : Buzan B. People, States and Fear: The National Security Problems in International Relations. North Carolina, 1983.
Основоположник науки международного права Г. Гроций писал, что в любой войне насилие должно иметь свои пределы и допускаться только для достижения победы, жизнь же гражданского населения должна быть сохранена3. Говоря о так называемых справедливых войнах, он оправдывал их, так как они ведутся для защиты чужих подданных, если над ними творят «явное беззаконие»4
Ученые-международники того времени восприняли естественно-правовую теорию прав человека. Они считали, что за каждым человеком признаются основные права, которые «должны быть уважаемы как в мирное время, так и в военное время»5. Под такими правами обычно подразумевалось право на жизнь, свободу совести и вероисповедания. Более того, большинство юристов-международников считали законным вмешательство в дела других государств и правомерным применение вооруженной силы по «мотивам гуманности» для защиты основных прав и свобод человека6.
С течением времени государства стали принимать соглашения, ограничивающие разрушительную силу войны и защищающие лиц, не участвующих в военных действиях, а также определенные категории гражданского населения. Тем не менее в течение длительного исторического периода считалось, что каждое государство вправе вести войну для реализации собственных интересов. Международно-правовые ограничения распространялись не на право войны, а только на методы и средства ее ведения. Право государств вести войны считалось одним из его основных прав, вытекающих из государственного суверени-
3 См.: Гроций Г. О праве войны и мира. Три книги. М., 1956. С. 362-363.
Там же.
5 Блюнчлин И. Современное международное право цивилизованных государств, изложенное в виде Кодекса. Вып. второй. М., 1877. С. 316.
6 Подробнее см.: Карташкин В.А. Международная защита прав человека. М., 1976. С. 8-18.
тета7. Такое положение сохранялось вплоть до конца XIX в. Первая попытка ограничить право государств на войну была сделана на Гаагских конференциях 1899 и 1907 гг. В ст. I Конвенции о мирном решении международных столкновений, принятой в 1899 г. и подтвержденной в 1907 г., провозглашалось, что «с целью предупредить, по возможности, обращение к силе в отношениях между государствами, договаривающиеся Державы соглашаются прилагать все свои усилия к тому, чтобы обеспечивать мирное решение международных несогласий».
Принципы неприменения силы и уважения прав человека стали формироваться только в начале XX в. Их признание происходило исключительно трудно и постепенно, поскольку здесь сталкивались противоречивые интересы государств. Важным этапом в этом отношении явилось принятие Статута Лиги Наций. В 1919 г. учредители этой международной организации решили «принять некоторые обязательства не прибегать к войне». Они обязались в случае возникновения разногласий использовать сначала мирную процедуру разрешения спора и до истечения трех месяцев после решения Лиги Наций не прибегать к войне (ст. 12 Статута). Статут Лиги Наций не содержал никаких постановлений об обязанности ее членов уважать хотя бы элементарные права и свободы человека. Члены Лиги брали на себя лишь обязательства «прилагать усилия» к обеспечению «справедливых и гуманных условий труда» (ст. 23).
На всеобъемлющее запрещение войны был направлен Пакт Бриана - Келлога, заключенный 27 августа 1928 г. Он обязывал государства отказаться от войны «в качестве орудия национальной политики» (ст. 1). Заключительная статья этого международного договора обязывала договаривающиеся стороны разрешать все свои разногласия и конфликты «только мирными средствами». Хотя Пакт Бриана - Келлога ратифицировали практически все государства мира, многие из них сделали заявление, что этот договор не ограничивает их право на самооборону, которая трактовалась ими как право вести военные действия не
7 См.: Оппенгейм Л. Международное право. Т. II. Полутом 1. М., 1948. С. 201.
только против агрессора, но и в случае вмешательства в их внутренние дела8.
Первым в истории международных отношений многосторонним договором, который заложил основы широкого сотрудничества между государствами в сфере поощрения и развития уважения к правам и свободам человека и одновременно запрещал применение силы в международных отношениях, стал Устав ООН.
Этот международный договор обязывает государства уважать и соблюдать право человека (п. 3 ст. 1, ст. 55), а также требует от них «воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения» (п. 4 ст. 2). Устав ООН использует в связи с запрещением применения силы три тесно связанные между собой концепции: ст. 2 (4) запрещает угрозу силой или ее применения; ст. 39 предоставляет право только Совету Безопасности применять принудительные меры в ответ на агрессию в соответствии с гл. VII; ст. 51 признает право на самооборону исключительно в случае вооруженного нападения.
Современное международное право не только запрещает применение силы в международных отношениях, но и закрепляет обязанность государств соблюдать широкий перечень основных прав и свобод человека9. Нарушение этих принципов в практике современных международных отношений не означает, как считают некоторые западные и российские ученые, их необязательность. Такая точка зрения особенно часто высказывается в отношении принципа неприменения силы10.
8 См.: Brownlie J. International Law and the use of force by States. Oxford, 1963. P. 245.
9 Подробнее по этому вопросу см.: Карташкин В.А. Права человека: международная защита в условиях глобализации. М., 2011. С. 11-22.
10 См., например: Glennon M. Why the Security Council Failed // Foreign Affairs. 2003. № 3. Vol. 82; Малеев Ю.Н. Реабилитация адекватного и пропорционального применения силы // Московский журнал международного права. 2004. № 3. С. 31-47; он же. Дерогация в современном международном праве // Евразийский юридический журнал. 2012. № 2. С. 16-21.
Правовые нормы не подлежат изменению вследствие того или иного поведения государств на международной арене, поскольку эти нормы создаются в результате согласования позиций государств и закрепляются в соответствующих договорах. Древнеримский принцип jus ex injuria non oritur (из правонарушения не рождается право) действует и в наше время как в национальном праве любого государства, так и в международном праве.
Более того, современное международное право объявляет агрессию и наиболее серьезные нарушения прав человека международными преступлениями.
Гуманитарная интервенция и права человека
Устав международного военного трибунала в Нюрнберге, созданного для суда над военными преступниками, включил в категорию международных три вида преступлений против человечества: преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности (ст. 6).
В результате послевоенного развития международного права перечень нарушений прав человека, объявляемых преступными, постоянно расширялся11. На современном этапе развития международных отношений этот процесс нашел закрепление в Римском статуте Международного уголовного суда, принятого Дипломатической конференций 17 июля 1998 г. Юрисдикция Суда, как подчеркивается в Статуте, ограничивающаяся «самыми серьезными преступлениями, вызывающими озабоченность всего международного сообщества», включает следующие преступления: преступление геноцида, преступления против человечности, военные преступления и преступление агрессии (ст. 5). Все эти деяния, подрывая международную безопасность, выражаются в преступных нарушениях фундаментальных прав и свобод человека, ответственность за которые несут лица, независимо от своего должностного положения.
Признание уголовной ответственности индивидов за совершение международных преступлений не означает, как считают многие ученые и государственные деятели, что в совре-
См.: Верле Г. Принципы международного уголовного права.
М., 2011.
менных международных отношениях сложился общеобязательный принцип универсальной юрисдикции, согласно которому судебные органы государства наделяются правом расследовать дела и наказывать лиц независимо от гражданства и места совершения деяний, признанных международным сообществом преступлениями. При этом делаются ссылки на Конвенцию о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г. и Женевские конвенции 1949 г.12 Однако в Конвенции 1948 г. предусматривается, что «лица, обвиненные в совершении геноцида... должны быть судимы компетентным судом того государства, на территории которого было совершено деяние» (ст. 6). В Женевских же конвенциях 1949 г. речь идет не об универсальной юрисдикции, а о принципе взаимопомощи государств-участников в уголовном преследовании лиц, обвиненных «в серьезных нарушениях» соглашений. Профессор Брюссельского университета Э. Давид в обоснование существования универсальной юрисдикции ссылается на ряд резолюций Генеральной Ассамблеи, имеющих согласно Уставу ООН рекомендательный характер, как на решения, которые, «отражая существующее право и используя нормативную лексику, являются обязательными»13.
Не признает принцип универсальной юрисдикции и Римский статут Международного уголовного суда. В ходе его разработки и принятия высказывались противоположные точки зрения. Окончательная редакция положений Статута относительно юрисдикции Суда явилась результатом компромисса и не удовлетворила ни сторонников, ни противников универсальной юрисдикции. В Статуте предусмотрена юрисдикция Суда только в следующих случаях:
1) если государство, на территории которого совершено преступление, является участником Статута (п. 2 «а» ст. 12);
См., например: Ледях И.А. Международное гуманитарное право и защита прав человека. М., 2008. С. 231-265.
13 Давид Э. Принципы вооруженных конфликтов. М., 2000. С. 529-597.
2) если государство, гражданином которого является лицо, обвиненное в совершении преступления, является участником Статута (п. 2 «Ь» ст. 12);
3) если государство в случаях, предусмотренных п. 2 «а» и 2 «Ь» ст. 12, не является участником Статута, но признает юрисдикцию Суда в отношении конкретного преступления.
Суд осуществляет свою юрисдикцию, если соответствующая ситуация передается прокурору государством-участником или Советом Безопасности, действующим на основании гл. VII Устава ООН (ст. 13). Прокурор начинает расследование только на основании информации о преступлениях, подпадающих под юрисдикцию Суда (п. 1 ст. 15). Некоторые ученые, признавая ограниченную юрисдикцию Международного суда в соответствии с его Статутом, тем не менее придерживаются точки зрения, согласно которой «многие серьезные нарушения прав человека уже подпадают под универсальную юрисдикцию на основании как обычного, так и договорного права»14.
Статут Суда, как и современное международное право в целом, исходят из того, что преступные нарушения прав человека «угрожают всеобщему миру, безопасности и благополучию» (преамбула). Их пресечение является обязанностью государств и международного сообщества. В этих целях в соответствии с гл. VI-VII Устава ООН могут применяться различные меры - от мирных санкций до вооруженной силы. Однако ни одно государство или группа государств не имеют права применять силу в нарушение Устава ООН и в обход Совета Безопасности. Тем не менее в международном праве широкое распространение получила доктрина «гуманитарной интервенции» или применения силы в одностороннем порядке в «гуманных целях»15. Практика международных отношений второй половины ХХ в. и нынешнего столетия свидетельствует о многочисленных примерах при-
14 Flinterman G. The International Criminal Court: obstacle or contribution to an effective system of human rights protection? // From Sovereign Impunity to International Accountability / Ed by R. Thakur and P. Malcontent. N.Y., 2004. P. 264-271.
15 Подробнее об этом см.: Карташкин В.А. Права человека: международное значение в условиях глобализации. С. 224-239.
менения вооруженной силы государствами в «гуманных целях» в нарушение Устава ООН и без санкции Совета Безопасности.
Так, после вторжения ряда арабских государств на территорию Палестины в 1948 г. Египет заявил о своем участии в интервенции в целях защиты жизни и собственности арабов, проживающих в Палестине. В 1960 г. Бельгия вторглась в Конго, оправдывая такие действия необходимостью защиты бельгийцев и граждан других стран, находившихся на территории этой страны. В 1965 г. американские морские пехотинцы высадились в Доминиканской Республике для «защиты» граждан США. В 1975 г. Индонезия вторглась в Восточный Тимор, ставя своей целью покончить с беззакониями и жестокостями, якобы происходившими на данной территории. В 1983 г. США и ряд государств Карибского бассейна приняли участие в военной операции в Гренаде под предлогом восстановления «порядка» в стране и «защиты» своих граждан. Можно упомянуть и гуманитарную интервенцию в Сомали и Ираке в 1991 г., военную операцию в Гаити в 1994 г., операцию НАТО в Югославии в 1999 г., вторжение вооруженных сил США и Великобритании в Ирак в 2003 г. и т.д.
Гуманитарные интервенции, происходящие в результате односторонних действий государств без санкции Совета Безопасности ООН, не всегда продиктованы их военными, политическими, экономическими и иными интересами. Многие из них действительно происходят по гуманным причинам и были вызваны массовыми убийствами мирного населения и характером режимов, против которых они направлены. Достаточно вспомнить интервенцию Индии в 1971 г., в результате которой была остановлена гражданская война в Восточном Пакистане и Республика Бангладеш добилась независимости. В 1978 г. Вьетнам осуществил гуманитарную интервенцию в Камбодже, ликвидировав режим Пол Пота, развязавшего геноцид в этой стране, который привел к гибели более 2 млн человек. В 1979 г. Танзания в результате интервенции в Уганде свергла диктатуру Иди Амина. Перечень подобных интервенций, проводившихся во имя подлинно гуманных идей, можно продолжить. Вряд ли история осудит указанные вторжения, поскольку такое вмешательство
оправдывалось крайними формами угнетения, а также массовыми и жестокими убийствами мирного населения. В то же время все эти гуманные интервенции были предприняты в одностороннем порядке без соответствующих санкций Совета Безопасности ООН.
В глобализирующемся мире, когда международная безопасность и всеобщий мир могут быть поставлены под угрозу односторонними силовыми действиями государств, нельзя допускать, чтобы каждое государство самостоятельно решало вопрос о своем праве на гуманитарную интервенцию. Единственным исключением из данного правила могут быть силовые акции для спасения жизни своих граждан, находящихся на территории иностранного государства16.
События в Северной Африке и Ближнем Востоке в 2011 г., вновь привлекли внимание международного сообщества к проблеме использования силы в гуманных целях для пресечения преступных нарушений прав человека. ООН предпринимала различные меры для ликвидации таких нарушений. Один из примеров подобной политики - санкции против режима Каддафи в Ливии. Этот диктатор, более 40 лет находившийся у власти, применил вооруженную силу против собственного народа, выступившего за преобразования в стране.
Совет Безопасности ООН в связи с событиями в Ливии принял ряд резолюций, которые вводили мирные санкции против этой страны, включая эмбарго на поставку оружия17. Однако подобные меры не привели к каким-либо реальным результатам. Тогда Совет Безопасности 17 марта 2011 г., несмотря на различия в позиции его постоянных членов, принял компромиссную резолюцию, которая вводила запрет на все полеты в воздушном пространстве Ливии в целях защиты гражданского населения от насилия со стороны воинских подразделений диктатора. Резолюция уполномочила государства - члены ООН самостоятельно
16 См.: Карташкин В.А. Гуманитарная интервенция в глобальном мире // Юрист-международник - International Law. 2003. № 3. С. 2-10; Крылов Н.Б. Защита сограждан, находящихся в опасности за рубежом // Международная жизнь. 1995. № 1. С. 32.
17 См., например: Doc UNS/RES/137 1970 (2011).
или через региональные организации или соглашения принимать и все другие «необходимые меры для защиты гражданского населения и мест его проживания, находящихся под угрозой нападения»18. Решительные меры, предпринятые коалицией государств, включая применение вооруженной силы, привели к падению диктаторского режима Каддафи в Ливии.
Осуждение тех или иных преступных режимов и применение к ним только мирных санкций не всегда приводит к позитивным результатам. Из-за разногласий между постоянными членами Совета Безопасности уже длительное время этот главный орган ООН, несущий основную ответственность за поддержание международного мира и безопасности, не может принять соответствующих мер для принуждения к миру в Сирии. Бездействие Совета Безопасности и разногласия между его постоянными членами приводят к тому, что государства зачастую применяют силу в одностороннем порядке для пресечения мнимых или реальных нарушений прав человека.
Устав ООН, запрещая применение силы в международных отношениях, исходит из принципов суверенитета государств и невмешательства в их внутренние дела. Но под воздействием глобальных процессов постепенно меняется отношение государств к ряду основополагающих принципов и норм, зафиксированных в Уставе ООН. При этом не только трансформируется их толкование, но и сами они наполняются новым содержанием.
Глобализация и развитие международных отношений привели к изменению позиций государств в указанных ситуациях. В настоящее время права человека простираются за пределы национальных границ и регулируются не только национальным, но и международным правом. Поэтому сейчас говорят не только о суверенитете государств, но и о суверенитете индивида, понимая под суверенитетом основные права и свободы каждой отдельной личности, которые защищаются как национальными, так и международными нормами19.
18 Doc. UNS/RES/1973 (2011).
19 См.: Аннан К. Проблема вмешательства. Нью-Йорк, 1999.
Необходимо подчеркнуть, что в эпоху глобализма ускоряется процесс ограничения суверенных прав государства и суверенитет индивида. Государственный суверенитет не может более служить лицензией на попрание прав человека. Многие применяемые в настоящее время общепризнанные принципы и нормы международного права превалируют над суверенитетом государств и национальными законами. В случае даже отдельных посягательств на права человека государственный суверенитет не действует в полном объеме, а если происходят их массовые и преступные нарушения, то лица, независимо от должностного положения, виновные в их совершении, несут уголовную ответственность, предусмотренную международными нормами.
В то же время ни одно государство, даже в целях пресечения преступных нарушений прав человека, не имеет права применять силу в нарушение Устава ООН и в обход Совета Безопасности. Очевидно, что в современном мире одностороннее применение «права» на гуманитарную интервенцию ведет к осложнению межгосударственных отношений и подрывает мир и международную безопасность.
Сложившееся положение вызывает необходимость принятия новых дополнительных мер для ликвидации угроз всеобщему миру, международной безопасности и пресечения преступных нарушений прав человека.
Обязанность государств и международного сообщества
защищать права человека С учетом вышесказанного важными являются решения, принятые Генеральной Ассамблеей ООН на Всемирном саммите 2005 г. с участием глав государств и правительств. В Итоговом документе саммита подчеркивается «обязанность государств
защищать свое население от геноцида, военных преступлений,
20
этнических чисток и преступлений против человечности», которая «влечет за собой необходимость предотвращения таких
20 Автор настоящей статьи рассматривает этнические чистки в качестве составной части геноцида, о чем прямо говорится в ст. 11 Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него, в ст. 6 Римского статута Международного уголовного суда.
преступлений, в том числе подстрекательств к ним, путем принятия соответствующих и необходимых мер». Со своей стороны «международное сообщество должно принять соответствующие меры для того, чтобы содействовать и помогать государствам в выполнении этой обязанности» (§ 138). В этих целях «международное сообщество, действуя через ООН, обязано использовать соответствующие дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства в соответствии с главами VI и VIII Устава ООН». В случае если мирные средства окажутся недостаточными, как подчеркнули главы государств и правительств, они «готовы предпринять коллективные действия, своевременным и решительным образом, через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом в том числе на основании Главы VII, с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями» (§ 139).
Решения саммита 2005 г. сформулировали фактически новую концепцию современного международного права, которая отвергает право на гуманитарную интервенцию и возлагает обязанность на государства и международное сообщество защищать права человека в случае их преступных нарушений. Генеральный секретарь ООН подчеркивает, что эта концепция опирается на три основы: 1) обязанность государств защищать свое население. 2) международная помощь и расширение средств для содействия государствам в защите их населения. 3) своевременный и решительный ответ международного сообщества в тех случаях, когда государства не способны и не хотят защищать свое население21.
Все это, как отмечает Генеральный секретарь ООН, не означает обязательного применения силы. Упор должен быть сделан на принятие мирных средств пресечения преступных нарушений прав человека, оказание помощи государствам в восстановлении демократии и сохранение мира. Однако если мирные средства оказались недостаточными, Организация Объединенных Наций правомочна применить силу22.
21 См.: Informal meeting of the Legal Advisers of the Ministries of Foreign affairos. United Nations. N.Y., 2011.
22 Ibid.
Обязанность государства защищать свое население от преступных нарушений прав человека. Выдвинутая на саммите 2005 г. концепция исходит из того, что согласно принципам и нормам современного международного права ответственность за защиту прав человека на своей территории несет государство. Устав ООН, закрепив принцип поощрения и уважения прав человека и основных свобод, возлагает именно на государства обязанность по их соблюдению (п. 3 ст. 1, п. «с» ст. 55).
В рамках ООН был принят ряд документов и решений, в которых подчеркивается юридический характер обязанности государств в соответствии с Уставом ООН соблюдать основные права и свободы человека. Так, в Декларации Генеральной Ассамблеи ООН о принципах международного права, регулирующих дружественные отношения и сотрудничество между государствами, 1970 г. подчеркивается, что «каждое государство обязано содействовать путем совместных и самостоятельных действий всеобщему обеспечению и соблюдению прав человека и основных свобод». Пакты о правах человека и другие основные универсальные международные договоры в сфере прав человека возлагают исключительно на государства обязанность обеспечить закрепленные в них права и свободы.
Аналогичным образом региональные документы в этой области, такие как Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Американская конвенция о правах человека 1969 г., Африканская хартия прав человека и народов 1981 г., также возлагают именно на государства обязанность обеспечить всем лицам, находящимся под их юрисдикцией, основные права и свободы. Такая обязанность вытекает как из международно -правовых обязательств государств, так и из их суверенитета, в силу которого они обладают территориальным верховенством в пределах своих границ и независимостью в международных отношениях.
Многие ученые и государственные деятели рассматривают суверенитет в качестве абсолютного и ничем не ограниченного, который не имеет границ и неделим23. Сторонники абсолютиза-
23 Подробнее об этом см.: Моисеев А.А. Суверенитет государств в международном праве. М., 2009. С. 22-68.
ции государственного суверенитета утверждают, что государство, беря на себя определенные международно-правовые обяза-
24
тельства, не ограничивает свой суверенитет, а реализует его . Такая софистика исходит из ложных представлений и не отражает сущности межгосударственных отношений. В современном мире суверенитет означает не только верховенство и независимость, но и ответственность за осуществление власти государством, которая ограничена принципами и нормами международного права.
Суверенитет государства не является абсолютным и неограниченным. Он ограничивается уставными положениями, в случае, например, вступления в международную организацию или ратификации международного договора, возлагающего на его участников конкретные обязательства. Как справедливо считает профессор Дж. Старк, суверенитет государства означает «остаточную власть», которой оно обладает в рамках, установленных международным правом25. Более того, любое суверенное государство несет ответственность за совершение международных преступлений, а его должностные лица, независимо от занимаемой должности, могут понести уголовное наказание.
Когда государство совершает преступные нарушения прав человека, в том числе против своих собственных граждан, ссылки на суверенитет и внутреннюю юрисдикцию не имеют никаких правовых оснований. В таких случаях ООН правомочна принять все меры, предусмотренные ее Уставом.
Обязанность международного сообщества предотвращать преступные нарушения прав человека. Предотвращение вооруженных конфликтов и предупреждение преступных нарушений прав человека - обязанность как государств, так и международного сообщества в целом. Меры, предпринимаемые в этих целях, являются одной из наиболее важных составных части концепции, выдвинутой саммитом 2005 г. Существо концепции направлено на предостережение действий, ухудшающих ситуацию в той или иной стране. Эти действия двухуровневые.
24 См.: МоисеевА.А. Указ. соч.
25 Starke J. Introduction to International law. L., 1977. P. 93.
Первоначально ООН должна оказывать государству политическую, экономическую, гуманитарную и иную помощь. Немаловажное значение имеет и содействие в демократизации страны и проведение всеобщих выборов. Если эта помощь не дала ожидаемых результатов, то Совет Безопасности правомочен прибегнуть к мерам, предусмотренным в гл. VI Устава ООН. Согласно положениям этой главы центральная роль в мирном разрешении споров или ситуаций принадлежит Совету Безопасности, который уполномочен определять, угрожают ли они поддержанию международного мира и безопасности.
При этом Совет Безопасности может рекомендовать надлежащую процедуру или методы урегулирования. Такие рекомендации он правомочен выносить не только государствам - участникам спора, но и сторонам конфликта, который носит внутригосударственный характер и не является международным. В этой связи особенно важно, чтобы реакция Совета Безопасности была своевременной, а рекомендации основывались на полноценной информации о ситуации в той или иной стране.
При урегулировании конфликтной ситуации важное значение имеет привлечение к этой деятельности региональных организаций в соответствии с гл. VIII Устава ООН, которые, как правило, хорошо знают ситуацию в своем регионе и обладают большим потенциалом для своевременного урегулирования конфликта.
Серьезный недостаток деятельности ООН заключается в том, что предлагаемые Организацией и Советом Безопасности меры, как правило, запаздывают и принимаются только после разрастания конфликта. Так происходило в Руанде, Сомали, Судане, Либерии, Сьерра-Леоне и в ряде других стран26. Поэтому, как подчеркивал бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан еще в 2001 г., необходимо «переходить от культуры реакции к
27
культуре предотвращения» .
26 Подробнее об этом см.: БарышевА.П. Мировая политика и Организация Объединенных Наций 1945-2009. М., 2009. С. 389-564.
27 Anan K. Prevention of Armed Conflict. N.Y., 2001. Р. 27. Подробнее об этом см.: Conflict Prevention / Ed by D. Carpenter, A. Schnabel. N.Y., 2003.
Своевременно принимаемые международным сообществом меры могут предотвратить конфликт и пресечь его в зародыше, помочь той или иной стране перейти на демократический путь развития и обеспечить соблюдение основных прав и свобод человека.
Важнейшее место в деятельности ООН в этом отношении должны занимать миротворческая деятельность и операции по поддержанию мира (далее - ОПМ) при урегулировании внутригосударственных конфликтов, которые сопровождаются массовыми и грубейшими нарушениями прав человека, носящими преступный характер. ОПМ включают не только военно-политические, но и социально-экономические, гуманитарные и иные цели, в том числе организационное наблюдение за проведением выборов28.
Операции по поддержанию мира и миротворческая деятельность осуществляются в рамках статей гл. VI Устава ООН и др.
Меры военного принуждения и использования вооруженной силы для пресечения преступных нарушений прав человека в соответствии с гл. VII Устава ООН должны быть исключительной и последней стадией в операциях по принуждению к миру.
Обязанность международного сообщества пресекать преступные нарушения прав человека. Как уже говорилось, принимаемые международным сообществом меры по предотвращению конфликта зачастую не приводят к ожидаемым результатам. В этих случаях Совет Безопасности, как подчеркивается в решениях саммита 2005 г., должен рассмотреть вопрос о применении санкций, предусмотренных гл. VII Устава ООН. При этом, по мнению многих ученых и государственных деятелей, следует руководствоваться следующими критериями:
1. Серьезность ситуации. Свидетельствует ли она о том, что в стране осуществляется политика геноцида, совершаются военные преступления и преступления против человечности?
28 Подробнее о миротворческой деятельности ООН см.: Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XX веке. М., 2005. С. 540-650.
2. Цель санкций. Является ли их применение единственно возможным средством решения проблемы?
3. Пропорциональность и соразмерность ответа. Являются ли предлагаемые меры по масштабу, продолжительности и интенсивности минимальными для урегулирования ситуации?
4. Баланс последствий. Будут ли санкции успешными и не
принесет их применение больше вреда стране и ее гражданам,
29 о
чем отказ от их использования ?
Подобные критерии обсуждались и на саммите 2005 г. Однако из-за разногласий между его участниками некоторые из них были зафиксированы в его Итоговом документе только в отношении мирных санкций. Хотя очевидно, что ряд принятых критериев может обсуждаться Советом Безопасности и при решении вопроса об использовании вооруженной силы.
Главы государств и правительств подчеркнули, что мирные санкции без применения силы должны осуществляться «такими методами, которые бы обеспечили баланс между эффективностью, имеющей целью достижение желаемых результатов, и возможными негативными последствиями, включая социально-экономические и гуманитарные последствия, для населения и третьих государств» (§ 106). Такие «санкции должны эффективно осуществляться и отслеживаться, должны иметь четкие вехи, периодически подвергаться соответствующему обзору и сохраняться в течение ограниченного периода времени, который необходим для достижения целей этих санкций, и отменяться сразу же после того, как их цели были достигнуты» (§ 107).
Несомненно, что обсуждение Советом Безопасности как этих, так и других критериев при принятии решения о применении военных санкций было бы небесполезно. Однако вряд ли целесообразно ограничить его полномочия только перечисленными критериями. Несомненно, они будут корректироваться в зависимости от конкретной ситуации в той или иной стране.
29 Перечень подобных критериев см.: High level panel on Threats, Challenges and Change "A more secure world: our shared responsibility. N.Y., 2002. Para 56; Anan K. In larger Freedom. Toward Development, Security and Human Rights for All. N.Y., 2002. Para 126; Doc. UNA/66/551-S/2011/701. 7 November 2011.
Обязанность международного сообщества принимать меры по постконфликтному миростроительству. Выдвигая концепцию «обязанность защищать права человека», главы государств и правительств исходили из того, что даже результативность мер, направленных на предупреждение или пресечение конфликта, не означает его окончательного завершения. Если не восстановить экономику страны и не провести демократические преобразования, то в будущем конфликты неизбежны.
Об этом, в частности, свидетельствуют решения Совета Безопасности, принятые в 1991 г. о прекращении огня в Анголе и проведении там выборов30; об учреждении миссии наблюдателей в Руанде в 1993 г., создании там правительства переходного периода и проведении выборов31 и др. К сожалению, эти решения осуществлялись непоследовательно и не привели к урегулированию ситуации в указанных странах.
Многочисленные внутригосударственные войны во второй половине XX в. и происходящие в современных условиях свидетельствуют о том, что важно не только урегулировать тот или иной конфликт, но и принять кардинальные меры по послевоенному урегулированию.
Такие меры должны включать: демократизацию страны и проведение выборов, восстановление разрушенной войной экономики, социальное развитие, создание независимой судебной системы и др.
Одна из первоочередных целей послевоенного урегулирования состоит в разоружении воевавших группировок и наказании лиц, виновных в геноциде, военных преступлениях и преступлениях против человечности. Наказание за их совершение должно выноситься не отдельными государствами, поскольку, как отмечалось выше, в современном международном праве еще не сложился принцип универсальной юрисдикции, а Международным уголовным судом.
30 См., например, Резолюцию Совета Безопасности ООН 696 от 30 мая 1991 г.
31 См., например, Резолюцию Совета Безопасности ООН 846 от 22 июня 1993 г., Резолюцию 872 от 23 сентября 1993 г.
На саммите 2005 г. было принято решение создать комиссию по миростроительству в качестве межправительственного консультативного органа «в целях достижения устойчивого мира и удовлетворения потребностей стран, которые переходят от конфликта к восстановлению, реинтеграции и реконструкции, оказания им помощи в закладывании основ устойчивого развития» (§ 97 Итогового документа). Комиссия была создана в том же году в соответствии с резолюциями Генеральной Ассамблеи ООН 60/180 и Совета Безопасности 1645, принятых 20 декабря 2005 г. В ее состав входят не только члены Совета Безопасности, Генеральной Ассамблеи, Экономического и социального совета ООН, но и страны, участвующие в послеконфликтном процессе, включая те из них, которые представляют финансовые средства, военный персонал и гражданскую полицию (§ 100). Комиссия по миростроительству, в свою очередь, создает комиссии по отдельным странам, которые нуждаются в первоочередной помощи.
В соответствии с решениями саммита 2005 г. был также создан Фонд миростроительства для мобилизации финансовых средств, «необходимых для начала миростроительной деятельности и наличия соответствующих финансовых средств для восстановления» (§ 103)32. На этом форуме подчеркивалась универсальная ценность демократии, основанная на свободном волеизъявлении народа, которая имеет особое значение для стран, находящихся в процессе послеконфликтного урегулирования.
Таким образом, выдвинутая главами государств и правительств на саммите 2005 г. концепция «обязанность государств и международного сообщества защищать права человека» состоит из четырех взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов:
1) обязанность государств защищать свое население от преступных нарушений прав человека;
2) обязанность международного сообщества предотвращать преступные нарушения прав человека;
3) обязанность международного сообщества пресекать преступные нарушения прав человека;
32 Российская Федерация в 2010 г. подписала соглашение с ООН о внесении в Фонд значительных финансовых средств.
4) обязанность международного сообщества принимать меры по постконфликтному миростроительству33.
Рассматриваемая концепция составляет единое целое. Недостаточное внимание к любой из ее составных частей подрывает концепцию в целом. В этой связи нельзя не отметить, что многие государственные деятели и дипломаты делают упор на первых трех элементах концепции, не учитывая важную роль миростроительства в предотвращении возобновления конфликтов и их урегулировании34. Зачастую такая позиция, видимо, диктуется нежеланием государств брать на себя финансовое бремя и ответственность за послевоенное миростроительство.
Рассматриваемая концепция в настоящее время не является обязательным нормативным документом. Это развивающийся институт современного международного права, состоящий из ряда принципов и норм. Однако, несмотря на это, его следует рассматривать в качестве «мягкого права». Развитие данного института и постепенное его признание в качестве обязательного не только будет способствовать всеобщему уважению и соблюдению прав человека, но и приведет к существенному укреплению международной безопасности.
Компетенция Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН в поддержании международного мира и безопасности, пресечении преступных нарушений прав человека Большинство ученых, дипломатов и государственных деятелей справедливо считают, что в процессе разработки Устава ООН удалось устранить один из кардинальных дефектов, присущих системе санкций Лиги Наций, когда каждый ее член самостоятельно решал, какие санкции, в том числе и военные, применять при нарушении ее Статута. Составители Устава ООН предоставили исключительно Совету Безопасности (а не отдельным государствам) право определять наличие любой угрозы ми-
33 Подробнее см.: Evans G. The Responsibility to protect. Washington, 2008. P. 79-174.
34 См., например: Informal meting of the Legal Advisers of the Ministries of Foreign Affairs. 2011. 24 October; Doc. A/66/551-S/2011/701. 11 November 2011.
ру, нарушения мира или акта агрессии и принимать решения о санкциях, включая вооруженную силу. Однако такое, без преувеличения, историческое решение не устранило серьезные недостатки созданной системы.
Признав за пятью постоянными членами Совета Безопасности безусловное право вето, государства - члены ООН тем самым ограничили сферу применения санкций. Данное ограничение оправданно только в отношении применения принудительных мер против великих держав - постоянных членов Совета. Иное решение означало бы неизбежность новой мировой войны.
Созданная система с применением права вето могла эффективно действовать лишь при наличии согласованных действий со стороны постоянных членов Совета Безопасности. Именно на это и рассчитывали составители Устава ООН. Но вскоре после создания ООН обострившееся соперничество между СССР и США, а также образование противостоявших друг другу военных блоков трансформировало систему безопасности, созданную Уставом ООН, в нечто аморфное и неэффективное. Вряд ли государства могут полностью доверять такой системе безопасности, при которой постоянный член Совета Безопасности имеет право использовать вето не только для своей защиты, но и для оправдания агрессивных действий своих союзников или совершения ими преступных нарушений прав человека. Любая великая держава, исходя из своих политических, экономических, стратегических и иных интересов, может применить вето для предотвращения принятия принудительных мер в отношении государства, совершающего массовые и преступные посягательства на фундаментальные права и свободы человека.
Неоднократное или необоснованное применение вето или угроза его применения подрывают авторитет как самого государства, так и Совета Безопасности в целом, препятствуют принятию решения для урегулирования конфликтов. Не случайно в этой связи выдвигаются предложения о реформировании ООН и различные теории, оправдывающие одностороннее применение силы.
Практика международных отношений во второй половине XX в. и начале нынешнего столетия, как уже упоминалось, свидетельствует об односторонних силовых действиях ряда госу-
дарств в «гуманных целях» без санкции Совета Безопасности, которые получают открытое или молчаливое одобрение большинства членов ООН.
Для того чтобы государства не действовали в одностороннем порядке, а передавали решение взрывоопасных вопросов на рассмотрение Совета Безопасности ООН, он должен адекватно отражать реалии современного мира, а не положение, сложившееся после завершения Второй мировой войны. Как справедливо заметил в связи с этим К. Аннан, современный состав Совета Безопасности «отражает тот мир, каким он был в 1945 г., а не мир XXI в. Совет Безопасности должен быть реформирован так, чтобы в него вошли государства, которые вносят наибольший финансовый, военный и дипломатический вклад в деятельность ООН, и чтобы был широко представлен нынешний состав ООН»35.
События в Северной Африке и на Ближнем Востоке, преступные нарушения прав человека в Ливии и Сирии обнажили многие проблемы реформирования ООН, которые обсуждаются уже длительное время. Членами ООН являются в настоящее время 193 государства. И никто из них не собирается списывать Организацию со счетов и приуменьшать ее роль в международных отношениях. В ряде случаев особую позицию занимают США, но даже они, в противовес мнениям некоторых политологов, не говорят о резком уменьшении роли ООН или о ее ликвидации. Высказывания о том, что ООН себя исчерпала и скоро окажется на «свалке» истории - не вполне адекватная реакция некоторых российских и зарубежных политологов на действия США в ряде регионов мира.
События на Ближнем Востоке и в Северной Африке продемонстрировали столкновение политических, экономических и иных интересов различных государств, а вовсе не кризис ООН. Таких «кризисов» в истории существования Организации было достаточно, и каждый раз после них ее роль на мировой арене укреплялась. Думается, что решения саммита 2005 г. и их им-
35 Аннан К. При большей свободе: время решений в ООН // Россия в глобальной политике. 2005. № 4. С. 18.
плементация в конечном счете позитивно повлияют на деятельность Организации по пресечению как агрессии, так и преступных нарушений прав человека.
«Хоронить» ООН рановато, ее роль не может взять на себя никакая другая международная организация. Однако для того, чтобы предотвратить мнимые или действительные кризисы ООН в будущем, необходимо ее реформировать, и прежде всего это относится к Совету Безопасности.
Как известно, в настоящее время Совет Безопасности ООН состоит из пяти постоянных и 10 непостоянных членов, которые избираются на двухгодичный срок. Причем ежегодно переизбираются пять членов. Такая «чехарда» не способствует укреплению авторитета Совета Безопасности, повышению его роли в поддержании международного мира и безопасности. При избрании непостоянных членов учитывается, главным образом, принцип справедливости географического распределения, а не вклад государств в поддержание международного мира и безопасности, их политическое и экономическое значение в регионе и мире в целом, а также их потенциальные возможности в данном аспекте.
Состав Совета Безопасности не отражает положение, сложившееся в современных международных отношениях. Поэтому наряду с его постоянными членами и расширением их состава за счет ведущих держав мира следует определить категорию полупостоянных членов, которая бы входила в состав Совета на протяжении длительного времени и формировалась из представителей наиболее крупных государств различных регионов36.
36 В данном контексте уместно привести точку зрения К. Аннана, изложенную им в программной статье о реформе ООН. Бывший Генеральный секретарь ООН подчеркивал, что «в настоящее время рассматриваются две модели расширения состава Совета Безопасности с 15 до 24 членов: одна предусматривает учреждение шести новых постоянных и трех непостоянных мест; другая - девяти новых непостоянных мест. Ни одна из моделей не предполагает расширение права вето, которым на сегодняшний день пользуются пять постоянных членов. Я полагаю, что наступило время вплотную заняться этим вопросом» (Аннан К. При большей свободе: время решений в ООН. С. 18-19).
Наряду с Советом Безопасности значительная роль в поддержании международного мира и безопасности принадлежит Генеральной Ассамблее ООН. Этот главный и самый представительный орган Организации вправе обсуждать любые вопросы или дела в пределах Устава ООН, разрабатывать и утверждать рекомендации государствам-членам и Совету Безопасности (ст. 10 Устава ООН).
Однако когда Совет Безопасности выполняет возложенные на него Уставом ООН функции, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, Генеральная Ассамблея не вправе давать какие-либо рекомендации, относящиеся к данной ситуации. Такие рекомендации она вправе выносить, когда Совет Безопасности не заседает или как только он прекратит рассмотрение таких вопросов (ст. 12).
Проблема распределения полномочий между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей подробно обсуждалась еще при разработке и принятии Устава ООН. Западные страны, учитывая свое влияние и численное превосходство, пытались добиться широкой компетенции Генеральной Ассамблеи в решении вопросов поддержания международного мира и безопасности за счет полномочий Совета Безопасности37.
Такая позиция Запада нашла свое наиболее рельефное воплощение в Резолюции 377 (V) «Единство в пользу мира», принятой Генеральной Ассамблеей 3 ноября 1950 г. В соответствии с ней «если Совет Безопасности в результате разногласия постоянных членов оказывается не в состоянии выполнить свою главную обязанность по поддержанию международного мира и безопасности во всех случаях, когда имеются основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, Генеральная Ассамблея немедленно рассматривает этот вопрос в целях сделать членам Организации необходимые рекомендации относительно коллективных мер, в том числе в случае нарушения мира или акта агрессии».
Первоначально в состав ООН входило 50 государств-членов, большинство из которых составляли западные страны.
37 Подробнее об этом см.: ФедоровВ.Н. Указ. соч. С. 197-220.
После принятия Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам в 1960 г. и постепенного приема в ООН новых стран такое превосходство Запада постепенно теряется. К началу XXI в. число членов ООН увеличилось почти в четыре раза и большинство в ООН ныне принадлежит развивающимся странам.
Эти государства настаивают на своем более активном участии в принятии решений данной международной организацией, внося соответствующие предложения на рассмотрение ООН.
Выражением такой позиции явилось, в частности, предложение Бразилии от 11 ноября 2011 г., внесенное на рассмотрение 63-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН по вопросу «Ответственность в процессе защиты: элементы для развития и поощ-
38
рения концепции» . В этом документе подчеркивается, что «использование силы, в том числе в порядке осуществления обязанности защищать, должно во всех случаях санкционироваться Советом Безопасности в соответствии с главой VII Устава или, в исключительных случаях, Генеральной Ассамблеей в соответствии с ее Резолюцией 377 (V)».
Широкое обсуждение вопросов, относящихся к распределению полномочий между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей ООН, неизбежно. Такое распределение должно, с одной стороны, учитывать особую ответственность великих держав за поддержание международного мира и безопасности, с другой - возрастающую роль развивающихся стран в современных международных отношениях. Основой для решения этого вопроса может служить гл. XVIII Устава ООН относительно внесения в него поправок и созыва Генеральной Конференции членов Организации Объединенных Наций (ст. 108, 109).
Обязанность государств и международного сообщества защищать права и свободы человека и пресекать их преступные нарушения предполагает особую ответственность Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН в этом процессе.
Обязанность и ответственность - фактически две стороны одной концепции. Они должны рассматриваться, развиваться, согласовываться и решаться параллельно, одновременно и
38 Бое. А/66/551 -8/2011/701.
неразрывно. Только на этой основе возможно принятие такого юридического документа, выполнение которого будет способствовать укреплению международной безопасности, защите прав человека и пресечению их преступных нарушений.
Развитие событий в стремительно изменяющемся мире, вооруженные конфликты, возникающие в различных странах и регионах земного шара, непрекращающиеся столкновения различных интересов крупных и небольших государств наглядно показывают, что ни одно из них, даже сверхдержава, не может в условиях глобализации диктовать свою волю не только международному сообществу, но и отдельным странам. В ближайшее время, по-видимому, усилится процесс агонии однополярного мира, формирования новых самостоятельных центров и союзов, реформирования старых.
Думается, что в условиях глобализации неизбежно создание многополярного мира, состоящего из ряда самостоятельных союзов государств, поддержание стабильности и баланса между которыми может взять на себя исключительно такая авторитетная организация, какой является ООН. Но для этого необходимо ускорить процесс ее реформирования, который должен идти одновременно с возрастающей гуманизацией и постоянным укреплением международного права.
В этом процессе важное значение имеет скорейшая разработка и принятие на основе решения саммита 2005 г. правового документа, возлагающего как на государства, так и на международное сообщество в целом конкретные обязательства по предупреждению и пресечению преступных нарушений прав человека. Таким образом можно добиться реального укрепления международной безопасности.
