CC BY
125
Практика судебных актов по спорам, связанных с предоставлением земельных участков
Боброва О. В.1
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, арбитражный суд, прокурор, иск, земельный спор, соразмерность испрашиваемого и предоставленного земельного участка, способы защиты нарушенного права, законность.
Аннотация. Защита средствами прокурорского реагирования конституционно гарантированных прав граждан, интересов общества и государства при распоряжении землей и пользовании ею являются важным направлением деятельности органов прокуратуры. В статье анализируются актуальные вопросы и складывающаяся судебная практика, рассмотрения арбитражными судами инициированных прокурорами споров, связанных с предоставлением земельных участков. Эта категория дел и проблемы при их рассмотрении арбитражными судам имеют большое значение при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере оборота земельных участков. Автор демонстрирует сложный межотраслевой характер законодательства, регулирующего правоотношения в сфере распоряжения и использования земельных участков. Приведенные в работе примеры рассмотрения таких дел это демонстрируют. Кроме этого, автор предлагает законодательные изменения процессуального закона, в части полномочий прокурора.
DOI: 10/21681/2236-0692-2018-2-42-48
статьях 9, 36 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция) закреплена социальная функция земельной собственности, позволяющая установить баланс между частными и публичным интересом, обусловленным необходимостью охраны земли как составной части окружающей среды.
Защита средствами прокурорского реагирования конституционно гарантированных прав граждан, интересов общества и государства при распоряжении землей и пользовании ею являются важным направлением деятельности органов прокуратуры.
Сложный, межотраслевой характер земельных правоотношений, в которых задействованы все уровни публичной власти (федеральные, региональные, местные), высокая динамичность законодательства и массовый характер подзаконного нормотворчества в земельной сфере влияют на состоянии законности и существенно осложняют работу органов прокуратуры. Ситуацию усугубляет противоречивая судебная практика (вплоть до несогласованности в основных подходах к обеспечению публичных интересов).
Следует согласиться с позицией К. С. Серебряного о том, что несмотря на достаточно интенсивную и планомерную работу законодателя в направлении упорядочивания, совершенствования и приспособления к современным реалиям земельного законодательства в совокупности с регулярно публикуемыми Верховным
Судом Российской Федерации (далее — ВС РФ) обобщениями практики и разъяснениями, на базовом уровне, в частности на уровне значимых для практического применения понятий и определений, все еще встречаются конструкции, отнюдь не способствующие быстрой наработке единообразной практики на основе существенно реформированных норм [6, с. 101—108].
Т.И. Отческая справедливо отмечает, что большой объем правовых конфликтов, рассматриваемых арбитражными судами, а также изменения в сфере нормативного регулирования арбитражно-процессуаль-ных отношений требуют от представителей судебного корпуса высокого уровня профессионализма, глубоких знаний законодательства и умения его применять [5, с. 122—131].
Обращение прокурора в суд с исковым заявлением, как показывает практика, является одним из наиболее действенных инструментов обеспечения законности, важнейшим способом защиты имущественных интересов субъектов гражданского оборота, включая публично-правовые образования.
Следует учитывать, что в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) говорится о том, что «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы» (п. 2 ст. 21).
1 Боброва Ольга Викторовна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела научного обеспечения участия прокурора в гражданском, арбитражном и административном процессе Научно-исследовательского института Университета прокуратуры Российской Федерации, г. Москва, Российская Федерация. E-mail: bogomazovа[email protected]
Правовым основанием обращения прокурора в арбитражный суд по делам в сфере земельных правоотношений является Закон о прокуратуре (п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35), а также ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее — АПК РФ), согласно которой участие прокурора в делах данной категории возможно в двух формах: путем обращения в арбитражный суд с исковым заявлением и заявлением по правилам ч. 2 ст. 198 АПК РФ, а также посредством вступления в процесс с целью обеспечения законности при условии, что категория спора и субъектный состав участников процесса отвечают требованиям ч. 1 ст. 52 АПК РФ.
Как разъяснено в п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» (далее — постановление Пленума ВАС РФ № 15), предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абзацах втором и третьем ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования, которое в лице его уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве истца.
Кроме этого, в соответствии с абзацем четвертым п. 1 постановления Пленума ВАС РФ № 15 прокурор вправе обратиться в суд с требованием о сносе самовольной постройки2. При этом обязательным критерием для обращения в суд, как указано в постановлении, является защита публичных интересов.
В пункте 75 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснено, что применительно к ст. 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами в частности следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы, например, сделки о залоге или уступке требований, неразрывно связанных с личностью кредитора (п. 1 ст. 336, ст. 383 ГК РФ), сделки о страховании противоправных интересов (ст. 928 ГК РФ). Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично-правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов.
В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.07.2017 № 473 «О реализации прокуро-
2 В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и статьей 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда Российской Федерации.
рами полномочий в арбитражном процессе» подробно регламентируется участие прокурора на всех стадиях арбитражного процесса, что в полной мере распространяется на производство по делам в сфере земельных правоотношений.
Например, Воробъев Т.Н исследуя международные требования к участию прокурора в рассмотрении судом цивилистических дел и анализируя ограничения участия прокурора в судебном разбирательстве по гражданским делам приходит к выводу, что цели участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе разнятся: от выполнения прокурорских полномочий в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации до обеспечения законности в АПК РФ, в связи с чем констатирует, что цель участия прокурора в рассмотрении гражданского дела обусловлена предназначением органов прокуратуры по надзору за точным и единообразным исполнением законов и направлена на выполнение им процессуальных полномочий. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве ограничивается определенными пределами, не позволяющими государству вмешиваться в частные судебные споры без достаточных оснований [2, с. 53—56].
Между тем, следует учитывать, что прокурор, обращаясь в арбитражный суд с иском, преследует цель восстановления законности, предотвращения правонарушений, одновременно не являясь материально-заинтересованной стороной спорных правоотношений.
По мнению Д.А. Тоточенко, сложность земельных споров можно объяснить:
> большим разнообразием земельных споров;
> недостаточной сформированностью судебной практики по земельным спорам вследствие коренных преобразований законодательства в результате земельной реформы;
> большим количеством нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, которые зачастую противоречат друг другу;
> земельный участок является особым объектом недвижимости, правовой режим которого регулируется как земельным, так и гражданским законодательством [8, с. 51 — 55].
> Сопоставив понятия «земельный спор» и «имущественный спор, возникающий из земельных отношений», исходя из анализа соответствующих норм законодательства и юридической литературы, он пришел к выводу о том, что указанные понятия соотносятся как общее и частное, причем термин «земельный спор» является родовым по отношению к понятию «имущественный спор, возникающий из земельных отношений» [9, с. 88—92].
Существенные сложности вызывают споры, связанные с нормами предоставления земельных участков, соразмерностью испрашиваемого и предоставленного земельного участка.
Законодательное требование о соответствии земельных участков минимальным и максимальным размерам направлено, прежде всего, на обеспечение рационального использования земельных участков, соблюдения законодательства о защите конкуренции, а при отсутствии таких норм существовали бы риски бесконечного деления земельных участков, в результате которого могли бы появляться объекты, непригодные для полноценного использования. Как правило, появление земельных участков с чрезмерно большой площадью также не способствует их рациональному использованию. Это обусловливает основную причину применения законодателем ограничений, связанных с предельными размерами земельных участков.
Требование о соответствии предельных размеров образуемых земельных участков градостроительным регламентам содержится в п. 1 ст. 119 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ).
В соответствии с п. 2 ст. 119 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с ЗК РФ, другими федеральными законами.
В этой связи актуален вопрос разграничения действия норм земельного и градостроительного кодексов (градостроительных регламентов).
Подготовка публичной властью градостроительной документации для предоставления земельных участков регламентируется нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ). Указанная документация включает в себя документы территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории и призвана обеспечить создание комфортной среды проживания, отдыха и т.д.
Устойчивое развитие территорий в понимании ГрК РФ — это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п. 3 ст. 1 ГрК РФ).
Принимая соответствующие градостроительные документы, публичные субъекты гарантируют устойчивое развитие соответствующей территории, определяют правовой режим земельных участков, которые могут быть предоставлены и застроены.
Понимая важность разработки правил землепользования и застройки, федеральный законодатель фактически ввел ограничения для публично-правовых образований, которые не разрабатывают документы градостроительного зонирования. В соответствии с ч. 3 ст.51 ГрК РФ при отсутствии правил землепользования и застройки запрещается выдача разрешений на строительство за исключением случаев, предусмотренных законом.
Согласимся с мнением Ю.А. Умеренко в том, что одной из тенденций развития современного земельного законодательства Российской Федерации является детальная регламентация процедур, связанных с предоставлением земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований [10, с. 90—105].
На основании ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:
> в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством России об охране объектов культурного наследия;
> в границах территорий общего пользования;
> предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;
> предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.
По мнению Н.Н. Мельникова и Е.А. Савельевой, правила землепользования и застройки являются основой градостроительного зонирования и определения правового режима земель населенных пунктов, поскольку в них устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и соответствующие ограничения их использования [4, с. 8—11].
Минимальные и максимальные размеры земельных участков, на которые в соответствии с указанной нормой действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых такие регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами, к которым в том числе можно отнести федеральные законы от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее — Закон № 66-ФЗ), от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»,
которые вместе с ЗК РФ весьма ограниченно регламентируют отношения, связанные с предельными размерами земельных участков. На данное обстоятельство обращает внимание В.Л. Беляев, говоря о том, что такие законы либо отсутствуют, либо крайне слабо регулируют указанные вопросы, что на практике затрудняет развитие территорий [1, с. 14—29].
Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ) в определении от 16.07.2015 № 1689-О указал, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36 Конституции), к числу которых относятся ЗК РФ и ГрК РФ, предусматривающие соответственно в ст. 119 и 30 необходимость соблюдения при образовании и изменении земельных участков их предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров, установленных правилами землепользования и застройки. При этом, как указывал КС РФ, законодательные требования, касающиеся предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, направлены на обеспечение рационального использования земель (определения от 15.01.2009 № 186-О-О и от 24.09.2012 № 1598-О).
В литературе высказывается мнение о том, что п. 2 ст. 119 ЗК РФ необходимо дополнить, указав, что предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, указанные в градостроительных регламентах, законах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, применяются как при предоставлении земельных участков гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности, так и при разделе и объединении земельных участков, находящихся в собственности физических и юридических лиц [7, с. 22—25].
Следует согласится с мнением Д.С. Железнова о том, что в настоящее время с практическим применением вышеуказанной нормы ЗК РФ имеются определенные сложности. Они связаны с тем, что далеко не во всех муниципальных образованиях утверждены правила землепользования и застройки, которые содержат в себе градостроительные регламенты с указанием предельных площадей земельных участков для той или иной территориальной зоны [3, с. 11—15].
На практике вопрос об испрашиваемом и предоставленном земельном участке очень актуален и ввиду отсутствия четких законодательных критериев порождает сложные споры.
В надзорной практике органов прокуратуры имеется немало примеров отчуждения земельных участков на безвозмездной основе с нарушением требований о нормах предоставления земельного участка, одновременно ограниченного в обороте при неопределенности о подведомственности спора.
Так, прокурор Республики Бурятия обратился в Арбитражный суд Республики Бурятия с иском к При-
байкальской районной администрации Республики Бурятия и дачному некоммерческому товариществу «ИТАНЦА» о признании недействительной сделки по передаче в собственность товариществу земельного участка общей площадью 68652 кв.м, расположенного по адресу: Республика Бурятия, Прибайкальский район, сельское поселение «Гремячинское», оформленной постановлением Прибайкальской районной администрации от 10.04.2013 № 420 «О предоставлении в собственность земельного участка ДНТ «ИТАНЦА», и о применении последствий недействительности этой сделки в виде понуждения товарищества возвратить земельный участок.
Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 03.02.2014 по делу № А10-3198/2013, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2014, в удовлетворении иска отказано.
Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20.08.2014 указанные судебные акты отменены, дело передано на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 23.10.2014, оставленным без изменения вышестоящими инстанциями, заявленный иск удовлетворен.
Удовлетворяя требования прокурора, суды исходили из того, что спорный земельный участок был предоставлен с нарушением порядка, оснований и требований к размерам земельных участков, установленных Законом № 66-ФЗ. При этом суды отметили, что в отношении ДНТ «ИТАНЦА» имеет место иной, отличный от предусмотренного ст. 13 и 14 указанного законодательного акта порядок создания, в основе которого лежит наличие заинтересованности в предоставлении земельного участка безотносительно к нуждаемости граждан в получении дачных земельных участков, как это следует из положений указанного закона.
Кроме того, спорный земельный участок находится в центральной экологической зоне озера Байкал и в пределах его прибрежной защитной полосы, в связи с чем он также не мог быть предоставлен товариществу.
Доводы ДНТ «ИТАНЦА» о неподведомственности данного спора арбитражному суду и о выборе прокурором ненадлежащего способа защиты права (так как постановление администрации не может оспариваться как сделка) отклонены со ссылками на правовые позиции, изложенные в пункте 56 совместном постановлении Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее — постановление Пленумов № 10/22) и в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.05.2011 № 17510/10 (о подведомственности).
Утверждения товарищества об отсутствии нарушения в результате предоставления земельного участка прав и законных интересов России, в защиту которых прокурором предъявлен иск, также судом были отвер-
гнуты, поскольку нарушение интересов России в данном случае состоит в предоставлении земельного участка в собственность товариществу с нарушением запретов и ограничений, установленных законодательством в целях охраны озера Байкал как уникальной экологической системы России и объекта всемирного природного на-следия3.
Примером несоразмерности предоставленного земельного участка для предпринимательской деятельности являются факты, изложенные в иске заместителя прокурора Московской области, который обратился в Арбитражный суд Московской области к обществу с ограниченной ответственностью «Фабрика торговой мебели «Вика» (далее — общество), администрации Щелковского муниципального района Московской области (далее — администрация) о признании недействительным договора купли-продажи земельного участка от 18.08.2015 № 4149, заключенного между администрацией и обществом, и применении последствий недействительности ничтожной сделки в виде возврата сторон в первоначальное состояние.
Решением Арбитражного суда Московской области от 03.02.2017 по делу № А41-64711/2016, оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 12.04.2017, исковые требования удовлетворены частично. Оспариваемый договор купли-продажи земельного участка признан недействительным, применены последствия недействительности ничтожной сделки в виде понуждения администрации возвратить обществу денежные средства в размере 4646714 руб. В удовлетворении остальной части иска отказано.
Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 10.08.2017 судебные акты судов первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.
Разрешая спор и установив, что площадь земельного участка, предоставленного обществу в собственность, в 27 раз превышает площадь расположенного на нем объекта, который не может характеризоваться как производственно-складской комплекс, суды пришли к выводу о том, что предоставленный в собственность обществу земельный участок не отвечает требованиям к земельном участку, необходимому для эксплуатации спорного объекта недвижимости, в отношении площади такого участка.
Принимая во внимание, что ответчиками не доказана соразмерность площади земельного участка расположенному на нем объекту недвижимости, собственником которого является общество, суды, исходя из положений п. 1 ст. 119, подп. 6 п. 2 ст. 393, п. 1 ст. 3920 ЗК РФ, ст. 166, 167, 168 ГК РФ, признали спорный договор недействительной (ничтожной) сделкой, заключенной в нарушение требований действующего законодательства.
3 Аналогичные примеры несоразмерности предоставления земельных участков садоводческим некоммерческим товариществам выявлялись прокуратурой Республики Башкортостан. По результатам заявленных требований о признании договора аренды и передачи прав и обязанностей по договорам аренды земельных участков общей площадью около 23 га земли вынесены судебные акты по делам № А07-27473/2016 и № А07-27474/2016 об удовлетворении требований.
Приведу факт несоразмерности предоставленного земельного участка под объектом недвижимости.
Заместитель прокурора Республики Северная Осетия-Алания обратился в Арбитражный суд Республики Северная Осетия-Алания с исковым заявлением к ООО «Безопасность-Санкт-Петербург» и администрации местного самоуправления г. Владикавказа о признании договора купли-продажи земельного участка площадью 0,1606 га недействительной (ничтожной) сделкой и применении последствий недействительности в виде возложения на общество обязанности возвратить земельный участок муниципальному образованию г. Владикавказ, на управление — возвратить обществу 81°999 рублей.
Решением от 08.12.2016 по делу № А61-2730/2016 исковые требования удовлетворены. Суд исходил из того, что законодательством не предусмотрена возможность приватизации всего земельного участка, на части которого находятся объекты, введенные в эксплуатацию, а на другой — только запланировано строительство объектов, в целях возведения которых сформирован участок. Доказательства, подтверждающие строительство объекта недвижимости, предусмотренного договором аренды от 29.07.2013, не представлены. Оспариваемая сделка нарушает требования ст. 36 ЗК РФ, так как посягает на публичные интересы, а также права и охраняемые законом интересы населения муниципального образования. Довод ответчиков о пропуске срока исковой давности суд отклонил, указав, что на момент предъявления иска срок исковой давности по требованиям прокурора не истек.
Апелляционным постановлением от 13.04.2017 решение от 08.12.2016 отменено, в удовлетворении исковых требований отказано.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа 24.07.2017 апелляционное постановление отменил и оставил в силе рушение суда первой инстанции, указав, что из анализа положений ст. 36 ЗК РФ следует, что предоставление права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, гражданину, имеющему в собственности строение, здание, сооружение, вызвано необходимостью обслуживания и использования этих строений по назначению. Если объект недвижимости имеет вспомогательное назначение и его создание и использование не отвечают первоначальным целям предоставления земельного участка, приобретение в собственность такого земельного участка в порядке ст. 36 ЗК РФ не основано на законе. Законодательством не предусмотрена возможность приватизации всего земельного участка, если на одной его части находятся объекты, введенные в эксплуатацию, а на другой — только запланировано строительство объектов, в целях возведения которых этот участок формировался.
Кроме того, суд апелляционной инстанции не учел, что цель, для реализации которой предоставлен в аренду земельный участок, находящийся в публичной собственности, фактически не достигнута. Приобретение земельного участка значительной площади для эксплуатации объекта, фактически имевшего вспомога-
тельное значение, направлено на обход закона, что недопустимо (ст. 10 ГК РФ).
В свете приведенного примера необходимо обратить внимание на правовую позицию, изложенную в определении КС РФ от 27.06.2017 №°1289-О о том, что право на приватизацию государственного и муниципального имущества не имеет конституционного закрепления; оно регламентируется федеральным законодателем с учетом особенностей объекта приватизации — земельного участка. Указанная особенность предполагает наличие устойчивой правовой связи между сооружением и земельным участком, которая может быть достигнута лишь при условии признания сооружения недвижимым имуществом, что соответствует также положениям ГК РФ (ст. 271—273 и др.) и ЗК РФ (ст. 119 и 396), регламентирующим вопросы распоряжения и правовой судьбы земельных участков во взаимосвязи с правами на иные объекты недвижимого имущества, расположенные на этих участках, включая такие объекты, как сооружения.
Как показывают регулярно проводимые Генеральной прокуратурой Российской Федерации обобщения правоприменительной практики, выявление системных нарушений в реализации органами власти полномочий при распоряжении земельными участками не всегда осуществляется своевременно, что в конечном итоге приводит к вовлечению в сферу ответственности добросовестных приобретателей, инвесторов, участников долевого строительства.
Анализируя состояние правоприменительной практики, нами был выявлен ряд проблем материально-правового и процессуального характера, которые возникают у прокуроров при рассмотрении и пересмотре дел в арбитражных судах в сфере земельных правоотношений. К таковым среди прочих относится и избрание способа защиты нарушенного права, которое может определяться не только формой восстановления охраняемых интересов, но и видом самого объекта. Объектом вещных прав в гражданском обороте являются земельные участки.
В настоящее время правовая позиция судебных органов относительно защиты вещных прав определена в постановлении Пленумов № 10/22, информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.11.2008 № 126 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам, связанным с истребованием имущества из чужого незаконного владения».
В соответствии с абз. 3 п. 2 постановления Пленумов № 10/22, к искам о правах на недвижимое имущество относятся, в частности, иски об истребовании имущества из чужого незаконного владения, об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, о признании права, об установлении сервитута4, об установлении границ земельного участка, об освобождении имущества от ареста.
Кроме этого, согласно абз. 4 п. 52 указанного постановления Пленумов № 10/22, восстановление нарушенного права может быть осуществлено путем предъявления иска о признании права или обременения
4 См. подробнее: Обзор судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок (утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017).
отсутствующим. Такие иски являются исключительным способом защиты, который подлежит применению лишь тогда, когда нарушенное право истца не может быть защищено посредством предъявления специальных исков, предусмотренных действующим гражданским законодательством.
Несмотря на то, что законодательного закрепления возможности обращения в суд с подобными требованиями у прокурора в арбитражном процессе отсутствует, примеры предъявления таких исков имеются. Суд, рассматривая заявленные прокурором требования, удовлетворяет его в полном объеме либо отказывает в удовлетворении ввиду наличия другого способа защиты (восстановления) права, отличного от заявленного прокурором.
Так, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в постановлении от 01.09.2016 по делу № А32-11191/2015, оставляя в силе состоявшиеся судебные акты по иску заместителя прокурора Краснодарского края, указал, что судебные инстанции, верно установив заключение оспариваемого договора аренды земельного участка в нарушение требований российского законодательства, правомерно удовлетворили исковое заявление прокурора в части требований о признании отсутствующим права аренды земельного участка, его возврате, о признании отсутствующим права собственности ответчика на расположенный на данном земельном участке не завершенный строительством объект, а также о возложении на ответчика обязанности демонтировать расположенный на данном земельном участке объект незавершенного строительства (самовольную постройку).
Например, прокурор Кабардино-Балкарской Республики в интересах Российской Федерации обратился в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики с иском к Кабардино-Балкарской Республике в лице министерства земельных и имущественных отношений Кабардино-Балкарской Республики об истребовании из незаконного владения земельного участка площадью 10 381 кв. м.
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Кабардино-Балкарской Республике (далее — управление Росимущества) вступило в дело с самостоятельными требованиями относительно предмета спора к министерству о признании отсутствующим права собственности Кабардино-Балкарской Республики на земельный участок.
Решением Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 20.08.2016 по делу № А20-3093/2015, оставленным без изменения вышестоящими судами, в удовлетворении иска прокурора отказано, самостоятельные требования управления Росимущества удовлетворены.
Судебные акты мотивированы тем, что спорный земельный участок образован за счет земельного участка площадью 16,12 га, расположенного закрепленного за правопредшественником университета (федеральным учреждением) в 1997 году на праве бессрочного пользования. Государственная собственность на земельный участок разграничена в пользу Российской Федерации
в силу закона. Решение об изъятии земельного участка из бессрочного пользования университета принято неуполномоченным лицом с нарушением положений земельного законодательства. Земельный участок из владения университета не выбывал и в непосредственное владение Кабардино-Балкарской Республики в лице министерства не поступал. Нахождение земельного участка во владении Российской Федерации, опосредованном бессрочным пользованием университета, исключает необходимость защиты такого владения в судебном порядке и обусловливает возможность признания права региональной собственности на земельный участок отсутствующим. Исковая давность к таким требованиям неприменима.
Одновременно суд обратил внимание на то, что в п. 32, 36, 52, 58 и 59 совместного постановления Пленумов № 10/22 разъяснено, что лицо, обратившееся в суд с иском об истребовании своего имущества из чужого незаконного владения, должно доказать свое право собственности на имущество, находящееся во владении ответчика. Лицо, считающее себя собственником находящегося в его владении недвижимого имущества, право на которое зарегистрировано за иным субъектом, вправе обратиться в суд с иском о признании права собственности, удовлетворение которого возможно при доказанности заявителем возникновения у него соответствующего права. В случаях, когда запись в Едином государственном реестре прав нарушает право истца, которое не может быть защищено путем признания пра-
ва или истребования имущества из чужого незаконного владения, оспаривание зарегистрированного права или обременения может быть осуществлено путем предъявления иска о признании права или обременения отсутствующими.
В отсутствие у управления Росимущества необходимости в защите владения земельным участком, не выбывавшим из фактического владения университета, единственно возможным способом защиты права Российской Федерации являлось признание права региональной собственности на земельный участок отсутствующим. Исковая давность на такое требование как разновидность негаторного иска не распространяется. В этой связи основания для удовлетворения виндикаци-онного иска прокурора отсутствовали.
Следует констатировать, что участие прокурора в рассмотрении арбитражными судами дел в сфере земельных правоотношений является действенным средством пресечения и устранения нарушений законодательства. Для эффективной реализации прокурором задачи по защите публичных интересов, возложенных на него законом, необходимо наделить его дополнительными процессуальными полномочиями по обращению в арбитражный суд с иском о признании права (признании права отсутствующим), т. е. теми способами восстановления нарушенного права, которые предусмотрены в абзаце третьем п. 2 и абзаце четвертом п. 52 постановления Пленумов № 10/22.
Литература
1. Беляев В.Л. Согласование градостроительных и земельных вопросов: состояние, задачи и возможные пути решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 9. С. 14—29.
2. Воробьев Т.Н. Цели участия прокурора в рассмотрении судом гражданских дел // Современное право. 2017. № 5. С. 53—56.
3. Железнов Д.С. Предоставление земельных участков собственникам находящихся на них объектов недвижимости: актуальные вопросы теории и практики // Аграрное и земельное право. 2017. № 3. С. 11—15.
4. Мельников Н.Н., Савельева Е.А. Значение правил землепользования и застройки и документов территориального планирования в регулировании правового режима земель населенных пунктов // Российская юстиция. 2013. № 6. С. 8—11.
5. Отческая Т.И. Процессуальные аспекты участия прокурора в арбитражном процессе // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 2. С. 122—131.
6. Серебрянный К.С. Гражданско-правовой режим земельных участков в новейшей редакции Земельного кодекса Российской Федерации // Информационно-аналитический журнал «Арбитражные споры». 2017. № 3. С. 101—108.
7. Тоточенко Д.А. Минимальный и максимальный размер земельного участка // Российская юстиция. 2015. № 11. С. 22—25.
8. Тоточенко Д.А. О подведомственности и подсудности споров о правах на земельные участки // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 5. С. 51—55.
9. Тоточенко Д.А. О соотношении понятий «земельный спор» и «имущественный спор, возникающий из земельных отношений» // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2017. № 11. С. 88—92.
10. Умеренко Ю.А. Тенденции развития и некоторые проблемы земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2016. № 7 (178). С. 90—105.
