CC BY
450
Ермоленко Александр Владимирович
Практика применения
и 1 о
электронной цифровой подписи в деятельности организаций: реальность и перспективы
Аннотация: В статье анализируется практика применения электронной цифровой подписи коммерческими структурами. Приводится информация о сферах деятельности хозяйствующих субъектов, где электронная цифровая подпись нашла широкое применение. Исследуются экономические предпосылки и юридические основания для внедрения ЭЦП в бизнес-процессы. Кроме того, в рамках указанной статьи затрагиваются вопросы направлений развития законодательства для повышения заинтересованности бизнеса в применении электронной подписи.
Ключевые слова: электронная цифровая подпись, электронный документ, электронный документооборот, электронная подпись, юридическая значимость, применение электронной подписи.
В последние годы растет степень внедрения бизнесом информационных технологий в производственную деятельность, а значительное число организаций строят свой бизнес на выполнении работ и оказании услуг исключительно в рамках информационного пространства сети Интернет.
Любое взаимодействие организации должно находить свое отражение в различных документах, составленных по форме, предписанной законодательными и иными нормативно-правовыми актами.
В соответствии со ст. 161 Гражданского кодекса РФ [1] всякие сделки, заключаемые юридическими лицами между собой и с гражданами, должны совершаться в простой письменной форме. Статья 23 Гражданского кодекса РФ [1] устанавливает, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.
Взаимодействие юридических лиц между собой осуществляется в рамках договоров,
заключаемых для достижения цели организации в соответствии с действующим законодательством и обычаями делового оборота.
Возможность заключения договора в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, позволяющей достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору, закреплена в ст. 434 Гражданского кодекса РФ [1]. Пунктом 2 ст. 160 Гражданского кодекса РФ [1] устанавливается возможность при письменной форме использовать электронную подпись в качестве средства, позволяющего достоверно определить сторону по договору. Возможность использования документов, полученных по электронной связи, и применение электронно-цифровой подписи (ЭЦП) была закреплена уже в первой редакции Гражданского кодекса РФ, введенного в 1994 году [2].
Приведенные нормы, закрепленные в основном законодательном акте отрасли гражданского права, значительное время не находили широкого применения на практике. С бурным развитием и массовым внедрением информационных технологий в конце 90-х — начале 2000
годов потребовалось принятие специальных норм, регулирующих порядок применения электронных документов и электронной цифровой подписи. Первым этапом принятия этих специальных норм явился Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» № 1-ФЗ, принятый 10.01.2002 г. [3].
Работа над проектом указанного закона в России началась еще в 1997 г. [4, 80 с.] Законопроект разрабатывался по поручению Правительства РФ Министерством связи России совместно с ФАПСИ, Гостехкомиссией России, Минюстом России, ФКЦБ РФ, Госстандартом РФ с участием Банка России [5, 6 с.].
Наибольшую заинтересованность в принятии закона высказывали финансовые структуры и, в частности, коммерческие банки, давно использующие в своей деятельности аналоги собственноручной подписи [7].
Еще до разработки и вступления в силу Закона «Об электронной цифровой подписи» в силу специфики банковской сферы и на основании мировой практики был разработан ряд положений, регламентирующих применение аналогов собственноручной подписи в платежных документах и платежных системах. 10 февраля 1998 г. ЦБ РФ принял временное положение № 17-П «О порядке приема к исполнению поручений владельцев счетов, подписанных аналогами собственноручной подписи, при проведении безналичных расчетов кредитными организациями» [6]. Другими основополагающими документами, регламентирующими отношения по использованию ЭЦП в банковской сфере, являются:
1. Положение ЦБ РФ от 12 марта 1998 г. № 20-П «О правилах обмена электронными документами между Банком России, кредитными организациями (филиалами) и другими клиентами Банка России при осуществлении расчетов через расчетную сеть Банка России»;
2. Положение ЦБ РФ № 36-П от 23 июня 1998 г. «О межрегиональных электронных расчетах, осуществляемых через расчетную сеть Банка России».
Центральным Банком России выпущено достаточно большое количество нормативных актов, регламентирующих отношения по использованию ЭЦП или позволяющих использование ЭЦП в банковско-правовых отношениях.
На данный момент основной объем используемых ЭЦП приходится именно на сферу финансовой деятельности организаций. Пода-
вляющее большинство организаций применяют в своей деятельности информационные системы «клиент-банк» для осуществления операций со своими счетами, открытыми в кредитно-финансовых организациях.
Другим субъектом правоотношений, стремившимся к внедрению электронного документооборота с применением средств, позволяющих идентифицировать отправителя и проверить подлинность документа, является государство в лице различных контролирующих органов. С целью внедрения информационных технологий в деятельность налоговых органов проводилось поэтапное изменение Налогового кодекса.
В первой редакции ст. 80 Налогового кодекса РФ [7] закреплялась возможность подачи налоговой декларации на дискете или ином носителе, допускающем компьютерную обработку. В следующей редакции указанной статьи Налогового кодекса РФ [8] введена возможность подачи налоговой декларации по телекоммуникационным каналам связи в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, а также закреплена обязанность налогового органа передать налогоплательщику квитанцию о приемке в электронном виде.
С целью реализации положений, закрепленных в Налоговом кодексе, разработаны подзаконные акты, регулирующие порядок и форму взаимодействия при передаче деклараций по каналам связи. Это приказ МНС РФ от 02.04.2002 № БГ-3-32/169 «Об утверждении Порядка представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи» [9] и приказ МНС РФ от 10.12.2002 № БГ-3-32/705@ «Об организации и функционировании системы представления налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи» [10], которые содержат требования о подписании сведений, передаваемых в электронной форме, посредством применения ЭЦП.
На текущей момент в Налоговом кодексе РФ [11] в п. 3 ст. 80 закреплена императивная норма о предоставлении налоговых деклараций в электронной форме в случае превышения среднесписочной численности работников в 100 человек за предшествующий календарный год.
В практику деятельности подавляющего числа организаций вошли электронные системы документооборота с государственными органами, реализующие требования указанных нормативно-правовых актов и требования Федераль-
ного закона «Об электронной цифровой подписи» № 1-ФЗ, принятого 10.01.2002 г. [3].
Следующим этапом, а, вернее, стимулом к развитию законодательства, регламентирующего применение электронного документооборота и ЭЦП, послужило принятие законов, направленных на противодействие коррупции.
После вступления в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [12] у каждого субъекта, подпадающего под действие закона, появилась необходимость использования ЭЦП. В соответствии с п. 4.2 ст. 10 заказчик обязан проводить размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения открытого аукциона в электронной форме.
В рамках мероприятий, направленных на реализацию Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [12], в соответствии со ст. 65 Правительством РФ разработан ряд нормативно правовых актов:
> постановление Правительства РФ от
10.03.2007 № 147 «Об утверждении Положения о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами» [13],
> постановление Правительства РФ от
29.12.2010 № 1191 «Об утверждении Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещается указанный реестр» [14]
и другие.
В указанных подзаконных актах устанавливаются требования о применении ЭЦП при размещении информации на сайте ,№'№'№^акирк± gov.ru , определенном ст. 16 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ [15].
Принятый в 2011 году Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [16] расширил перечень субъектов, которые обязаны размещать информацию о проводимых закупках на официальном сайте. Также, п. 4 ст. 3 указанного закона императивно устанавливается норма о проведении закупочных процедур в электронной форме в случае закупки товаров, работ, услуг, попавших в перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ № 616 от 21.06.2012 [17].
Автор солидарен с мнением Белова В.Е., который отмечает, что данное требование вводится государством императивно. Субъекты, которым предписано проводить электронные закупки, рассматривают процедуру организации и проведения государственных закупок как дополнительное обременение, выполнение несвойственных им функций, влекущее возникновение дополнительных проблем [18, 110 с.]. Также, как указывает Белов В.Е., участие в процедурах закупки в электронной форме различных категорий поставщиков, например, субъектов малого предпринимательства, должно стимулироваться государством дополнительно [18, 122 с.].
Организация деятельности хозяйствующих субъектов в рамках двух приведенных законов, регламентирующих проведение закупок, требует внедрения электронной подписи (ЭП), однако в данном случае применение ЭП — не реализация диспозитивных установок гражданского законодательства, которые требуются для оптимизации бизнес-процессов и внедрения новых технологий, а, скорее, регулирующее воздействие государства.
Анализ извещений о проведении закупок, размещенных на сайте www.zakupki.gov. ги , показывает, что зачастую заказчик, помимо требования о предоставлении документации в электронной форме, подписанной ЭП, требует направления бумажных копий документов. Данная практика скорее свидетельствует о наличии суррогатной надстройки в виде дополнительного предоставления электронной документации, чем об оптимизации деятельности организации с помощью применения информационных технологий.
В связи со стремлением бизнеса к снижению затрат на выполнение работ и услуг, не требующих фактического присутствия в месте исполнения, и появлением с развитием информационных технологий новых видов подобных услуг существует потребность в дальнейшем совершенствовании законодательства, регламен-
тирующего порядок применения ЭП. Подобная необходимость обусловлена также потребностью в интенсификации ведения юридически значимого делового документооборота.
В последние годы законодателем был проведен ряд изменений нормативно-правовых актов, способствующих более широкому применению ЭП.
В 2010 г. в ст. 169 Налогового кодекса РФ внесены положения о возможности применения в хозяйственной деятельности и представления для налогового вычета по НДС счетов-фактур, составленных в электронном виде, в соответствии с установленными форматами и порядком [19]. Фактическое применение данной статьи стало возможным после разработки и введения в действие в 2011 г. «Порядка выставления и получения счетов-фактур в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи с применением электронной цифровой подписи» [20].
В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» [21] каждый факт хозяйственной жизни организации, ведущей бухгалтерский учет, подлежит оформлению первичным учетным документом. Пунктом 5 указанной статьи устанавливается форма первичного учетного документа, который может быть представлен на бумажном носителе и (или) в виде электронного документа, подписанного электронной подписью. Данный закон вступил в силу с 01.01.2013 г., однако о фактической возможности применения приведенной нормы говорить еще не приходится ввиду отсутствия разъяснительных документов, изданных Министерством финансов РФ. Автор согласен с мнением Головы И. о преждевременности применения электронных первичных документов, разработанных непосредственно организацией, в связи с наличием перспектив разработки и утверждения единых форм указанных документов [22].
Приведенные выше нормы направлены именно на реализацию потребностей бизнеса по организации юридически значимого документооборота в электронной форме при межкорпора-тивном взаимодействии.
Основным шагом законодателей, направленным на более широкое внедрение электронного документооборота в отношения между хозяйствующими субъектами, можно считать принятие в 2011 г. Федерального закона от
06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» [23], который вступил в силу со дня его опубликования, а должен был отменить действие Фе-
дерального закона от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» [6] только с 1 июля 2013 г.
К действовавшему с 2002 г. Федеральному закону «Об электронной цифровой подписи» [6] имелись значительные замечания, как на этапе прохождения им законотворческой процедуры [24, 25, 26], так и на этапе использования его в правоприменительной практике.
Исследование законодательного регулирования общественных отношений по использованию ЭЦП, проведенные Хадыковым Р.О., свидетельствуют о необходимости проведения значительной корректировки нормативно-правовых актов для реализации потребностей в применении электронного документооборота [27].
В пояснительной записке к проекту Федерального закона «Об электронной подписи» [28] приведены следующие причины, обуславливающие необходимость принятия нового законодательного акта взамен Федерального закона от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» [3]:
> наличие в изменяемом законодательном акте концептуальных и юридико-технических недостатков, которые не позволили обеспечить правовые условия, необходимые для широкого применения электронной цифровой подписи в Российской Федерации;
> вопреки сложившейся мировой практике Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» допускает использование единственной технологии электронной цифровой подписи (основанной на так называемой технологии асимметричных ключей подписи), делает необходимой единую иерархическую систему удостоверяющих центров, обязывает применять сертифицированные средства электронной цифровой подписи;
> положения отменяемого закона не соответствуют основным принципам, реализуемым в иностранном законодательстве и международном праве при осуществлении правового регулирования электронных подписей, таким как «технологическая нейтральность» законодательства, правовое признание различных видов электронной подписи, свободное использование средств электронной подписи, аккредитация удостоверяющих центров;
> недостаточна сфера регулирования закона, из нее исключены как отношения по использованию иных видов электронной подписи, так и отношения, не являющиеся гражданско-правовыми сделками;
> в преобразуемом законе не допускается электронная цифровая подпись юридических лиц;
> Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи» не согласован с иными законодательными актами Российской Федерации, в том числе о лицензировании отдельных видов деятельности и о техническом регулировании.
По мнению многих авторов, в Федеральном законе от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» нашли свою реализацию концепции, за отсутствие которых критиковался Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» [29, 30].
Законотворческая практика практически не знает случаев подготовки и принятия законов, в которых устранялись бы все коллизии действующего законодательства, и полностью отвечающим требованиям субъектов регулируемых правоотношений.
В принятом Федеральном законе от
06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» есть внутреннее противоречие, касающееся сертификатов ЭЦП, которые были выданы еще в соответствии с законом № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи». В ст. 19 указанного закона установлено, что сертификаты действуют до конца срока, на который были выданы. Но вторая часть этой же статьи говорит, что электронный документ, подписанный ЭЦП с таким сертификатом, действует только до 1 июля 2013 г.
Однако данные противоречия были устранены и «срок жизни» старых сертификатов продлен до 31.12.2013 г. [31].
Также, в связи со вступлением в силу Закона был выпущен противоречивый подзаконный акт - приказ ФНС России от 08.04.2013 № ММВ-7-4/142@ «Об утверждении порядка применения квалифицированных сертификатов ключей проверки электронной подписи в информационных системах ФНС России» [32], устанавливающий с 1 июля 2013 г. запрет в органах ФНС на применение сертификатов, выпущенных по Федеральному закону «Об электронной цифровой подписи». На данный момент указанный приказ неприменим в связи с выходом Федерального закона от 02.07.2013 № 171-ФЗ и отказом в регистрации указанного акта Минюстом.
Какие еще проблемы ожидают бизнес при применении Федерального закона № 63-ФЗ «Об электронной подписи», покажет практика.
Литература
1. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-Фз
(ред. от 02.07.2013). Официальный интернет-портал правовой информации Ьир://'№'№'№. pravo.gov.ru .
2. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ. «Российская газета», № 238-239, 08.12.1994.
3. Федеральный закон от 10.01.2002 № 1-ФЗ (ред. от 08.11.2007) «Об электронной цифровой подписи». «Российская газета», № 6, 12.01.2002.
4. Ильиных Е.В., Козлова М.Н. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2005.
5. Леонтьев К.Б. Комментарий к Федеральному закону «Об электронной цифровой подписи» (постатейный). М.: ООО «ТК Велби», 2003.
6. Временное положение № 17-П «О порядке приема к исполнению поручений владельцев счетов, подписанных аналогами собственноручной подписи, при проведении безналичных расчетов кредитными организациями». Вестник Банка России, 18 февраля 1998 г., № 10.
7. «Налоговый кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 146-ФЗ. «Российская газета», № 148-149, 06.08.1998.
8. Федеральный закон от 28.12.2001 № 180-ФЗ «О внесении изменения в статью 80 части первой Налогового кодекса Российской Федерации». «Российская газета», № 255,
30.12.2001.
9. Приказ МНС РФ от 02.04.2002 № БГ-3-32/169 «Об утверждении Порядка представления налоговой декларации в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи». «Российская газета», № 89, 22.05.2002.
10. Приказ МНС РФ от 10.12.2002 № БГ-3-32/705@ «Об организации и функционировании системы представления налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи». Опубликован не был.
11.«Налоговый кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.06.2013). Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru .
12. Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». «Российская газета», № 163, 28.07.2005.
13. Постановление Правительства РФ от
10.03.2007 № 147 «Об утверждении Положения о пользовании официальными сайтами в
сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами». «Российская газета», № 54, 16.03.2007.
14.Постановление Правительства РФ от
29.12.2010 № 1191 «Об утверждении Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещается указанный реестр». «Собрание законодательства РФ», 24.01.2011, № 4, ст. 604.
15.Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». «Российская газета», № 163, 28.07.2005.
16.Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». «Российская газета», № 159, 22.07.2011.
17.Постановление Правительства РФ от
21.06.2012 № 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме». «Собрание законодательства РФ», 25.06.2012, № 26, ст. 3533.
18. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма, Инфра-М, 2011.
19.Федеральный закон от 27.07.2010 № 229-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования». «Собрание законодательства РФ», 02.08.2010, № 31, ст. 4198.
20.Приказ Минфина РФ от 25.04.2011 № 50н «Об утверждении Порядка выставления и получения счетов-фактур в электронном виде по телекоммуникационным каналам связи с применением электронной цифровой подписи» (зарегистрирован в Минюсте РФ 25.05.2011, № 20860). «Российская газета», № 119, 03.06.2011.
21. Федеральный закон от 06.12.2011 № 402-ФЗ (ред. от 28.06.2013) «О бухгалтерском учете». Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru .
22.Голова И. Электронная первичка // Расчет. 2012. № 3. С. 72-73.
23. Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи». «Российская газета», № 75, 08.04.2011.
24. Заключение Комитета Государственной
Думы по безопасности по проекту феде-
рального закона «Об электронной цифровой подписи», внесенному Правительством РФ. http://asozd2.duma.gov.ru .
25. Заключение Комитета Государственной
Думы по информационной политике по проектам федерального закона «Об электронной цифровой подписи» и постановления Государственной Думы о нем (I чтение) от
17.05.2001. http://asozd2.duma.gov.ru .
26. Заключение Комитета Государственной
Думы по информационной политике по проекту федерального закона № 78684-3 «Об электронной цифровой подписи» и проекту постановления Государственной Думы о принятии его во втором чтении (повторно ко второму чтению) от 08.11.2001. http://asozd2. duma.gov.ru .
27. Хадыков Р.О. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук на тему «Правовой режим электронного документооборота: вопросы использования электронной цифровой подписи». Казань, 2006 г.
28. Пояснительная записка к проекту федерального закона «Об электронной подписи». http://asozd2.duma.gov.ru/ .
29.«Комментарий к Федеральному закону от
06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (постатейный). Амелин Р.В., Бевзюк Е.А., Волков Ю.В., Марченко Ю.А., Холодная Е.В. Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2012.
30. Кирилловых А.А. «Комментарий к Федеральному закону «Об электронной подписи» (постатейный). Юстицинформ, 2011 г.
31. Федеральный закон от 02.07.2013 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный за-
кон «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru , 03.07.2013.
32.Приказ ФНС России от 08.04.2013 № ММВ-7-4/142 «Об утверждении Порядка применения квалифицированных сертификатов ключей проверки электронной подписи в информационных системах ФНС России». Опубликован не был.
Рецензент: Сергин Михаил Юрьевич,
доктор технических наук, профессор
