CC BY
6управление *
__1_3
Стелла Ивановна ШТАНЬ, председатель постоянного комитета Алтайского краевого Законодательного Собрания по местному самоуправлению, кандидат юридических наук
В течение пяти лет со дня принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не останавливается процесс совершенствования регионального законодательства о местном самоуправлении, и тем не менее остается еще очень много вопросов, требующих дальнейшего правового регулирования.
ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МЕСТНОМ
САМОУПРАВЛЕНИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
В ходе реализации на территории Алтайского края Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Алтайским краевым Законодательным Собранием совместно с Администрацией Алтайского края было разработано и принято большое количество законодательных актов, направленных на реформу местного самоуправления, в результате чего органам государственной власти Алтайского края удалось сохранить традиционно сложившуюся систему муниципальных образований. В крае установлена отвечающая реалиям современной жизни территориальная и организационная система местного самоуправления. На момент вступления Федерального закона в силу на территории Алтайского края числилось 797 были муниципальных образований, из них 720 наделены статусом сельского поселения, 5 - статусом городского поселения, 60 - статусом муниципального района, 12 - статусом городского округа.
Во всех муниципальных образованиях с учетом требований Федерального закона были сформированы представительные органы, прошли выборы глав муниципальных образова-
ний, в том числе в 36 вновь образованных сельских поселениях.
Согласно закону Алтайского края от 29 декабря 2005 г. № 135-ЗС «О порядке решения в переходный период вопросов местного значения вновь образованных поселений» Федеральный закон применяется во всех муниципальных образованиях Алтайского края в полном объеме с 1 января 2006 г. Указанное относилось к Калманс-кому, Кытмановскому и Чарышскому районам, в которых до 1 января 2006 г. сложилась иная, одноуровневая система органов местного самоуправления. В указанных муниципальных образованиях органами государственной власти Алтайского края и органами местного самоуправления проведена работа по разграничению муниципального имущества.
В отношении остальных муниципальных образований разграничено имущество, находившееся в собственности Российской Федерации, Алтайского края и муниципальных образований.
Алтайским краевым Законодательным Собранием была проведена значительная работа по созданию необходимой нормативной базы для функционирования органов местного самоуправления в новых условиях. Во исполнение требований Федерального закона принят ряд законов Алтайс-
кого края, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований различного уровня. Муниципальным районам и городским округам переданы дополнительные источники доходов от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащие зачислению в соответствующие местные бюджеты, утверждены передаточные акты по имущественным обязательствам органов местного самоуправления некоторых муниципальных образований.
Кроме того, было принято более 15 законов Алтайского края о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В настоящее время в крае
завершена работа по описанию и утверждению границ муниципальных и административно-территориальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.
Проведена значительная работа по приведению в соответствие с Федеральным законом муниципальных правовых актов. Алтайское краевое Законодательное Собрание оказывало органам местного самоуправления необходимую методическую помощь в этом вопросе. Была проведена необходимая организационная работа по
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
созданию Совета муниципальных образований Алтайского края.
При непосредственном участии комитета по местному самоуправлению и на основе поступивших от органов местного самоуправления предложений Алтайским краевым Законодательным Собранием было подготовлено и направлено в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации восемь законодательных инициатив по внесению изменений в Федеральный закон, три из них были частично реализованы.
При активном участии комитета по местному самоуправлению и депутатов, входящих в его состав, были разработаны модельные уставы муниципальных образований. Первоначально разработано 2 типовых модельных устава. Эта работа строилась на основе муниципальных образований Первомайский район Алтайского края и Но-воозерский сельсовет Тальменского района Алтайского края.
В связи с принятием ряда федеральных законов, а также внесением изменений в действующие федеральные законы комитетом по местному самоуправлению совместно с Администрацией Алтайского края и органами местного самоуправления муниципальных образований проводилась планомерная работа по подготовке изменений в модельные уставы.
Впоследствии, в связи с изменением порядка формирования органов местного самоуправления, комитетом разработано 7 модельных уставов (3 по муниципальным районам и 4 по сельсоветам).
На основании разработанных модельных уставов все муниципальные образования Алтайского края приняли собственные уставы, соответствующие требованиям Федерального закона.
Кроме того, комитетом подготовлены методические рекомендации по опубликованию муниципальных правовых актов в муниципальных районах и городских округах Алтайского края и методические рекомендации по оформлению решений представительного органа муниципального образования.
Особое внимание уделялось и подготовке модельных нормативных правовых актов для муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Так, комитетом разработаны:
1) Положение о порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления;
2) Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в сельском, городском поселении;
3) Положение о порядке назначения и проведения собраний в городских и сельских поселениях;
4) Положение о порядке участия граждан в обсуждении и учете предложений по проекту устава, проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования (поселений, муниципальных районов);
5) Порядок опубликования муниципальных правовых актов;
6) Положение о порядке назначения и проведения конференции граждан в муниципальном районе;
7) Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан;
8) Положение о порядке организации публичных слушаний в муниципальном районе;
9) Положение о порядке назначения и проведения опроса граждан, а также ряд других модельных правовых актов.
Взаимодействие с органами местного самоуправления
В настоящее время в Алтайском краевом Законодательном Собрании сформировалась в целом работоспособная система, включающая в себя около двух десятков различных направлений и форм взаимодействия краевого Законодательного Собрания и представительных органов муниципальных образований. Среди них: зональные совещания, выездные заседания постоянных депутатских комитетов краевого Законодательного Собрания, выпуск журнала «Местное самоуправление», тематических брошюр по обобщению опыта работы представительных органов и многое другое. Цен-
тральное звено этой системы - Совет по взаимодействию краевого Законодательного Собрания с представительными органами муниципальных образований. В июле 2008 г. мы отметили его трехлетие. За это время состоялось шесть заседаний Совета, из них два
- выездных, более десятка заседаний Президиума Совета. На них рассматривались, бесспорно, актуальные вопросы, находящиеся в сфере интересов как органов местного самоуправления, так и краевого Законодательного Собрания. В 2007 г., к примеру, рассматривались такие фундаментальные вопросы, как укрепление экономических основ местного самоуправления, социальная поддержка многодетных семей, кадровое обеспечение системы местного самоуправления, формы и методы взаимодействия депутатов всех уровней с избирателями, краевая целевая программа «Содействие занятости населения Алтайского края на 2007-2010 годы» и некоторые другие. В текущем году на Президиуме Совета обсуждались разработанные модельные уставы для муниципалитетов, а также деятельность по разграничению имущества между муниципальными образованиями разного уровня. Другое важное направление в нашем взаимодействии
- это обучение депутатов представительных органов, глав муниципальных образований, руководителей и специалистов различных категорий органов местного самоуправления. Так, в 2007 г. учебу в консультационно-методическом отделе прошли 600 человек, в том числе около 120 председателей представительных органов сельских поселений, около 50 человек - специалисты районных и городских администраций, ответственные за деятельность представительных органов, 24 человека - работники аппаратов представительных органов городских округов и муниципальных районов. Сразу после мартовских выборов 2008 г. были проведены двухнедельные занятия с вновь избранными руководителями представительных органов муниципальных районов и городских округов. Указанная работа ведется и в настоящее
управление *
время, как правило, путем проведения выездных заседаний.
Проблемы реализации Федерального закона о местном самоуправлении, предложения по их разрешению
При реализации положений Федерального закона возник также и ряд проблем, требующих решения. Об этом, в частности, говорилось на проходивших зональных совещаниях с руководителями органов местного самоуправления, на съездах Ассоциации «Совет муниципальных образований Алтайского края».
Главная проблема - недостаточный объем доходов местных бюджетов, что не позволяет органам местного самоуправления обеспечивать себя в полном объеме финансовыми ресурсами, необходимыми для реализации закрепленных Федеральным законом вопросов местного значения. Тем более что в результате многократного внесения изменений в Федеральный закон перечень вопросов местного значения был существенно расширен, а закрепленные Бюджетным кодексом Российской Федерации собственные доходы составляют незначительную долю доходной части местных бюджетов.
Установленные сроки уплаты местных налогов не обеспечивают равномерного поступления доходов в местные бюджеты в течение календарного года, собираемость налогов затруднена в результате ликвидации территориальных органов Федеральной налоговой службы в ряде муниципальных районов, а органы местного самоуправления не наделены правом администрирования налогов. Имеются и иные проблемы с взиманием местных налогов. Так, например, не всегда возможно установить налогоплательщиков земельного налога.
1. Сложности с формированием местных бюджетов:
- отсутствие статистических показателей по муниципальным образованиям, особенно по сельским и городским поселениям, которые не-
обходимы для формирования местных бюджетов;
- высокий уровень дифференциации муниципальных образований по численности населения и бюджетной обеспеченности по доходам на одного жителя, что усложняет выравнивание бюджетной обеспеченности.
2. Недостаточность финансовых средств на решение вопросов местного значения. Во многих поселениях, муниципальных районах и городских округах не обеспечивается в полной мере выполнение следующих полномочий:
- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения (для поселений), вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (для муниципального района), за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством;
- организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий д ля жилищного строительства;
- организация благоустройства и озеленения территории поселения (городского округа), использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения (городского округа);
- организаци я освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;
- организация в границах поселения (городского округа) тепло- и водоснабжения населения.
3. В рамках реализации реформы местного самоуправления важной задачей является наполняемость собственными доходами бюджетов
муниципальных образований, особенно поселенческого уровня.
Земельный налог и налог на имущество физических лиц, являющиеся основными доходными источниками поселений, имеют сложный характер администрирования.
Периодичность зачисления в бюджеты поселений земельного налога, налога на имущество физических лиц и единого сельскохозяйственного налога не позволяет органам местного самоуправления поселений своевременно реализо-вывать вопросы местного значения в требуемых объемах. Муниципальные районы вынуждены предоставлять поселениям бюджетные кредиты на возвратной основе, поскольку дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений не обеспечивают даже выплаты заработной платы работникам бюджетных учреждений.
Необходимо усовершенствовать систему администрирования имущественных налогов по вопросу полноты постановки на учет объектов налогообложения, а также предусмотреть возможность уплаты земельного налога за земельные участки граждан, являющихся участниками общей долевой собственности, налоговыми агентами.
4. Отсутствие регистрации права муниципальной собственности, так как подготовка технической документации и процесс государственной регистрации прав на объекты недвижимости требуют значительного количества времени и денежных средств.
5. Отказы муниципальных образований на передачу имущества в собственность Российской Федерации, а также других муниципальных образований в соответствии с вопросами местного значения, отнесенных к их ведению.
