CC BY
5
13. Klyachko T. L. Obrazovanie v Rossii i mire: osnovnye tendencii [The situation and trends in education in the world and in Russia.]. Educational Policy, 2020, no. 1 (81), pp. 26-36. (In Russian).
14. Kovaleva G. P., Dekina A. I. Problema formirovaniya duhovno-nravstvennogo koda lichnosti studenta vuza v usloviyah sovre-mennogo social'no-kul'turnogo konteksta [The problem of the formation of the spiritual and moral code of the personality of a university student in the conditions of the modern socio-cultural context]. Modern cultural and social context and problems of medical education: Proceedings of the International Scientific and Practical. Kemerovo, 2022, pp. 59-67. (In Russian).
15. Kocherov S. N. Russkaya ideya v XX i XXI veke [Russian idea in the XX and XXI century]. Available at: https://publications.hse. ru/mirror/pubs/share/direct/218372191 (accessed 21.10.2022). (In Russian).
16. Lenin V. I. O nacional'noj gordosti velikorossov [On the national pride of the Great Russians]. Lenin V. I. Complete Works. Moscow, 1969. Vol. 26. (In Russian).
17. Listvin A. A., Garth M. A. Srednee professional'noe obrazovanie: vremya strukturnyh izmenenij [Secondary vocational education: time of structural changes] // Professional Education in Russia and Abroad, 2022, no. 3 (47), pp. 5-15. (In Russian).
18. Mezhuyev V. M. Ideya kul'tury: Ocherki po filosofii kul'tury [The idea of culture: Essays on the philosophy of culture]. Moscow, 2006, 408 p. (In Russian).
19. Mironov A. V. Social'nyj ideal kak sredstvo obshchestvennoj kommunikacii [A social ideal as a means of public communication]. Izvestiya Irkutskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya Politologiya. Religiovedenie, 2016, vol. 17, pp. 77-84. (In Russian).
20. Noosfernoe obrazovanie v Rossii [Noosphere education in Russia]. Proceedings of the Interstate Scientific and Practical Conference. Ivanovo, 2001, part 1-2. (In Russian).
21. Obshchie itogi EGE-2022 - bol'shoe kolichestvo slabyh rezul'tatov [General results of EGE-2022 - a large number of weak results]. Available at: https://dzen.ru/media/obrmos_2/ obscie-itogi-ege2022 (accessed 22.10.2022). (In Russian).
22. Panarin A. S. Pravoslavnaya civilizaciya v global'nom mire [Orthodox civilization in the global world]. Moscow, 2014, 1249 p. (In Russian).
23. Rozanov V. V. Sredi hudozhnikov [Among artists]. St. Petersburg, 1914, 499 p. (In Russian).
24. Sagatovsky V. N. Russkaya ideya: prodolzhim li prervannyj put'? [Russian idea: will we continue the interrupted path?]. St. Petersburg, 1994, 217 p. (In Russian).
25. Smirnova A. Rekordy EGE [Records of the Unified State Exam]. Kuzbass, 2022, July 19. Available at: https://kuz-bass85.ru/2022/07/19/rekordy-ege/ (accessed 23.10.2022). (In Russian).
26. Smirnov G. S. Sovremennoe noosfernoe obrazovanie: regional'nyj aspekt [Modern noospheric education: a regional aspect]. The noospheric paradigm of education: from lyceum to university. Proceedings of the Lyceum-University scientific and methodological conference. Ivanovo, 1997, pp. 105-112. (In Russian).
27. Subetto A. I. Noosfernyj socializm kak forma bytiya noosfernogo cheloveka [Noospheric socialism as a form of being of a noo-spheric person]. St. Petersburg, 2006, 85 p. (In Russian).
28. Troitsky E. S. Vozrozhdenie russkojidei. Social'no-filosofskie ocherki [The revival of the Russian idea. Socio-philosophical essays]. Moscow, 1991, 223 p. (In Russian).
29. Ukaz Prezidenta RF ot 2 iyulya 2021 goda № 400 «O Strategii nacional'noj bezopasnosti Rossijskoj Federacii» [Decree of the President of the Russian Federation No. 400 dated 02.07.2021 "On the National Security Strategy of the Russian Federation"]. (In Russian).
30. Ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 7 maya 2018 goda № 204 «O nacional'nyh celyah i strategicheskih zadachah raz-vitiya Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda» [Decree of the President of the Russian Federation No. 204 dated May 7, 2018 "On National goals and strategic objectives of the Development of the Russian Federation for the period up to 2024"]. (In Russian).
31. Ursul A. D. Perekhod Rossii k ustojchivomu razvitiyu: noosfer-naya strategiya [Russia's transition to sustainable development: noosphere strategy]. Moscow, 1998, 500 p. (In Russian).
32. Ursul A. D. Vernadskij V. I. i noosfernye perspektivy global'nogo napravleniya nauki [Vernadsky V. I. and noospheric prospects of the global direction of science]. The Standard of Living of the Population of the Regions, 2013, no. 8, pp. 62-70. (In Russian).
33. Tsimbaev N. I. Do gorizonta - zemlya! (K ponimaniyu istorii Rossii) [To the horizon - the earth! (Towards understanding the History of Russia)]. Questions of Philosophy, 1997, no. 1, pp. 18-42. (In Russian).
УДК/UDC 377
DOI10.54509/22203036_2022_4_13 EDN ACBMQK
Кутейницына Татьяна Григорьевна
кандидат социологических наук, ведущий научный сотрудник, Самарский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Самара
Посталюк Наталья Юрьевна
доктор педагогических наук, профессор, главный научный сотрудник, Самарский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Самара
Kuteinitsyna Tatiana G.
Candidate of Sociological Sciences, Leading Researcher, Samara branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Samara
Postalyuk Natalia Yu.
Doctor of Pedagogical Sciences, Professor, Chief Researcher of the Samara branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Samara
Прудникова Виктория Аркадьевна
кандидат педагогических наук, доцент, директор Самарского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, г. Самара
Prudnikova Victoria A.
Candidate of Pedagogical Sciences, Docent, Director of the Samara branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Samara
ПРАКТИКИ ИНДИКАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМОЙ СПО В КОНТЕКСТЕ ПОТРЕБНОСТЕЙ РЫНКА ТРУДА: ОГРАНИЧЕНИЯ И РИСКИ1
INDICATIVE MANAGEMENTS PRACTICES OF REGIONAL VET SYSTEM IN THE LABOR MARKET NEEDS CONTEXT: RESTRICTIONS AND RISKS
Введение. Управленческие практики синхронизации деятельности систем подготовки кадров с потребностями социально-экономического развития территорий предусматривают различные механизмы реагирования на запросы региональных экономик. Одним из вариантов продуктивного использования информации для согласования спроса и предложения является индикативное управление на основе анализа данных по состоянию региональных рынков труда и организации образовательных ресурсов.
Методология. Методологической основой исследования выступили принципы деятельностного подхода и системности в исследовании многофакторных явлений и проблем, теории индикативного управления, квалиметрии и концепции развития систем профессионального образования, ориентированных на запросы рынков труда. Цель публикации -на основе анализа теории и практики индикативного управления в российских и зарубежных системах профессионального образования выявить и обобщить современные проблемы и ограничения использования совокупности показателей/индикаторов для принятия эффективных управленческих решений, направленных на синхронизацию деятельности региональных систем СПО с требованиями рынков труда. Информационная база исследования включает в себя научную литературу, практические кейсы по реализации индикативного управления в региональных системах СПО (соответственно, VET-системах за рубежом), которые демонстрируют принятые на основе совокупности индикаторов конкретные управленческие решения, базы данных и статистическую информацию по подготовке кадров с прикладными квалификациями. Использованы методы анализа, синтеза, обобщения, сравнения, экспертных оценок.
Результаты. Обобщены данные об ограничениях и рисках существующих практик индикативного управления в России и за рубежом, в том числе информационная асимметрия и терминологические рассогласования в базах статистического наблюдения федерального и регионального уровней.
Заключение. Результаты исследования могут быть использованы специалистами региональных органов управления образованием и руководителями образовательных организаций в решении задач синхронизации деятельности системы СПО с потребностями рынка труда.
Introduction. Management practices for synchronizing the activities of personnel training systems with the needs of socio-economic development of regions provide for various mechanisms of response to requests of regional economies. Management based on data reflecting the state of regional labor markets and the organization of educational resources is the one possibility for the productive use of information to coordinate supply and demand.
The purpose of the article is to identify and summarize current problems and restrictions of using indicator sets to make effective management decisions aimed at synchronizing the activities of regional vocational education and training systems with the requirements of labor markets, taking into account the analysis of the theory and practice of indicative management in Russian and foreign vocational education and training systems.
Methodology. As methodological basis of the research has served principles of activity approach and consistency in the study of multifactorial phenomena and problems, the theory of indicative management, qualimetry and the concept of development of vocational education systems focused on the demands of labor markets. The information sources of
1 Статья подготовлена в рамках НИР государственного задания РАНХиГС на 2022 г. «Управление региональными системами среднего профессионального образования (СПО) с учетом специфики рынка труда».
the study include academic literature, practical cases on the implementation of indicative management in regional vocational education and training systems, which demonstrate specific management decisions made on the basis of the analysis of an indicator sets, databases and statistical information on the problems of training personnel with applied qualifications. The article uses methods of analysis, synthesis, generalization, comparison, expert estimation.
Results. The article summarizes data on restrictions and risks of existing practices of indicative management in Russia and abroad, including information asymmetry and terminological misalignments in database for statistical monitoring at federal and regional levels.
Conclusion. The results of the study can be used by specialists of regional education authorities and heads of educational organizations in solving the tasks of synchronization the operation of the VET-system with the needs of the labor market.
Ключевые слова: индикативное управление, ограничения, показатели/индикаторы, система профессионального образования и обучения, регион, риски.
Keywords: indicative management, restrictions, indicators, vocational education and training (VET) system, region, risks.
Введение
Настоящая статья как продолжение изложения, начатого в предыдущем номере журнала, посвящена рискам и ограничениям индикативного управления региональными системами СПО, возникающим, в том числе, в условиях структурных трансформаций экономики. Индикативное управление представляет собой направленное воздействие на происходящие в управляемой системе процессы, при котором управленческие решения принимаются на основе анализа данных с помощью индикаторов, характеризующих объект управления и его влияние на внешнее окружение с целью достижения запланированных результатов. Концепция индикативного управления является одной из форм реализации теории «управления по результатам» [3; 17].
Анализ научных публикаций и практических кейсов, характеризующих индикативное управление системами профессионального образования и обучения,
позволяет сделать обобщающий вывод о том, что точный отбор и компоновка релевантных наборов пока-зателей/индикаторов2 под конкретные управленческие задачи имеют решающее значение для достижения поставленных целей. Поэтому можно ожидать, что работу управленцев с данными (их сбор из открытых источников, верификация, анализ и интерпретация, принятие на их основе решений и т. д.) сопровождает ряд рисков и ограничений, которые могут «обнулить» все преимущества этой технологии управленческой деятельности.
На практике не редки ситуации, когда разрабатываются удобные для управленцев индикаторы, потенциально отражающие то, что проще всего измерить, а не главные (базовые) параметры модели измеряемого процесса или объекта. В этих случаях существует вероятность, что подобранные индикаторы оценивают не совсем тот результат, достижение которого необходимо отследить, что может создать неправильные стимулы и привести к «смещению цели». Часть рисков и ограничений индикативного управления, судя по имеющимся данным, связана с технико-технологическими и кадровыми (компетентност-ными) проблемами, генерируемыми цифровизацией образовательной отрасли.
Актуальность и практическая значимость проблематики управления образованием в условиях цифровой трансформации страны акцентированы в Указах Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и от 21.06.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», которые позже были конкретизированы в поручениях по итогам двух заседаний Президиума Госсовета Российской Федерации3.
В конце 2020 года федеральные органы исполнительной власти утвердили ведомственные программы цифровой трансформации, в которых соисполнителями выступают субъекты РФ. При этом важнейшим показателем эффективности органов исполнительной власти провозглашен уровень «цифровой зрелости» региональной системы управления. Этот термин трактуется как степень насыщенности информационного обеспечения управления цифровыми сер-
2 В настоящей статье термины «показатель» и «индикатор» используются как синонимы.
3 Указ Президента РФ от 07.05.2018 «O национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/57425; Указ Президента РФ от 09.05.2017 «О стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_216363/; Перечень поручений по итогам совместного расширенного заседания президиума Государственного Совета РФ и Совета при Президенте РФ по науке и образованию, состоявшегося 6 февраля 2020 г. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/63083; Перечень поручений по итогам расширенного заседания Президиума Государственного Совета РФ, состоявшегося 28 сентября 2020 года. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/64273.
висами, в том числе уровень цифровизации аналитической организационно-управленческой деятельности с акцентом на открытые данные и другие показатели развития цифровой среды [9].
Цель статьи - на основе анализа теории и практики индикативного управления в системах профессионального образования в России и за рубежом выявить и обобщить ограничения и риски использования совокупности индикаторов для принятия эффективных управленческих решений, направленных на синхронизацию деятельности региональных систем СПО с требованиями рынков труда.
Методология
Методологической основой исследования выступили принципы деятельностного подхода и системности в исследовании многофакторных явлений и проблем, теория индикативного управления, квалиме-трия и концепции развития систем профессионального образования, ориентированных на запросы рынков труда.
Объект исследования - современные мировые практики индикативного управления в системах профессионального образования и их отражение в научном дискурсе.
Информационная база исследования включает в себя академическую литературу, практические кейсы по реализации индикативного управления в региональных системах СПО (соответственно, VET-и ^ЕТ-системах за рубежом4), которые демонстрируют конкретные управленческие решения, принятые на основе анализа совокупности индикаторов, базы данных и статистической информации по проблематике подготовки кадров с прикладными квалификациями, в том числе:
- публикации российских и зарубежных исследователей и практиков;
- данные, характеризующие системы показателей в действующих мониторингах систем профессионального образования в России и за рубежом;
- российские статистические базы данных по СПО: форма федерального статистического наблюдения № СПО-1 «Сведения об образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования», форма «Мониторинг по основным направлениям деятельности образова-
тельной организации, реализующей образовательные программы среднего профессионального образования» Министерства просвещения Российской Федерации;
- экспертные оценки специалистов региональных органов исполнительной власти в сфере образования и носителей регионального опыта подготовки кадров с прикладными квалификациями;
- отчеты и обзоры международных организаций и агентств, работающих в области профессионального образования и обучения, а также практические руководства по использованию показателей для принятия управленческих решений.
Методы исследования: метод экспертных оценок, шкалирование, веб-анализ, контент-анализ документов, методы математической статистики при обработке социологических данных, методы анализа, синтеза, обобщения, сравнения, абстрагирования при интерпретации результатов исследования.
Результаты
Анализ материалов показывает, что существует большое количество барьеров и ограничений, не позволивших к настоящему времени в полной мере реализовать все заявленные в стратегических документах российского правительства цели и задачи. Одним из препятствий в цифровой трансформации управления стала значительная дифференциация регионов России по техническому обеспечению рабочих мест руководителей разного уровня, в том числе специалистов органов исполнительной власти субъектов РФ, а также их цифровой компетентности. Неравномерность регионов в технологическом и кадровом оснащении для решения задач цифровизации отраслей зафиксирована также в исследовании результатов реализации государственной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [4]. Задачи синхронизации деятельности региональных систем СПО, по оценкам экспертов, также не решены в полной мере.
В настоящее время ситуация еще более осложняется тем, что на российских рынках труда происходят значительные изменения, что, в частности, связано с усиливающимся санкционным режимом, введенным странами Запада в отношении России. Наблюдается реструктуризация рынков в связи с массовым уходом из страны иностранных компаний. Правительством
4 В опыте зарубежных стран системы VET (Vocational Education and Training) или TVET (Technical and Vocational Education and Training) соответствуют двум подсистемам профессионального образования в России: подготовки квалифицированных рабочих, служащих (первый уровень СПО) и специалистов среднего звена (второй уровень СПО), уровни квалификации которых соответствуют понятию «кадры с прикладными квалификациями».
России вводится в действие концепция технологического суверенитета, имплементация которой, как минимум в первое время, может вызвать риски примитивизации технологий в ряде отраслей и сегментов региональных рынков труда.
Переход к политике обеспечения технологического суверенитета не может не отразиться на российской системе подготовки кадров и системе управления ею. По оценкам экспертов, смена приоритетов в организации систем образования будет обусловлена, в том числе, усилением влияния стран Азии на мировую экономику и культуру [2; 14]. Указанные обстоятельства значительно повышают риски того, что российские регионы в ближайшем будущем могут оказаться в технологически обедненной среде (феномен «технологической депривации»). Причины этого в том, что для большинства технических и программных решений в рамках цифрового оснащения управленческой деятельности все еще не в полной мере реализованы мероприятия по импортозамещению, поэтому в условиях санкций существуют серьезные риски сбоев в поставке этих средств.
Еще один барьер в развитии управления на основе анализа данных в России (и это заметно отличает российскую практику индикативного управления от зарубежной) связан с острым дефицитом цифровых сервисов открытых данных и обработки информации, необходимых для принятия эффективных управленческих решений специалистами и административными работниками всех уровней. Как свидетельствует анализ практики, почти полностью отсутствуют также информационные сервисы, реализующие функции навигации в информационном пространстве, и практические руководства по использованию наборов индикаторов для решения различных управленческих задач.
В опыте зарубежных стран такой вспомогательный и навигационный инструментарий доступен на разных уровнях управления профессиональным образованием. Имплементация индикативного подхода к управлению ^ЕТ-системами обеспечивается специальными материалами (руководствами, справочниками, «мануалами»), разработанными исследовательскими центрами и международными организациями для заинтересованных стран в целях поддержки национальных политик в сфере технического и профессионального образования и обучения. Например, созданное специалистами Европейского
фонда образования «Руководство по применению индикаторов» предлагает практические инструкции и рекомендации по разработке и использованию индикаторов. В отличии от концептуальных документов, где показатели сгруппированы согласно направлениям областей образовательной политики в ^ЕТ-секторе, данное руководство нацелено на предоставление помощи в решении прикладных задач посредством «пакетирования» показателей (отбора и создания требуемых их наборов), поэтому его содержание структурировано по типам индикаторов [7].
Опыт России в разработке и внедрении цифровых сервисов открытых данных и их обработки для принятия управленческих решений пока не очень масштабен. Наиболее известный пример - Национальная система квалификаций РФ, в рамках которой существуют такие инструменты, как интерактивная база данных по профессиональным квалификациям, цифровая платформа сбора, обработки и визуализации результатов опросов работодателей, базы данных мони-торингов рынка труда в ряде регионов России и другие интерактивные информационные ресурсы [10; 13]. Действующие и реализованные ранее программы развития образования представлены на Портале открытых данных о государственных программах развития Российской Федерации, где аккумулированы целевые индикаторы, в том числе отражающие функционирование систем СПО субъектов РФ5.
Проведенное исследование показало, что кадровые проблемы в практике индикативного управления системами образования обсуждаются в российском научно-практическом дискурсе гораздо более интенсивно, чем в зарубежных источниках информации, что свидетельствует об особой остроте этой проблематики для нашей страны. Для управленцев в связи с расширением практики индикативного управления, которое оперирует наборами индикаторов и статистической информацией, особенно важны компетенции работы с открытыми данными (в том числе навыки обработки, верификации и анализа информации из различных источников). Специалисты органов управления образованием на основе данных должны производить комплексный многоаспектный анализ ситуаций и проблем в сфере их служебных компетенций, прогнозировать их динамику и тенденции развития, устанавливать причинно-следственные связи с ранее не принимавшимися в расчет факторами и оценивать влияние различных условий деятель-
5 Портал госпрограмм РФ. Сводные отчеты. Сведения о достижении плановых значений показателей (индикаторов) по государственным программам. URL: https://programs.gov.ru/opendata/.
Рис. 1. Структура Реестра открытых информационных ресурсов индикативного управления региональными системами СПО с учетом рынков труда субъектов РФ
Федеральное статистическое наблюдение
Базы данных выборочных обследований Росстата
Общероссийские федеральные мониторинги и базы данных в сфере СПО
Специальные (нерегулярные) исследования в сфере СПО
ности образовательной системы на ее результативность [8; 11].
В региональных органах управления образованием эффективность индикативного управления определяется прежде всего решением задачи непрерывного получения объективной информации из различных подсистем образования, а также его внешнего окружения, на основе которых можно выстраивать среднесрочные прогнозы, планировать направления развития, организовывать деятельность стейкхол-деров образования. Унифицированная, достоверная и релевантная информация, получаемая из различных источников, выступает необходимым фактором построения эффективных стратегий развития образования, в том числе в целях повышения его качества.
В то же время по результатам исследования специалистами Центра перспективных управленческих решений РАНХиГС уровня открытости государственных органов России установлено, что «„самыми закрытыми (по показателям открытости: информация, данные, диалог) ведомствами являются Министерство просвещения и Министерство науки и высшего образования»6.
По ряду подсистем российского образования в России имеются реестры открытых данных.
Например, в реестре «Сведения о функционировании системы среднего профессионального образования» представлены агрегированные данные по формам классификатора (ОКЕИ): о количестве организаций СПО, числе учащихся/студентов государственных и негосударственных профессиональных образовательных организаций, численности педагогического персонала (в региональном разрезе). Все размещенные там индикаторы рассчитаны на основе официальных данных, а представление информации пользователям возможно как в графическом формате, так и в виде таблиц7.
Нами проведена инвентаризация источников открытых данных и сформирован Реестр информационных ресурсов управления региональными системами СПО в России, которые обеспечивают принятие управленческих решений по аспектам деятельности региональных систем СПО, связанным с их соответствием кадровым потребностям рынков труда (далее - Реестр). Информация Реестра, представленная в форме показателей/индикаторов, позволяет оценить различные аспекты деятельности региональных систем СПО России (рис. 1). С содержанием Реестра можно ознакомиться на интернет-сайте Самарского филиала РАНХиГС8.
6 Самыми информационно закрытыми органами Правительства Российской Федерации признаны Минобрнауки и Минпросвещения // Навигатор образования [Education Navigator] / 2019. URL: https://fulledu.ru/news/5341_samymi-informacionno-zakrytymi-organami-pravitelstva.html.
7 Открытые данные Министерства просвещения Российской Федерации: Реестр наборов открытых данных. URL: https://opendata.edu. gov.ru/opendata/; Сведения о функционировании системы среднего профессионального образования. URL: https://opendata.edu.gov.ru/ opendata/7710539135-SPO/.
8 Реестр открытых информационных ресурсов индикативного управления региональными системами СПО с учетом рынков труда субъектов РФ // Интернет-сайт Самарского филиала РАНХиГС. URL: https://sam.ranepa.ru/nauka/reestr-informatsionnykh-resursov.php.
Следует подчеркнуть, что существенное ограничение в использовании инструментария индикативного управления обусловлено все более возрастающими рисками недостоверности информации в эпоху ее многозначности и слабой верифицируемости. Подбор полезных и применимых на практике баз данных, показателей/индикаторов, характеризующих деятельность региональных систем СПО, значения которых были бы достоверны и сопоставимы, как свидетельствуют зарубежные и отечественные публикации, чрезвычайно затруднен.
Выборочное исследование существующих сегодня в России баз данных и сводов статистической информации показало также, что существует специфическое ограничение, характерное для российской практики использования аналитических данных в управлении системами образования, связанное с проблемой несогласованности методик расчета показателей и индикаторов, применяемых на разных уровнях и в различных звеньях управления.
В нашем исследовании выявлена информационная асимметрия и терминологическое рассогласование формулировок статистических баз федерального статистического наблюдения по форме № СПО-1 «Сведения об образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования» и Мониторинга качества подготовки кадров Минпросвещения России9. Это затрудняет адекватную корреспонденцию данных статистики, искажает результаты статистического анализа, не позволяет специалистам органов управления образованием, исследователям получать объективные данные о состоянии региональных систем подготовки кадров с прикладными квалификациями, в том числе в сравнительно-сопоставительном плане.
При анализе данных, извлеченных из формы № СПО-1 (данные 2020/21 учебного года), методами парных корреляций установлена тесная взаимосвязь показателей «Доля обучающихся с применением дистанционных технологий» и «Доля обучающихся с применением электронного обучения» (коэффициент корреляции первого порядка г = 0,78 на уровне значимости р <0,001). В результате обсуждения указанных показателей с экспертами10 и специалис-
тами профессиональных образовательных организаций, ответственными за статистическую отчетность в своих регионах, обнаружилось различное понимание (трактовка) исполнителями содержания указанных терминов-понятий, которое генерирует многочисленные ошибки при сборе и агрегировании данных статистики.
В статистических формах подавляющего большинства (90 %) субъектов РФ указывается, что доля обучающихся с использованием дистанционных образовательных технологий в их регионах больше (часто значительно) доли обучающихся с применением электронного обучения, что фактически невозможно. Среднее значение по регионам доли обучающихся с использованием дистанционных образовательных технологий в 2020 году составляло 41 %, а с применением электронного обучения - только 30 %. Разброс этих значений в регионах огромен, что также свидетельствует о многозначности трактовок содержания рассматриваемых форм организации обучения и образовательных технологий. Данный факт отражает лексические проблемы терминологической системы рассматриваемых статистических баз данных (полисемия терминов).
Сравнительный анализ нормативно-методической документации, в том числе инструкций и методических указаний для исполнителей, заполняющих статистические формы, выявил следующие аспекты неэквивалентности терминологических систем статистических баз СПО-1 и СПО-Мониторинг по основным направлениям деятельности образовательной организации, реализующей образовательные программы СПО, в части обсуждаемых показателей:
1) терминологическое рассогласование (один и тот же термин в рассматриваемых статистических базах фиксирует разные предметы наблюдения);
2) недостаточное для устранения терминологической полисемии раскрытие содержания понятий «дистанционные образовательные технологии» и «электронное обучение» в инструкциях Мониторинга Минпросвещения России [5].
Проблемы диссонанса данных выявлены и О. Н. Фио-фановой, которая приводит пример рассогласования методик подсчета ряда показателей мониторинга системы образования11, форм статистической
9 Мониторинг качества подготовки кадров в образовательных организациях, реализующих образовательные программы СПО Министерства просвещения РФ. URL: http://indicators.miccedu.ru/monitoring/?m=spo.
10 В качестве экспертов в исследовании выступали специалисты региональных сервисных служб систем профессионального образования, Федерального института развития образования, проектного офиса СПО Национального Фонда подготовки кадров, региональных органов управления образованием субъектов РФ.
11 Постановление Правительства РФ от 05.08.2013 № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования» (с изменениями и дополнениями от 29.05.2019).
отчетности12 и целевых показателей государственных программ развития образования13. Автор делает обоснованный вывод «„о необходимости гармонизации методик расчета показателей мониторинга системы образования, форм статистической отчетности, показателей эффективности национальных проектов «Образование», «Наука» и государственных программ развития образования (на федеральном и региональном уровнях)» [12, с. 141].
Таким образом, проблематика согласования и упорядоченности различных показателей и индикаторов, а также форматов представления данных сегодня как никогда актуальна.
Результаты нашего исследования показали, что общей тенденцией, создающей риски эффективного использования методологии индикативного управления, выступает также недостаточная опера-ционализация отобранных показателей для оценки уровня синхронизации деятельности систем профессионального образования с потребностями рынков труда.
Среди аспектов деятельности региональных систем образования в рамках Мотивирующего мониторинга деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, который запущен Минпросвещения России в 2021 году, проводится оценка следующих направлений деятельности региональных систем образования:
- эффективность использования финансовых ресурсов и управления кадровыми ресурсами;
- степень цифровизации услуг и функций в сфере образования;
- уровень организации образовательных процессов и т. д.
В контексте проблематики настоящей статьи особенно важна фиксация в качестве объекта оценивания уровня ориентации системы СПО на потребности рынка труда региона. С этой целью в рассматриваемом мониторинге используется показатель «Уровень соответствия региональной системы среднего профессионального образования потребностям экономики субъекта Российской Федерации», ответственность за расчет которого возложена на Департамент государственной политики в сфере среднего профес-
сионального образования и профессионального обучения Минпросвещения России14.
Следует подчеркнуть, что данный показатель требует операционализации, поскольку является предельно обобщенной и комплексной метрикой, что не позволяет осуществить его измерение непосредственно. А без этого результаты мониторинга вряд ли можно будет признать достоверными, объективными, пригодными для сопоставления регионов друг с другом. Кроме того, мониторинг в значительной степени утрачивает свой «мотивирующий» характер, поскольку его пользователи не имеют информации о компонентах данного комплексного показателя. Это не стимулирует выбор региональными органами управления образованием конкретных управленческих инструментов для решения поставленной Правительством Российской Федерации задачи синхронизации деятельности систем СПО с потребностями рынков труда.
Анализ теории и практики индикативного управления позволяет констатировать, что при всех преимуществах индикативного управления имеются спорные аспекты его использования и риски искажения информационного обеспечения принятия управленческих решений, которые необходимо минимизировать и/или предупреждать. Так, исследования под эгидой ОЭСР показали, что чрезмерная зависимость от показателей в управлении системами образования имеет свои негативные стороны, в том числе побочные эффекты подотчетности для провайдеров образовательных услуг и профессионально-педагогического персонала образовательных организаций. В публикациях упоминается среди прочего, что индикаторы могут стимулировать стремление обыгрывать систему посредством мнимых значений индикаторов. В качестве проявлений этого феномена выступают:
- организация «показухи» образовательных организаций;
- «натаскивание» студентов на оценочных материалах (тестах), чтобы имитировать положительные результаты обучения;
- предпочтение краткосрочных решений за счет долгосрочного развития обучающихся.
12 Приказ Федеральной службы государственной статистики от 15.08.2017 № 535 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством образования и науки Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью образовательных организаций».
13 Постановление Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования».
14 Распоряжение Министерства просвещения Российской Федерации от 01.09.2021 № Р-210 «Об утверждении Методологии мотивирующего мониторинга деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования».
Педагогический персонал, по свидетельству экспертов, в таких условиях зачастую подвергается повышенному стрессу и демонстрирует изменение ценностных ориентаций (например, «результат ради результата, а не развития обучающегося») [18, р. 40].
В зарубежной практике имплементации методологии индикативного управления выявлен так называемый парадокс результативности (Performance Paradox) [15; 21]. Этот феномен демонстрирует ограничения управления посредством системы индикаторов, связанные с некорректным их подбором, в результате чего фиксируется почти полное отсутствие корреляций между целевыми показателями результативности и итоговыми результатами работы [16; 19, р. 49; 21, р. 271-275]. В работе D. Nohrstedt представлен ряд типичных «парадоксов результативности»: «конвергенции», «консервативности», «функциональных нарушений», «сверхобязательств» [20].
Российские исследователи вслед за зарубежными авторами произвели сортировку известных ограничений/барьеров в работе с индикаторами применительно к практике программно-целевого управления и выделили семь типичных рестрикций:
- «туннельное видение» - ограничение пакета показателей определенным набором, за пределами которого индикаторы не рассматриваются;
- «близорукость» - выборочный подход, исключающий ряд показателей «вне поля непосредственной видимости»;
- «тяготение к критериям» - ограничение, обусловленное избыточным использованием критериев оценки полученных значений;
- «введение в заблуждение» - добросовестные ошибочные суждения по поводу содержания отдельных показателей, структуры их системы и т. д.;
- «неверное толкование» - ошибочная экспликация содержания того или иного показателя;
- «субоптимизация» - обоснование необходимости и достаточности частей системы показателей;
- «азартная игра» - формирование зависимости от манипулирования индикаторами [1, с. 101].
Следует отметить, что такие погрешности отбора контрольных показателей и установления их целевых значений наблюдаются и в российском опыте индикативного управления, в частности в рамках реализации в отечественной практике концепции ключевых показателей эффективности - «Key Performance Indicators (KPI)». Практические примеры рисков, генерируемых в системах индикативного управления на этапе отбора индикаторов, описаны в ряде публикаций. Так, на примере государственной программы «Развитие
образования Вологодской области» на 2013-2020 годы рассматривается ситуация, которая демонстрирует использование некорректной системы целевых результативных показателей и негативные последствия этого, характеризуемые как «парадоксы результативности» [8].
Ряд ограничений индикативного управления в сфере подготовки кадров с прикладными квалификациями следует учитывать и при реализации процедур бенчмаркинга (заимствования успешных практик синхронизации деятельности систем профессионального образования с потребностями экономики и социума) на основе сопоставительных кросс-культурных исследований. Межстрановые сопоставления имеют не только социокультурные, но и технические ограничения, связанные с точным соотнесением уровней образования в национальных системах. Так, система подготовки кадров квалифицированных рабочих, служащих и специалистов среднего звена (СПО) в российском варианте по Международному стандарту классификации в образовании МСКО/ISCED захватывает частично 4-й и 5-й уровни, что не всегда учитывается при масштабировании образовательных практик.
Таким образом, корректная имплементация методологии индикативного управления в системе профессионального образования требует учета рассмотренных ограничений в его использовании и специальной работы по минимизации рисков получения недостоверных данных и, как следствие, неэффективных управленческих решений.
Заключение
Большинство российских и западных исследователей проблематики индикативного управления констатируют, что индикаторы могут быть эффективными инструментами выработки и реализации приоритетов образовательной политики: они улучшают дизайн политики, конкретизируя цели и позволяя оценить прогресс в их достижении и стимулировать участие заинтересованных сторон в использовании данных. Однако конечный результат их использования существенно зависит от того, в какой мере с точки зрения заинтересованных сторон наборы индикаторов под конкретные управленческие задачи можно считать релевантными, учтены ли контекстуальные элементы ситуации, насколько корректно сформулирована цель действий, оптимальна ли система показателей и установленных их целевых значений.
Выявлены ограничения и риски, связанные с использованием индикативного управления. На практике встречаются ситуации, когда разрабаты-
ваются удобные для управленцев индикаторы, которые потенциально отражают то, что легче всего измерить, а не главные (базовые) параметры модели измеряемого процесса/объекта. Существует вероятность, что подобранные индикаторы оценивают не совсем тот результат, достижение которого необходимо отследить. Поэтому одним из методов профилактики рисков в практике индикативного управления является применение целостного подхода к мониторингу реализации приоритетов образовательной политики и к отслеживанию результатов воздействия управленческого инструментария.
Показатели как важнейшая часть инструментария управления на основе анализа данных вносят значительный вклад в действенную часть стратегии реализации индикативных планов и программ, а также распределения обязанностей и ресурсов между заинтересованными сторонами, фиксируют сроки реализации целей и способствуют их исполнению. Именно поэтому тщательно продуманный набор индикаторов, связанных с образовательной политикой, облегчает импле-ментацию стратегий при условии, что учитываются все требования к наборам индикаторов и методикам их расчета, а также особенности использования полученных данных всеми заинтересованными сторонами.
Анализ кейсов имплементации принципов и инструментов индикативного управления в разных странах показывает широкий спектр возможностей использования показателей/индикаторов для различного уровня анализа: от общих тенденций развития систем профессионального образования до детального рассмотрения конкретных ситуаций локального уровня. В качестве ограничений масштабирования инструментария индикативного управления региональными системами СПО в нашей стране можно рассматривать достаточно узкий набор открытых источников объективной информации о деятельности региональных систем СПО, а также несогласованность между формулировками отдельных индикаторов и методиками их расчета в разных (в том числе официальных государственных) базах данных.
Результаты реализации индикативного управления региональной системой СПО с учетом специфики рынка труда субъекта РФ выражаются:
- в обеспечении объективности и достоверности оценок состояния и перспектив развития региональной системы СПО, а также прозрачности индикативного планирования и открытости результатов ее деятельности для всех стейкхолдеров;
- росте адаптивности региональной системы СПО посредством оперативной диагностики и коррек-
ции неэффективных управленческих решений за счет своевременной обратной связи, осуществляемой на основе верифицированных данных;
- в синхронизации процесса и результатов деятельности региональной системы СПО с запросами регионального рынка труда;
- в снижении вероятности недостижения запланированных результатов деятельности системы СПО посредством прогнозирования и предупреждения рисков функционирования и развития;
- в повышении эффективности взаимодействия всех заинтересованных сторон (заказчиков и потребителей) системы СПО за счет включения их в процессы формирования и реализации образовательной политики в сфере подготовки кадров с прикладными квалификациями по конкретным вопросам отбора и планирования значений ключевых показателей результативности деятельности.
Литература
1. Божья-Воля А. А., Мясникова Е. Ю. Преодоление «парадоксов результативности» при реализации государственных программ Пермского края // Ars Administrandi. Искусство управления. 2016. № 1. С. 99-112.
2. Будущее образования: Глобальная повестка (доклад проекта «Глобальный форсайт образования»). М., 2021. 212 с.
3. Добролюбова Е. И. Государственное управление по результатам в эпоху цифровой трансформации: обзор зарубежного опыта и перспективы для России // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 4. С. 70-93.
4. Кузнецов Н. В. Государственная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»: анализ готовности регионов // Региональная экономика и управление. 2019. № 1 (57). Номер статьи: 5709. URL: https://eee-region.ru/article/5709/.
5. Методические указания по заполнению формы «Мониторинг по основным направлениям деятельности образовательной организации, реализующей образовательные программы среднего профессионального образования» за 2020 г. URL: https://rulaws.ru/acts/ Metodicheskie-ukazaniya-po-zapolneniyu-formy-solt-budjcaed/.
6. Цифровая трансформация образования: от изменения средств к развитию деятельности / П. Д. Рабинович, К. Е. Заведенский, М. Э. Кушнир, Ю. Е. Храмов, А. Р. Мелик-Парсаданов. DOI: 10.32517/0234-0453-2020-35-5-4-14 // Информатика и образование. 2020. № 5. С. 4-14.
7. Руководство Европейского Фонда Образования по использованию индикаторов. URL: https://www.etf.europa.eu/ sites/default/files/m/D46D03E0B5E85C9FC1257CBA004E70 0C_Indicators%20Manual_RU.pdf.
8. Соловьева Т. С. Индикативная оценка результативности программно-целевого управления образовательными системами // Проблемы развития территории. 2017. № 2 (88). С. 149-164. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/indikativnaya-otsenka-rezultativnosti-programmno-tselevogo-upravleniya-obrazovatelnymi-sistemami.
9. Стратегия цифровой трансформации: написать, чтобы выполнить / под ред. Е. Г Потаповой, П. М. Потеева, М. С. Шклярук. М., 2021. 184 с.
10. Факторович А., Быкова Н. Национальная система квалификаций: время ставит амбициозные задачи // Стандарты и качество. 2022. Июнь. URL: https://ria-stk.ru/stq/adetail.php? ID=210677.
11. Фиофанова О. А. Анализ больших данных в сфере образования: методология и технологии. М., 2020. 200 с.
12. Фиофанова О. А. Управление на основании данных в сфере образования // Народное образование. 2019. № 4. С. 135-142.
13. Цифровая платформа Национальной системы квалификаций РФ // Национальное агентство развития квалификаций. URL: https://nark.ru/nsk/opisanie-otkrytogo-api.php.
14. Барбер Майкл, Доннелли Кейтлин, Ризви Саад. Океаны инноваций: Атлантический океан, Тихий океан, мировое лидерство и будущее образования // Вопросы образования. 2012. № 4. С. 109-185.
15. Clarke J. Performance paradoxes. The politics of evaluation in public services // Public Services Inspection in the UK. Reserach Highlights in Social Work / eds. Steve Martin, Howard Davis. London: Jessica Kingsley Publishers, 2008. Р. 120-134.
16. De Bruijn H. Managing Performance in the Public Sector. Rout-ledge: Taylor and Francis Group, 2007. 128 p.
17. Gisselquist R. M. Developing and evaluating governance indexes: 10 questions. DOI: 10.1080/01442872.2014.946484 // Policy Studies. 2014. Vol. 35, № 5. P. 513-531.
18. Gouëdard Р. Developing indicators to support the implementation of education policies // OECD Education Working Paper. 2021. № 255. 51 p. URL: www.oecd.org/edu/workingpapers.
19. Mihaiu D. Measuring Performance in the Public sector: between necessity and difficulty // Studies in Business and Economics. 2014. Vol. 9.2. Р. 40-50.
20. Nohrstedt D. Paradigms and Unintended Consequences: New Public Management Reform and Emergency Planning in Swedish Local Government // Policy Paradigms in Theory and Practice: Discourses, Ideas and Anomalies in Public Policy Dynamics. London: Palgrave Macmillan UK, 2015. Р. 147-148.
21. Van Thiel S. The Performance Paradox in the Public Sector // Public Performance and Management Review. 2002. Vol. 25, № 3. Р. 267-281.
References
1. Bozhya-Volya A. A., Myasnikova E. Yu. Preodolenie «paradoksov rezul'tativnosti» pri realizacii gosudarstvenny'x programm Permskogo kraya [Overwhelming of "performance paradoxes" in the state programs of Perm Krai]. Ars Administrandi, 2016, no. 1, pp. 99-112. (In Russian).
2. Budushhee obrazovaniya: Global'naya povestka (doklad proekta «Global'ny'j forsajt obrazovaniya») [The Future of Education: The Global Agenda (Global Education Foresight report)]. Moscow, 2021, 212 p. (In Russian).
3. Dobrolyubova E. I. Gosudarstvennoe upravlenie po rezul'tatam v e'poxu cifrovoj transformacii: obzor zarubezhnogo opy'ta i pers-pektivy' dlya Rossii [Performance management in public administration in the digital era: review of international practices and prospects for Russia]. Public Administration Issues, 2018, no. 4, pp. 70-93 (In Russian).
4. Kuznetsov N. V. Gosudarstvennaya programma «Cifrovaya e'konomika Rossijskoj Federacii»: analiz gotovnosti regionov [State program «Digital economy of the Russian Federation»: regionals readiness analysis]. Regional Economy and Management, 2019, no. 1 (57), art. 5709. Available at: https://eee-region. ru/article/5709/. (In Russian).
5. Metodicheskie ukazaniya po zapolneniyu formy' «Monitoring po osnovny'm napravleniyam deyatel'nosti obrazovatel'noj organi-zacii, realizuyushhejobrazovatel'ny'e programmy' srednego professional'nogo obrazovaniya» za 2020 g. [Guidelines for filling out the form "Monitoring in the consistent areas of activity of an educational organization implementing educational programs of secondary vocational education" for 2020]. Available at: https:// rulaws.ru/acts/Metodicheskie-ukazaniya-po-zapolneniyu-formy-solt-budjcaed/. (In Russian).
6. Rabinovich P. D., Zavedenskiy K. E., Kushnir M. E., Khramov Yu. E., Melik-Parsadanov A. R. Cifrovaya transformaciya obrazovaniya: ot izmeneniya sredstv k razvitiyu deyatel'nosti [Digital transformation of education: from changing funds to developing activities] DOI: 10.32517/0234-0453-2020-35-5-4-14. Informatics and Education, 2020, no. 5, pp. 4-14. (In Russian).
7. Rukovodstvo Evropejskogo Fonda Obrazovaniya po ispol'zovaniyu indikatorov [European Training Foundation Guidelines for the use of indicators]. Available at: https://www.etf.europa.eu/sites/ default/files/m/D46D03E0B5E85C9FC1257CBA004E700C_Indi-cators%20Manual_RU.pdf. (In Russian).
8. Solov'evaT. S. Indikativnaya ocenka rezul'tativnosti programmno-celevogo upravleniya obrazovatel'ny'mi sistemami [Indicative evaluation of the impact of program-target management of educational systems]. Territory development problems, 2017, no. 2 (88), pp. 149-164. Available at: https://cyberleninka.ru/ article/n/indikativnaya-otsenka-rezultativnosti-programmno-tselevogo-upravleniya-obrazovatelnymi-sistemami. (In Russian).
9. Strategiya cifrovoj transformacii: napisat', chtoby' vy'polnit' [Digital Transformation Strategy: Write to Execute]. Ed. E. G. Potapova, P. M. Poteev, M. S. Shklyaruk. Moscow, 2021, 184 p. (In Russian).
10. Faktorovich A., Bykova N. Nacional'naya sistema kvalifikacij: vremya stavit ambiciozny'e zadachi [National qualifications system: time sets ambitious goals]. Standards and Quality, 2022, June. Available at: https://ria-stk.ru/stq/adetail.php? ID=210677. (In Russian).
11. Fiofanova O. A. Analiz bol'shix danny'x v sfere obrazovaniya: metodologiya i texnologii [Big Data Analysis in Education: Methodology and Technologies]. Moscow, 2020, 200 p. (In Russian).
12. Fiofanova O. A. Upravlenie na osnovanii danny'x v sfere obrazovaniya [Big-data management in education]. Public Education, 2019, no. 4, pp. 135-142. (In Russian).
13. Cifrovaya platforma Nacional'noj sistemy' kvalifikacij RF [Digital platform of the National Qualifications System of the Russian Federation]. National Agency for the Development of Qualifications. Available at: https://nark.ru/nsk/opisanie-otkrytogo-api. php. (In Russian).
14. Barber Michael, Donnelly Katelyn, Rizvi Saad. Okeany innovacij: Atlanticheskij okean, Tihij okean, mirovoe liderstvo i budushchee obrazovaniya [Oceans of Innovation. The Atlantic, the Pacific, Global Leadership and the Future of Education]. Educational Studies Moscow, 2012, no. 4, pp. 109-185. (In Russian).
15. Clarke J. Performance paradoxes. The politics of evaluation in public services. Public Services Inspection in the UK. Reserach Highlights in Social Work. Eds. Steve Martin, Howard Davis. London, Jessica Kingsley Publishers, 2008, pp. 120-134. (In English).
16. De Bruijn H. Managing Performance in the Public Sector. Rout-ledge, Taylor and Francis Group, 2007, 128 p. (In English).
17. Gisselquist R. M. Developing and evaluating governance indexes: 10 questions. DOI: 10.1080/01442872.2014.946484. Policy Studies, 2014, vol. 35, no. 5, pp. 513-531. (In English).
18. Gouedard P. Developing indicators to support the implementation of education policies. OECD Education Working Paper, 2021, no. 255, 51 p. Available at: www.oecd.org/edu/workingpapers. (In English).
19. Mihaiu D. Measuring Performance in the Public sector: between necessity and difficulty. Studies in Business and Economics, 2014, vol. 9.2, pp. 40-50. (In English).
20. Nohrstedt D. Paradigms and Unintended Consequences: New Public Management Reform and Emergency Planning in Swedish Local Government. Policy Paradigms in Theory and Practice: Discourses, Ideas and Anomalies in Public Policy Dynamics. London, Palgrave Macmillan UK, 2015, pp. 147-148. (In English).
21. Van Thiel S. The Performance Paradox in the Public Sector. Public Performance and Management Review, 2002, vol. 25, no. 3, pp. 267-281. (In English).
