CC BY
16В.Н. ЧЕГАРНОВА Северо-Кавказский институт РАНХиГС при президенте РФ*
Практика приглашения чиновничества из внутренних губерний Российской империи для службы на Кавказе в начале XIX века
Понимание роли и места бюрократического аппарата кавказского региона в общеимперской системе государственной службы невозможно без глубокого анализа его законодательной базы. Перед автором этой статьи стояла задача на основе изучения историко-юридического материала (преимущественно документы, опубликованные в Актах кавказской археографической комиссии, материалы Полного собрания законов Российской империи) показать влияние кавказской администрации на принятие законодательных решений в высших эшелонах власти Российской империи по одному из направлений решения проблемы кадрового голода в регионе в начале XIX в. Интересным, по мнению автора, будет и сравнение подходов сибирской и кавказской администраций к вопросу комплектования чиновничества региона путем вызова служащих из внутренних российских губерний.
Процесс административного освоения Сибири был начат значительно раньше, чем формирование российских властных структур на Кавказе, что, естественно, позволяет проследить тенденции «преемственности» предлагаемых региональными властями мер преодоления проблемы. Первые штаты для сибирского чиновничества были утверждены в 1763 г., и одновременно остро стал вопрос их наполнения. На Кавказе же только 5 мая 1785 г. было учреждено Кавказское наместничество, а первые штаты были приняты лишь в 1803 г.1. Таким образом, в распоряжении кавказской администрации оказался почти полувековой опыт сибирской администрации в решении проблемы недостатка квалифицированных кадров в регионе.
Практически сразу после утверждения штатов для сибирского чиновничества в 1765 г. выходит Указ "О производстве служащих в Сибирской и Иркутской губерниях в чины через 6 лет». Это один из примеров стимулирования переезда чиновничества из европейской части России в Сибирь. То есть, «проблему нехватки кадров в Сибири должны были решить переселенные из центральных губерний
* Чегарнова Вера Николаевна, e-mail: werakmv@yandex.ru
1 История российского государственного управления на Северном Кавказе в XVII-XIX вв. Учебник для студентов и слушателей высших учебных заведений. Ростов-н/Д., 2004, с. 60.
чиновники"2, более того, документ свидетельствует о зародившейся в екатерининскую эпоху законодательной практике на предоставление различных льготных условий продвижения по служебной лестнице и финансовой компенсации за труд «вдали от родины». Например, офицеры, определенные в городовые команды в Охотке и на Камчатке, получали двойное жалование.
Павел I продолжил традиционную практику привлечения чиновничества в сибирский регион, развивая систему льгот и поощрений: им было предоставлено право на получение казенных прогонов, которые должны были покрывать расходы на проезд; а при определении в присутственные места осуществлялось награждение чином3.
Решение проблемы недостатка кадров в начале XIX в. на Кавказе путем приглашения чиновничества из внутренних губерний приходится на царствование Александра I, а переписка по данному вопросу кавказской администрации с центральной властью активно велась П.Д. Цициановым, Н.Ф. Ртищевым, А.П. Ермоловым. Изучение материалов, представленных в АКАК, свидетельствует, что представители власти не просто «копировали» методы решения проблемы недостатка кадров, но и мотивировали свои решения, согласовывали и обсуждали их с региональными властями.
В «Отношении» министра внутренних дел к Главноуправляющему на Кавказе П.Д. Цицианову от 30 сентября 1803 г. сказано: «Е.И.В. признает гораздо выгоднейшим отправить к вам для письмоводства людей, сколько-нибудь уже в деле сем упражнявшихся, нежели университетских или других учеников, которые, не имев практики по службе, могли бы иногда затруднять течение дел, и что таких навычных письмоводителей можно доставить в Грузию из губерний Малороссийских4». Далее министр внутренних дел сообщал, что уже оповестил Малороссийского генерал-губернатора и Слободско-Украинского губернатора о решении Е.И.В. и просил избрать в каждой губернии до 10 человек лучших канцеляристов при должностях или без них, снабдить их прогонами и третьей частью жалования и отправить в путь. Список кандидатов было необходимо представить министру внутренних дел, чтобы можно было «испросить им чины». Таким образом, с одной стороны вызов чиновничества из внутренних губерний должен был наполнить многочисленные вакансии во вновь приобретенной губернии, с другой стороны дано четкое обоснование целесообразности предлагаемых мер: необходимы опытные чиновники. Судьбу этих канцеляристов отследить не удалось, но
2 Сивкова А.В. Законодательное регулирование государственной службы в Сибири в конце XVIII - первой половине XIX века / Электронный код доступа - http://www.history.nsc.ru/website/history-institute/var/custom/File/IE2007/007_Sivkova.pdfC.46 [Дата просмотра 07 ноября 2013 года]
3 Там же.
4 Акты Кавказской Археографической комиссии (далее АКАК). Тифлис. Типография Главного управления Наместника Кавказского. Т. 2, №51, с. 36.
можно предположить, что она сложилась так, как описано в «Записке о медленном производстве дел по Кавказской области 1817 года»: для отвращения сего неудобства (недостатка чиновников - прим. автора) первоначально были приняты меры посредством вызова оных из других губерний, где таковые находятся в излишестве, с разными обнадеживаниями. После сего, хотя несколько таковых служителей и было собрано, но многие из прибывших сюда по непривычке к здешнему климату между тем померли, а другие уехали обратно по причине особливо крайне невыгодной и вредной для здоровья жизни в здешних, не пришедших еще в устройство городах, так что можно полагать с открытия губернии почти три комплекта
с.
умерших5».
Преемник П.Д. Цицианова генерал Н.Ф. Ртищев в рапорте Правительствующему сенату по герольдии от 24 августа 1813 г. предлагает: «для пополнения всех присутственных мест канцелярскими чиновниками и служителями выписать до 25 человек, имеющих хотя некоторые познания по гражданской службе из губерний Екатерино-Славской, Слободско-Украинской, Черниговской и Полтавской, а если можно и из Киевской, коим бы со временем могли занимать секретарские и другие штатские должности6». В качестве мер поощрения Н.Ф. Ртищев считает целесообразным и на эту категорию чиновников распространить действие указа 19 декабря 1803 г. Закономерна цель, которую преследовали указанные предложения: "чтобы согласились ехать на службу в Грузию исправные и хорошего поведения чиновники, каковые здесь в особенности нужны по необразованному еще и вновь приобретенному краю7".
Реализацию предложений Н.Ф. Ртищева удалось проследить в материалах, представленных в АКАК. 23 августа 1815 г. Правительствующий сенат слушал рапорт Кавказского Губернского правления, в котором изложено: по случаю недостатка в нем и других присутственных местах Губернии канцелярских служителей, они были вызваны Кавказским Гражданским Губернатором и Губернским Правлением из России на Кавказ на службу. Но служащие прибыли в малом количестве, и со временем по разным обстоятельствам из канцелярского звания выбыли. Количество дел по присутственным местам увеличивается, а возможности исполнять поручения начальства нет. В связи с этим Губернское правление сообщило во все другие правления просьбу еще раз опубликовать информацию о поиске кавказской администрацией «исправных и добропорядочного поведения канцелярских служителей к продолжению службы в Кавказской губернии». Преимущества для этой категории чиновников
5 АКАК, Т.6, ч. 2, № 962, с. 569.
6 АКАК, Т.5, ч. 2, №286, с. 229.
7 Там же, с. 230.
Кавказская администрации предлагала определить на основании указа 29 октября 1809 г. (прим. О действии указа 1803 г. и в Кавказской губернии). На основании доклада Кавказского губернского правления в 1815 г. был принят Сенатский указ, в котором подчеркивалось: "чиновникам и канцелярским служителям по чину и
о
классу прогоны и по явке их выдавать немедленно"8. Далее, на протяжении 1818-1819 гг. следует активная переписка кавказской администрации с руководителями российских губерний. В апреле 1818 г. Главноуправляющий на Кавказе А.П. Ермолов в «Отношении» к малороссийскому генерал-губернатору просит «склонить к отъезду сюда на службу по крайней мере от 5 до 6 человек чиновников Черниговской и Полтавской казенных палат» и убеждает его, что слухи "о невыгодах здешнего края ложные, и распускаются теми, кто был выслан отсюда по негодности обратно в Россию"9. В качестве выгод Ермолов приводит уже утвержденные к данному моменту верховной властью льготы:
- получение следующего чина;
- прогоны;
- треть жалования по окладу не в зачет.
А также: «дешевизну припасов», выдачу жалования серебром, квартиру без платы за простой. Кроме этого «поспособностями усердию могут надеяться и на другие отличные награждения, а, со временем, занятие высших мест».
Аналогичное обращение следует в октябре 1818 г. от начальника штаба отдельного Грузинского корпуса генерал-лейтенанта А.А.
л п
Вельяминова10 к Киевскому, Черниговскому, Полтавскому, Екатеринославскому, Слободско-Украинскому губернаторам. Из каждой губернии А.А. Вельяминов просит прислать по 5 служащих, знающих части «исполнительную, казенную и судебную, кои бы могли занимать секретарские, повытские и прочие канцелярские должности с желанием и успехом и при хорошем поведении» (АКАК, т. 6, № 19, с. 17). Данное прошение было подано генерал-прокурором Правительствующего Сената князем Д.И. Лобаново-Ростовским 15 февраля 1819 г. в Комитет министров (АКАК, т. 6, ч. 1, №24, с. 23). 18 февраля Комитет рассмотрел прошение и вынес решение: «принимая в уважение надобность в вызываемых на службу в Грузию канцелярских служителей полагал разрешить на один нынешний случай выдачу отправляющимся туда из губерний чиновникам не в зачет трети жалования по чинам». 1 марта на это решение Комитета объявлено соизволение Е.И.В. Таким образом, фактически в течение 4 месяцев (с
8 Полное собрание законов Российской империи. Собрание I, II, III. Типография II отделения Собственной ЕИВ Канцелярии. Санкт-Петербург (далее ПСЗ), Собрание I. Т.33, №.25926, с. 267.
9 АКАК, Т.6, №17, с. 16.
10 Матвеев О.В. «Горский Ганнибал». Памяти Алексея Александровича Вельяминова/ Электронный код доступа http://www.slavakubani.ru/read.php?id=752[Дата просмотра 08 ноября 2013 года]
29 октября по 1 марта) вопрос был рассмотрен и решен положительно. Причем, как отмечает князь Д.И. Лобанов-Ростовский в своем письме генералу А.П. Ермолову, "я не оставил ныне-же предложить Правительствующему Сенату, чтобы благоволили от себя предписать начальникам вышеупомянутых губерний, дабы они употребили свое содействие в выборе из них (чиновников) способнейших, но не из тех, которые имеют уже чины титулярных советников, а просто канцелярских служителей низших чинов"11. Необходимо отметить и еще одну важную деталь в данном обращении князя Д.И. Лобанова-Ростовского. Замечание о том, что необходимы чиновники именно низшего звания, а не в чине титулярного советника, также было продиктовано пожеланиями, идущими из региона. Об этом просил генерал А.П. Ермолов в письме к Министру юстиции 21 января 1819 г.: "в основном на службу в Грузию готовы определяться те, кто уже имеет звание титулярного советника, дабы взять за приезд в Грузию чин коллежского асессора, пробыв здесь год, ничего не делая, возвратиться обратно"12.
Анализ дальнейшей переписки позволяет делать вывод о неэффективности вызова чиновников из внутренних губерний. Согласно письма генерала А.П. Ермолова князю Д.И. Лобанову-Ростовскому от 30 октября 1819 г. (спустя 9 месяцев после принятия решения) "прибыло в Грузию таковых чиновников не более 6 человек13", а спустя 2 года (в октябре 1820 г.) в отношении генерала А.П. Ермолова к князю Д.И. Лобанову-Ростовскому сказано: «здешний край вместо ожидаемых канцелярских чиновников с способностями и хорошего поведения, снабжается по собственному произволению Губернских Правлений такими, которые не будучи годны к гражданской службе, имеют весьма дурное и развратное поведение». Одним из негативных последствий указанной практики, по мнению А.П. Ермолова, может стать «разврат прочих канцеляристов, имеющих хорошее поведение» и, что более значимо, "невыгодное заключение в умах местных жителей о самой нации». Как подчеркивает А.П. Ермолов «российские чиновники должны всегда
Л л
служить примером в благонравии"14. В качестве меры воздействия А.П.Ермолов считает необходимым вернуть в казну выданные таким канцелярским служащим суммы на прогоны и пособия и предлагает Правительствующему Сенату запретить "Губернским правлениям отправлять сюда по своему произволению канцелярских служителей". Это предложение А.П. Ермолова было положено в основу Сенатского указа 28 февраля 1821 г.: "предписать всем Губернским правлениям только тех из просящих канцелярских служителей, кои оказались
11 АКАК, т. 6, ч. 1, № 26, с. 24.
12 АКАК, т. 6, ч. 1, № 21, с. 18.
13 АКАК, т. 6, ч. 1, № 39, с. 31.
14 АКАК, т. 6, ч. 1, № 52, с. 39.
имеющими довольные способности для отправления службы, не прежде бы отправляли, как сделав наперед сношение с Исполнительной Экспедицией Грузинского правительства, и когда оная признает иметь необходимым в своем ведомстве такого канцелярского служителя"15. Этим же указом были утверждены и другие предложения, направляемые на рассмотрение верховной власти ранее:
- чиновников «неспособного и дурного поведения» возвращать за счет тех мест и лиц, которые их туда направили;
- представлять к награждению чином только после того как прибывший канцелярский служитель «действительно подаст о себе хорошую надежду».
Таким образом, четко прослеживается заинтересованность как кавказской администрации так и верховной власти государства в решении проблемы недостатка квалифицированных чиновников для службы на Кавказе, сохранения «лица» российских чиновников, утверждения «положительного имиджа» России в регионе в целом. С другой стороны Ермолов выступает рачительным хозяином и бережет государственные деньги. А главное есть постоянное, четкое взаимодействие по схеме: предложение от Кавказской администрации - решение в России - анализ ситуации на месте и дальнейшие предложения.
Несмотря на все усилия, проведенные сенатские ревизии как на Кавказе, так и в Сибири показали неудовлетворительное состояние управления. Так, после ревизии Сибири, М.М. Сперанский приходит к убеждению, что корысть и злоупотребление пронизывают все этажи власти, в том числе самые нижние. Признавая, что причины лихоимства необходимо искать в самой системе управления, в законодательной базе, ее регулирующей, М.М. Сперанский понимал, что если не изменить систему организации государственной службы и подбора кадров, а также и «качество» самого исполнителя и хранителя законов, то никакие нововведения на практике реализованы не будут. Его идеи были воплощены в «Учреждении управления Сибирью» 1822 г., которое содержало самостоятельный раздел, определяющий особенные преимущества для чиновников, служащих в Сибири. Это была первая попытка отказа от системы льгот, способствующих более быстрому продвижению по служебной лестнице. Учреждение предлагало иную систему вознаграждения, которое можно было получить только при условии долголетней и беспорочной службы, - это право на льготное пенсионное обеспечение.
Как известно, «Учреждение для управления Кавказской областью» 1827 г., также разрабатывалось Сибирским комитетом в составе: М.М. Сперанского, Б.Б. Кампенгаузена, А.А. Аракчеева, Д.А. Гурьева, В.П.
15 ПСЗ I, т. 37, № 28563, с. 631
Кочубея, А.Н. Голицына, взявших за основу записку А.П. Ермолова (1821 года) «О реорганизации административного управления»16. Утвержденный в 1827 г. Николаем I документ был во многом схож с указанным выше учреждением управлением Сибирью. Однако, общий для двух «Учреждений» раздел «Особые преимущества чиновников», значительно различался: для чиновников, определявшихся на Кавказ, было сохранено право на производство в следующий чин (параграф 211), на выдачу прогонов (параграф 212), на выдачи трети жалования (параграф 213,214), на сокращение сроков получения ордена Св.Владимира 4-1 степени (параграф 215)17. И в дополнение к указанным льготам для чиновников Кавказа, как и для чиновников Сибири, были установлены льготные условия пенсионного обеспечения. Но утверждать, что кроме преимуществ в части пенсионного обеспечения для сибирских территорий были отменены все прочие некорректно, так как в «Учреждении для управления Сибирью» 1822 г. была дана оговорка "Преимущества сии воспримут свою силу и действие с того времени, как все части Управления Сибирских губерний окончательно устроены будут; до того же времени чиновники, в Сибирь определяемые, пользуются теми выгодами, кои
Л й
существующими ныне положениями им присвоены"18.
Позднее, полный отказ от практики предоставления льгот и преимуществ чиновникам сибирских губерний был признан преждевременным, и законодательство Николая I продолжало уточнять нормы, по которым проходило награждение чином19. Таким образом, можно утверждать, что развитие законодательства в части предоставления льгот и преимуществ служащим кавказских и сибирских территорий, начиная с середины 20-х гг. XIX в., развивается параллельно. В 1832 г. была сделана попытка объединить в один закон многочисленные нормативные акты, гарантировавшие разнообразные преимущества по службе в разных регионах империи. Предполагалось, что чиновники гражданского ведомства, служащие в Грузии, Кавказской области, Закавказской провинции, в Сибири и Олонецкой губернии, получили одинаковый набор преимуществ, однако и далее правительство было вынуждено с учетом обстановки на местах принимать многочисленные уточняющие документы.
Это во многом объясняет, что в дальнейшей переписке, представленной в АКАК, настолько активно вопрос о приглашении чиновничества из внутренних губерний на Кавказ уже не обсуждался. Еще одним веским аргументом в пользу отказа от данной практики
16 Малахова Г.Н. Становление и развитие российского государственного управления на Северном Кавказе в конце XVIII-XIX вв. Ростов-н/Д., 2001, с. 66.
17 ПСЗП, т. 2, № 878, с.126-127.
18 ПСЗ!, т. 37, № 29125, с. 363.
19 Сивкова А.В. Законодательное регулирование государственной службы в Сибири в конце XVIII - первой половине XIX / Электронный код доступа - http://www.history.nsc.ru/website/history-institute/var/custom/File/IE2007/007_Sivkova.pdf С. 48 [Дата просмотра 06 ноября 2013 года]
стала ее неэффективность. Подтверждением этого служит высказывание наместника Кавказского князя М.С. Воронцова, изложенное в «Отношении от 22 апреля 1848 г.» к военному министру князю А.И. Чернышеву: «в последние годы были употреблены значительные суммы для выписки из России чиновников, из которых, к сожалению, весьма малая часть оказала какую-либо пользу и, большей частью, поведение этих чиновников, принужденных оставить службу внутри России по весьма достаточным причинам, причиняет укоризну Русскому имени и часто вред в присутственных местах» Более того власть, в том числе и региональная, приходит к убеждению готовить кадры на местах. Управляющий VI временным Отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии статс-секретарь М.П. Позен в «Отношении» к Главноуправляющему Закавказским краем генералу А.И. Нейдгардту отмечает, что "недостаток сей может быть отвращен только тщательным приготовлением в нравственном и учебном отношении молодых людей из туземцев, исключительно для службы за Кавказом"20.
Таким образом, на начальном этапе освоения отдаленных территорий, практика приглашения чиновничества из внутренних губерний Российской империи вполне отвечала «ассимиляторским планам имперского правительства», что и подтверждается законодательными актами, призванными первоначально «привлечь» приезжего чиновника, а впоследствии «задержать и закрепить» чиновника на новых территориях. Более того целесообразным в рамках интеграции региона в общероссийское пространство, было стремление как региональной, так и верховной власти подготовить когорту преданного империи чиновничества из числа местного населения.
Чегарнова В.Н. Практика приглашения чиновничества из внутренних губерний Российской империи для службы на Кавказе в начале Х!Х века. В
данной статье проведен сравнительный анализ развития законодательной базы, регулирующей одно из направлений развития института государственной службы на Кавказе и в Сибирских губерниях, а именно практика приглашения чиновничества из внутренних российских губерний на службу в «отдаленные местности» в конце XVIII - начале XIX века.
Ключевые слова: Кавказ, Сибирские губернии, государственная служба, законодательная база, практика приглашения чиновничества из внутренних губерний.
Chegarnova V.N. The practice of inviting officials from the provinces of the Russian Empire for services to the Caucasus in the early XIX century. This article provides a comparative analysis of the development of the legislative framework, governing one of the directions of the institute of public service in the Caucasus and in the Siberian provinces, namely the practice of inviting officials from the Russian provinces to the domestic service in "remote areas" at the end of XVIII - early XIX century.
20 Малахова Г.Н., Чегарнова В.Н. Исторический опыт решения проблемы подготовки кадров для государственной службы на Кавказе в XIX веке // Научная мысль Кавказа. 2013, №1, с. 89-96.
Key words: Caucasus, the Siberian province, the civil service, the legal framework, the practice of inviting officials from the interior provinces.
