CC BY
79
УДК 342.52+340.134
В. А. Храбров
Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Новосибирской области
(Новосибирск, Россия)
ПРАКТИКА ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ УПРАВЛЕНИЯМИ МИНЮСТА РОССИИ В СИБИРСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ
В статье рассматриваются вопросы взаимодействия государства и общества по противодействию коррупции. Раскрывается роль антикоррупционной экспертизы нормативных актов органами юстиции как фактора противодействия коррупции со стороны государства. Анализируются проблемы, препятствующие внедрению независимой общественной антикоррупционной экспертизы, даются рекомендации по их решению.
Ключевые слова: антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, антикоррупционное просвещение.
Вопрос противодействия коррупции — один из вечных вопросов организации государства. Коррупция — серьезная угроза безопасности страны. Разрушая демократические институты и ценности, понятия о справедливости и общественном долге, коррупция наносит ущерб устойчивому развитию государства и правопорядку.
Как подчеркнул Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 1 декабря 2016 г., «борьба с коррупцией требует профессионализма, серьезности и ответственности. Только тогда она даст результат и получит осознанную поддержку со стороны общества».
Воспринимая коррупцию как системное явление, государство создает и реализует комплексные меры по ее противодействию. На сегодняшний день начиная с 2008 г. были предприняты серьезные меры по противодействию коррупции: образован Совет при Президенте России по противодействию коррупции (далее — Совет), принят пакет антикоррупционных законов, в том числе Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», устанавливающий основные принципы и основы борьбы с коррупцией, а также ряд указов Президента Российской Федерации, расширяющих контроль за деятельностью государственных и муниципальных служащих, руководителей государственных корпораций. Систематически разрабатываются Национальные планы противодействия коррупции, утверждаемые Президентом РФ сроком на два года.
Важную роль в борьбе с коррупцией играют конкретные меры, способные уменьшить коррупционные проявления в государстве и обществе, выявить и наказать лиц, замешанных в коррупции. Простой и достаточно эффективной мерой
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2016. № 3/4 (6). © В. А. Храбров, 2016
является обязательная ежегодная отчетность должностных лиц органов исполнительной власти и депутатов соответствующих уровней о доходах (расходах) и имущественном положении. Сведения о доходах (расходах) указанных лиц (а также их детей и супругов) находятся в открытом доступе в сети Интернет, освещаются в официальных СМИ, проверяются контрольными и надзорными органами.
Еще одной мерой противодействия коррупции является ротация гражданских служащих, которая проводится в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе.
В органах власти созданы службы собственной безопасности, целью деятельности которых является пресечение коррупционной деятельности служащих внутри органов власти и их территориальных органах в субъектах Российской Федерации. Однако, как ни активна роль государства в принятии мер по противодействию коррупции, оно не сможет обойтись без помощи граждан в этой борьбе. На заседании Совета в начале нынешнего года глава государства назвал приоритетным направлением в области борьбы с коррупцией формирование в обществе антикоррупционного правосознания. Задача органов власти всех уровней не просто прислушиваться к информации небезразличных граждан, но и активно привлекать их к антикоррупционным действиям.
Немаловажное значение имеют и мероприятия превентивного характера. Так, 8 марта 2006 г. был принят Федеральный закон № 40-ФЗ «О ратификации конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции». В Конвенции сделан акцент на предупредительные (профилактические) меры, к ним относится и институт антикоррупционной экспертизы. Положения Кон-
В. А. Храбров. Практика проведения антикоррупционной экспертизы в СФО
венции ООН находят свое развитие и закрепление в Федеральном законе от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Антикоррупционная экспертиза направлена, во-первых, на выявление коррупциогенных норм, во-вторых, на выполнение превентивной роли в отношении коррупционных проявлений. Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов).
Органы юстиции в регионах проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Антикоррупционная экспертиза, проводимая органами юстиции, охватывает полностью региональный уровень и частично муниципальный (уставы и акты о внесении в них изменений). В 2016 г. проведено почти 24 тысячи экспертиз, в 2015 г. — почти 30 тысяч. Наибольшее количество экспертиз проведено в Иркутской области, Красноярском крае, Омской области, Забайкальском и Алтайском краях.
Результатом работы территориальных управлений Минюста России является выявление и устранение коррупциогенных факторов в региональных актах. Количество выявленных корруп-циогенных факторов остается в целом по округу стабильным на протяжении трех лет, равно как и показатели их устранения. Проведенный анализ показал, что в текущем году наиболее активно выявляются и устраняются коррупциогенные факторы в Новосибирской области (выявлены коррупциогенные факторы в 57 актах, устранены — в 39), Республике Алтай (соответственно 59 и 54), Республике Бурятия (37 и 29). За три последних года коррупциогенные факторы выявлены более чем в 650 актах, почти в 75 % случаев органы государственной власти согласились с позицией управлений Минюста России и устранили коррупциогенные факторы.
Неустранение коррупциогенных факторов в ряде случаев обусловлено объективными причинами. Значительная часть норм, содержащих коррупциогенные факторы, выявлена в приказах органов исполнительной власти, утверждающих административные регламенты оказания государственных услуг, и длительность устранения кор-рупциогенных факторов вызвана необходимостью соблюдения процедуры разработки и принятия регламентов, а также их согласования.
Следует отметить, что в нормативных правовых актах выявлялись такие коррупциогенные факторы, как:
— широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государ-
ственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
— определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
— нормативные коллизии — противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае;
— принятие акта за пределами компетенции.
Чаще всего коррупциогенные факторы выявлялись в актах, принятых в форме административного регламента предоставления государственных услуг (выполнения государственных функций) исполнительными органами власти, в приказах о проведении конкурсов.
Минюст России постоянно прилагает усилия по максимальному вовлечению общественности в процесс противодействия коррупции. Существенным результатом явилась разработка Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции.
Так, 2 октября 2015 г. на заседании рабочей группы Президиума Совета при Президенте России по противодействию коррупции под председательством министра юстиции Российской Федерации Александра Коновалова отмечена важность активного участия общественности, общественных объединений в формировании отрицательного отношения к коррупции, предании гласности фактов коррупции; значимость просветительской работы, а также духовного осмысления неправомерности коррупционных механизмов.
Вопросы антикоррупционного просвещения нашли отражение в Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы, утвержденном указом главы государства весной 2016 г. В частности, общественным организациям рекомендовано обеспечить создание художественных и документальных фильмов, радио- и телевизионных программ, интернет-материалов, иной медиа-продукции, способствующих формированию в обществе активного неприятия всех форм коррупции, повышению престижа государственной службы (например, студент медицинского университета, дающий взятку преподавателю на экзамене, не обладая необходимыми знаниями, на практике не сможет спасти жизнь больного, а сотрудник ДПС, получив взятку от пьяного водителя, подвергает риску жизнь и здоровье других водителей и пешеходов).
Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусмотрена возможность проведения независимой антикоррупцион-
РАЗДЕЛ 1. ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
ной экспертизы нормативных актов институтами гражданского общества, независимыми экспертами, аккредитацию которых осуществляет Минюст России. Предполагалось, что введение этого института позволит активнее включить все общество в борьбу с коррупцией.
На территории Сибирского федерального округа аккредитовано 90 независимых экспертов. Из них — 74 физических лица и 16 юридических лиц. В Новосибирской области аккредитован 21 эксперт — 19 физических и 2 юридических лица. Количество проводимых ими экспертиз, к сожалению, с каждым годом существенно сокращается. Незначительно как количество проэкспер-тированных независимыми экспертами актов и их проектов, так и выявленных коррупциогенных факторов. Представляется, что такая ситуация обусловлена следующими причинами:
1) низким уровнем подготовки независимых экспертов, отсутствием у многих из них необходимых знаний и навыков по проведению антикоррупционной экспертизы;
2) недостаточной мотивацией экспертов к работе;
3) сложностью поиска проектов нормативных актов для проведения экспертизы;
4) рекомендательным характером заключения эксперта и отсутствием обратной связи от разработчика нормативного акта.
В целях оказания территориальными управлениями Минюста России методической помощи независимым экспертам проводятся ежегодные
обучающие семинары, организуются научно-практические конференции. Для повышения мотивации независимых экспертов видится целесообразным внедрять в практику поощрение наиболее активных независимых экспертов правами Ассоциации юристов России, ее региональных отделений.
Для решения проблемы доступности проектов нормативных актов целесообразным представляется создать в каждом регионе единый интернет-портал для размещения проектов, что существенно повысит открытость процедуры их разработки и станет действенным способом противодействия коррупции. Так, имеется положительный опыт в Красноярском крае, где на официальном портале края размещен раздел «Проекты нормативных актов», содержащий проекты законов и актов органов исполнительной власти края.
В Национальном плане противодействия коррупции на 2016—2017 годы, утвержденном Президентом России, высшим должностным лицам регионов поручено издать нормативные акты, устанавливающие дополнительные гарантии обеспечения независимой антикоррупционной экспертизы, в том числе предусмотреть создание единых региональных интернет-порталов.
Подводя итог, нужно отметить, что коррупция — это сложное социальное явление и победить ее можно лишь консолидированными усилиями всех органов власти и институтов гражданского общества.
V. A. Hrabrov
PRACTIC OF HOLDING THE ANTICORRUPTION EXPERTISE LEGAL ACTS BY TERRITORIAL ADMINISTRATIONS OF THE MINISTRY OF JUSTICE OF RUSSIA IN SIBERIA
FEDERAL DISTRICT
In article is considered the issues of interaction between State and society in struggle with corruption. Role of anticorruption expertise legal acts by justice authorities as a factor of corruption prevent by State is disclosed. The problems, which are preventing introduction of independent public anticorruption expertise, are analyzed and recommendations to address the problems are provided.
Keywords: anticorruption expertize, corruptogenic factors, anticorruption education.
