CC BY
369
* ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И МЕТОДИКИ *
Практические аспекты прогнозирования законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм
В. И. Радченко, О. А. Иванюк, И. В. Плюгина, А. М. Цирин, Г. Т. Чернобель
В какой мере неудачное правовое решение может повлиять на социальный климат государства для многих стало очевидным, когда в городе Химки сотни пенсионеров, испытавших на себе болезненные последствия законов о монетизации льгот, перекрыли движение транспорта. Право решает в нормативном виде социальные, политические и экономические задачи, выдвигаемые перед законодателем ходом общественного развития. В зависимости от того, насколько технологично и адекватно состоянию общества сформирована законодательная база, право (понимая его с нормоти-вистских позиций) может либо способствовать общественно-экономическому прогрессу, либо тормозить
Радченко Владимир Иванович — руководитель Центра правотворчества и анализа правовой практики ИЗиСП, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ;
Иванюк Оксана Александровна — научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП;
Плюгина Инна Владимировна — научный сотрудник отдела правовых проблем федерализма ИЗиСП;
Цирин Артем Михайлович— старший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических наук;
Чернобель Генрих Трофимович — ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
его и даже наносить обществу прямой ущерб.
Современное состояние российского законодательства во многом не отвечает общественным потребностям. Пройдя очередной цикл своего переформирования в 1990—2007 гг., оно, в отличие от 20-х гг. прошлого века, строилось не столько на тотальном отрицании предшествующих правовых моделей, сколько на основе глубокой модернизации сложившегося в СССР законодательства. В наибольшей степени обновилось правовое регулирование экономической деятельности, в то же время такие отрасли как административное, уголовное, процессуальное, социальное законодательство по сути не оторвались от старой основы. Поспешность в разработке и принятии законов, пренебрежение правилами юридической техники породили такие негативные явления как недостаточная системная сбалансированность, пробельность, экономическая необеспеченность и несоответствие реалиям общественного развития многих конструкций российского законодательства.
Важным средством преодоления подобной ущербности законодательства является системное научное прогнозирование как его развития, так и эффективности применения прогнозируемых норм. Советская, а затем и российская юридическая наука проводила исследования и юридического прогнозирования в целом,
и прогнозирования эффективности правовых актов. Этим проблемам посвящены работы таких крупных правоведов, как В. П. Казимирчук, В. Н. Кудрявцев, В. И. Никитинский, И. С. Самощенко, М. Д. Шаргород-ский, В. В. Глазырин, Т. Г. Морщако-ва, Е. А. Павлодский, В. М. Сырых, О. А. Гаврилов и других1.
К сожалению, многие научные разработки в этой сфере оказались невостребованными практикой современного законотворчества. Возможно, это объясняется тем, что вышеупомянутые разработки не
1 Казимирчук В. П. Право и методы его изучения. М., 1965; Казимирчук В. П. Социологические исследования в праве: проблемы и перспективы // Советское государство и право. 1967. № 10; Самощенко И. С., Никитинский В. И. О результатах действия норм права // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 20. М.,
1970.; Самощенко И. С., Никитинский В. И., Венгеров А. Б. Об основах методологии и методики изучения эффективности действия правовых норм // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 25. М., 1971; Шаргородский М. Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение.
1971. № 1; Кудрявцев В. Н. Понятие и классификация условий эффективного действия правовых норм // В кн.: Эффективность правовых норм. М., 1980; Глазырин В. В., Ла-паева В. В., Морщакова Т. Г., Павлодский Е. А., Сырых В. М., Чеснокова М. Д., Яни С. А. Методология и методика прогнозирования эффективности действия правовых норм. М., 1986 (депонировано в ИНИОН АН СССР, № 25756); Сырых В. М. Прогнозирование эффективности норм права на стадии их разработки // Труды ВНИИСЗ. Вып. 36. М., 1987; Глазырин В. В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Павлодский Е. А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. Вып. 41. М., 1988; Гаврилов О. А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование. М., 1993; Кудрявцев В. Н., Казимир-чук В. П. Современная социология права. М., 1995; Социология права. Учебник / Под ред. В. М. Сырых. М., 2004 и др.
были доведены до стадии практических рекомендаций, выполнение которых стало бы обязательным элементом процесса правотворчества, для чего необходимо директивное закрепление системы правил научного прогнозирования как при разработке перспективных планов развития законодательства, так и при разработке проектов конкретных нормативных правовых актов. В идеале любой значимый законопроект, вносимый в законодательный орган, должен сопровождаться не только финансово-экономическим обоснованием, но и материалами прогнозирования, проведенного по установленным нормативам объективными исследователями. Наличие научного прогноза позволит преодолеть субъективизм авторов законопроекта, даст возможность законодателю оценить весь комплекс последствий принятия законопроекта, снизит негативные последствия от неудачных законодательных решений.
Представляется, что прогноз законодательства должен соответствовать следующим требованиям:
1) должны быть исследованы возможные варианты развития прогнозируемого объекта (отрасли права, системы нормативных правовых актов либо отдельного закона) с целью определения наиболее оптимального решения;
2) должен быть сделан опирающийся на фактические и эмпирические данные расчет позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;
3) необходимо учитывать, что изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов. В связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности решения, предлагаемого авторами прогноза;
4) поскольку на результаты прогнозирования оказывают влияние взгляды разработчиков прогноза, для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов;
5) в тех случаях, когда объект прогнозирования затрагивает интересы широких слоев населения либо касается жизненно важных областей экономики и политики, частью материалов прогнозирования должно стать изучение общественного мнения;
6) существенным элементом прогноза должна стать проверка предлагаемого законодательного решения на коррупциогенность, а также на полноту регулирования с целью недопущения пробелов в законе.
Перечисленные выше позиции должны являться обязательными правилами при составлении прогноза. Вместе с тем, в зависимости от характера и объема прогнозируемого объекта могут использоваться факультативные правила. Например, если предмет прогнозирования имеет развитое правовое регулирование за рубежом, то целесообразно применение методов сравнительного правоведения; при прогнозировании законодательства, касающегося хозяйственно-экономических отношений либо связанного со значительным вмешательством в сферу социальных отношений может использоваться математическое моделирование, статистические приемы и т. д.
Прогнозирование должно опираться на мониторинг действующих правовых норм, что необходимо для сохранения оправдавших себя на практике правовых конструкций. Одновременно он является важнейшим определителем сфер правового регулирования, требующих нового правового решения. Мониторинг вскрывает недостатки, прогноз предлагает пути их устранения. Юридический прогноз не является «вещью в себе». Предмет прогнози-
рования связан со смежными секторами правового поля, взаимосвязь с которыми должна учитываться при составлении прогноза. Еще более важна связь с социальными, политическими и экономическими факторами, нередко прогноз законодательства является составной частью общественно-политического планирования или прогнозирования, при этом общественно-политические цели являются определяющими.
Прогноз по своему содержанию существенно отличается от планов и программ. Если последние содержат безальтернативные цели (обязательные — в планах, перспективные — в программах), то прогноз всегда многовариантен, содержит исследование альтернативных возможностей решения задачи, что позволяет законодателю либо согласиться с одним из предложенных разработчиками прогноза вариантом, либо избрать иной путь решения проблемы.
В отличие от пояснительных записок, прилагаемых к законопроектам и отражающих безальтернативную точку зрения их авторов, прогноз содержит анализ различных вариантов законодательного решения проблемы и обосновывает вероятную эффективность каждого варианта.
Бесспорно, введение прогнозирования в качестве обязательного элемента законотворчества связано с некоторым замедлением и с неизбежным удорожанием процесса принятия закона. Однако опыт применения поспешно принятых законов, приводивших к большим общественным и экономическим потерям, свидетельствует о том, что экономия на прогнозировании приводит к многократно большим убыткам. Представляется целесообразным принятие федерального закона, который утвердил бы юридическое прогнозирование в качестве обязательного элемента законотворчества, т. е. превращение юридическо-
го прогнозирования в вид государственной деятельности.
Основные методы прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения
В отечественной юридической науке обстоятельно разработаны вопросы о формах, методах и этапах прогнозирования законодательства. Как и любой другой вид научной деятельности, прогнозирование развития законодательства и эффективности его применения предполагает применение определенной совокупности (системы) приемов и операций, ведущих к достижению цели.
Проблема методов юридического прогнозирования неоднократно становилась предметом научных исследований в области методологии прогнозирования развития законодательства2. Потребность в совершенствовании средств методологического обеспечения прогнозных исследований обусловлена усилением взаимодействия и взаимопроникновением различных областей человеческой деятельности, необходимостью изучения сложных систем. Метод можно рассматривать в качестве алгоритма применения операций практического и теоретического освоения действительности. Методологию прогнозирования раз-
2 См.: Глазырин В. В. Прогнозирование эффективности правовых норм: возможный подход // Труды ВНИИСЗ; Глазыырин В. В., Ла-паева В. В., Морщакова Т. Г., Павловский Е. А., Сырых В. М., Чеснокова М. Д., Яни С. А.Указ. соч.; Никитинский В. И., Глазырин В. В., Казаринова С. Е. О методике измерения эффективности правовых норм // Советское государство и право, 1975. № 9. С. 27—30; Никитинский В. И., Самощенко И. С. Понятие эффективности правовых норм // В кн.: Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 49; Павлодский Е. А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ; Шаргородский М. Д. Прогноз и правовая наука // Правоведение. С. 71 и др.
вития законодательства и эффективности его применения можно выстроить следующим образом.
Для фактографических методов характерно базирование на фактически имеющемся материале об объекте прогнозирования, информации об его прошлом развитии. Данная группа методов может быть реализована в следующей последовательности:
а) определение оптимально полного перечня фактографических данных об объекте прогнозирования;
б) установление источников информации, содержащих в себе данные об объекте прогнозирования (данные правового мониторинга, универсальные и специализированные базы данных о законодательстве и правоприменительной практике, например: данные судебных органов и органов исполнительной власти, электронных справочных правовых систем, налоговых органов, средств массовой информации, статистической информации и др.);
в) анализ и оценка (участниками рабочей группы или экспертами) полученных данных (количественных, качественных) об объекте прогнозирования в соответствии с прогностической целью.
Практическое значение применения фактографических методов в деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения состоит в выявлении «болевых точек» и позитивных практик правового регулирования, которые в последствии могут служить исходным материалом для подготовки прогнозных сценариев, а также использоваться при определении возможных путей преодоления проблемных ситуаций и закрепления позитивных практик.
Статистический метод определяет совокупность приемов обработки количественной информации об объекте прогнозирования по принципу выявления содержащихся в ней математических закономернос-
тей развития и математических взаимосвязей характеристик с целью получения прогнозных моделей. Отдельные статистические приемы (построение различных видов графиков, диаграмм динамического развития объекта прогнозирования и т. д.) могут использоваться при применении фактографических, а также при экстраполяции сложившихся тенденций развития законодательства и эффективности его применения.
Экстраполяция является важным исследовательским методом и характеризуется перенесением прошлого и настоящего состояния исследуемого объекта на его будущее состояние3. В более широком теоретическом аспекте она является важной предпосылкой построения нового знания во всех областях науки. Широкое использование экстраполяция находит в аналитической работе, при постановке диагноза, осуществлении прогнозирова-ния4. Экстраполяция, осуществляемая при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения, характеризуется распространением выводов, полученных при изучении прошлого и текущего состояния исследуемого объекта (в конкретных временных и пространственных рамках) на его будущее состояние.
Применение экстраполяции при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения дает возможность определения основного направления развития объекта прогнозирования, имеющего стержневое значение для построения прогнозного сценария.
3 См., например: Новый энциклопедический словарь // Научное изд-во «Большая российская энциклопедия», 2002. Ст. 1391; Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцев Е. Б. Современный экономический словарь. М., 1997. С. 400 и др.
4 Кочергин А. А., Кочергин А. Н. Методо-
логический арсенал науки. Голицыно, 2004.
С. 195.
Вместе с тем, не стоит и абсолютизировать метод экстраполяции, поскольку он определяет развитие объекта прогнозирования, не учитывая последующего воздействия на данный объект различных факторов внешнего порядка.
Метод сравнительного правоведения целесообразно использовать для определения динамики регулирования общественных отношений на национальном уровне с учетом соответствующих практик зарубежных государств в том случае, если предмет прогнозирования имеет там развитое правовое регулирование. По нашему мнению компаративистский подход в деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения может быть применен в следующей последовательности:
сбор и анализ информации о состоянии и развитии законодательства зарубежных стран, практики его применения;
оценка объективности отражения общественных потребностей в законодательстве зарубежных стран;
согласование общепризнанных принципов и норм международного права с национальным законодательством и практикой его применения;
изучение и сопоставление зарубежного и национального опыта по применению приемов юридической техники в законодательстве и практике его применения;
анализ и оценка сравнительно-правовых данных о развитии законодательства и практики его применения, составление прогнозных рекомендаций и прогнозной модели.
В случае необходимости при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения могут использоваться методы математического моделирования (построение математической модели развития объекта прогнозирования на основе выявленных математических и фактических данных). Применение указанных методов во
многом обусловлено резко увеличивающимся объемом информации, усложнением логических цепей, повышением четкости выводов и надежности прогноза, прогнозированием развития сложных систем и другими факторами. Основой математического моделирования служит статистический материал, отражающий количественный аспект исследуемых явлений и процессов.
В конечном счете, результативность использования математических и статистических методов при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения напрямую зависит от содержательности анализа структуры общественных отношений, урегулированных нормами права. Поэтому не всегда имеются условия для применения математического аппарата при прогнозировании правовых объектов.
Широкое использование при прогнозировании развития законодательства и эффективности его применения имеет метод экспертных оценок. Экспертные оценки основываются на информации, предоставленной экспертами в процессе систематизированных процедур выявления и обобщения их мнения. Компетентные оценки специалистов уже в настоящее время являются надежной основой прогнозирования эффективности конкретных норм права, состояния законности, направленности правового сознания населения, его политической и правовой активности, другим актуальным проблемам общей теории права5. Существуют различные виды метода экспертных оценок: метод мозговой атаки, метод Дельфи и т. д.6.
Выбирая экспертов, исследовательская группа руководствуется тем, что при прогнозировании на основе экспертных оценок фундаментом прогноза становится мнение специалистов, базирующееся на их профессиональном, научном и практическом опыте7 . Вместе с тем, у метода экспертных оценок существует один недостаток, обусловленный тем, что в его основе лежит субъективное мнение. Поэтому при использовании данного метода следует учитывать, что точность экспертных оценок напрямую зависит от компетентности привлекаемых специалистов и четкости ответов на рассматриваемые вопросы. В процессе составления прогнозов экспертов приглашают для решения различных задач: для уточнения формализованной модели, объекта прогноза, для прогностической оценки объекта, и, наконец, для проверки точности прогнозов8 . К экспертным оценкам прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения, как в ходе прогнозного исследования, так и при оценке его результатов могут быть привлечены:
специалисты узкого профиля, не работающие в учреждениях или организациях, осуществляющих или заказавших прогнозные исследования;
практические работники, профессионально занимающиеся прогнозной деятельностью.
Основными видами метода экспертных оценок являются: индивидуальная экспертная оценка (использование в качестве источника информации одного эксперта) и групповая (коллективная) экспертная оценка (выявление обобщенной
5 Сырых В. М. Социология права. 2002. С. 445.
6 Более подробно о разновидностях метода экспертных оценок см.: Павлодский Е. А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. 1988. С. 72
7 См.: Глушков В. М. О прогнозировании на основе экспертных оценок // Науковедение. Прогнозирование. Информатика. 1970. Киев. С. 23.
8 Бешелев С. Д., Гурвич Ф. Г., Математико-статистические методы экспертных оценок. М., 1980. С. 9—11.
аналитической оценки экспертной группы относительно объекта прогнозирования).
Целью индивидуальных и групповых (коллективных) экспертных оценок является:
выявление мнений экспертов по количественным и качественным характеристикам объекта прогнозного исследования, тенденциям его альтернативного развития;
анализ и обобщение результатов прогнозного исследования, представленных рабочей группой.
К способам выявления мнений экспертов относятся:
интервью (беседа эксперта с прогнозистом по схеме «вопрос-ответ»);
анкетирование (выявление мнений экспертов относительно объекта прогнозирования в сфере развития законодательства и эффективности его применения на основе специально разработанного опросного листа);
экспертные заключения. Необходимым элементом метода экспертных оценок является обработка этих оценок, при которой используются математико-статисти-ческие инструменты9 . Так, если применение указанных инструментов показало значительные расхождения во мнениях экспертов по поставленному вопросу, то указанный вопрос нуждается в дополнительном рассмотрении с привлечением другой группы экспертов. На результаты прогнозирования значительное влияние может оказывать мнение его разработчиков, поэтому для объективной оценки его результатов необходимо привлечение независимых экспертов.
Наряду с экспертными оценками практический интерес при подготовке прогноза развития законодательства и практики его применения
9 Более подробно о математико-статисти-ческой обработке экспертных оценок см.: Пав-лодский Е. А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок // Труды ВНИИСЗ. С. 75—78.
имеет изучение общественного мнения, что особенно необходимо при составлении прогноза относительно изменений, затрагивающих интересы широкого круга лиц. Для изучения общественного мнению применяются социологические методы.
Общественное мнение может выявляться посредством социологических опросов, а также публичных слушаний, собраний, научных и практических конференций, общественных дискуссий в средствах массовой информации и т. п. Так, при выявлении общественного мнения относительно объекта прогнозирования могут быть поставлены следующие вопросы:
какой может быть реакция общественности на принятие проектируемого закона: положительной, нейтральной или отрицательной?
насколько выполнимы нормативные предписания, содержащиеся в проектируемом законе?
способны ли содержащиеся в проекте закона нормативные предписания обеспечить эффективную реализацию закона в конкретных общественных отношениях?
будет ли способствовать проектируемый закон упрочению законности, укреплению общественного правопорядка, повышению правосознания граждан?
какие отрицательные последствия могут повлечь предлагаемые в законопроекте законодательные решения?
Для отдельных прогнозных исследований развития законодательства и практики его применения этапы, принципы и методы прогнозирования могут уточняться и дополняться в соответствии с заданной программой, определяющей цель и задачи прогнозирования.
Субъекты прогнозирования развития законодательства и эффективности его применения
В научной литературе, посвященной вопросам юридического прогнозирования, практически не уделя-
лось внимания определению субъектов деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения. Очевидно, что деятельность по составлению научно-обоснованных вариантов будущего состояния, динамики развития сферы общественных отношений, возможных путей ее развития является научной по своему характеру, поскольку обладает основными признаками научной деятельности — направленностью на приращение научного знания и его применение. В этой связи при определении субъектов деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения уместны аналогии с субъектным построением научной деятельности.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и научно-технической по-литике»10 субъектами научной деятельности являются научные организации различного уровня, а также физические лица. Отметим, что субъектами научной деятельности могут являться только те физические лица, которые обладают определенными познаниями и являются научными работниками, либо персоналом научной организации (например, лаборантами). Юридические лица признаются в качестве субъектов научной деятельности в случае, если их учредительными документами предусмотрено осуществление научной и (или) научно-технической деятельности. Определение научной организации содержится в ст. 5 упомянутого Закона. Научной организацией признается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, а также общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной научную и (или) научно-техническую деятельность, подготовку научных работников и действующие
10 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
в соответствии с учредительными документами научной организации. Вместе с тем, состав субъектов деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения, по нашему мнению, обладает определенными особенностями, обусловленными спецификой этой деятельности.
Излагаемая в статье концепция субъектного построения деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения состоит в следующем. Непосредственными субъектами данной деятельности могут выступать научно-исследовательские организации и научные организации образовательных учреждений, специализирующихся на научных исследованиях в области права, соответствующие структурные подразделения в органах власти и иных организациях, а также специально сформированные для составления прогноза группы. Данная особенность вызвана спецификой прогнозного исследования, предусматривающего привлечение широкого круга специалистов на разных этапах построения прогнозного сценария.
Состав рабочих групп, непосредственно разрабатывающих прогнозы, может варьироваться в зависимости от поставленной задачи и предмета прогнозного исследования. Прогнозирование развития отрасли права потребует привлечения не только юристов, владеющих спецификой правового регулирования объекта отрасли, но и специалистов, способных оценить перспективы развития данного объекта и связанные с этим социальные и экономические проблемы. Задачей юристов в этом случае становится определение наиболее рациональных правовых моделей, которые должны обеспечить достижение наиболее динамичного развития объекта. Например, в случае возникновения необходимости прогнозирования развития энергетического права юридический прогноз должен основываться на
оценках экономистов и управленцев, занятых в энергетическом хозяйстве страны, участие которых в составе рабочих групп целесообразно для оценки эффективности предлагаемых юристами правовых решений. В тоже время прогнозирование отдельных законов и эффективности применения прогнозируемых норм в ряде случаев возможно только силами юристов (например, в сфере уголовно-правового регулирования), в других случаях может потребоваться привлечение специалистов иного профиля.
Для разработки прогноза могут привлекаться: представители научных учреждений и организаций, специалисты, обладающие знаниями из различных областей науки; специалисты органов государственной власти; представители негосударственных, общественных учреждений и организаций, бизнес-структур, привлекаемые к прогнозной деятельности органами государственной власти либо осуществляющие ее по собственной инициативе. Особенности субъектного построения деятельности по прогнозированию развития законодательства и эффективности его применения обусловлены участием в прогнозных исследованиях специалистов органов государственной власти, представителей негосударственных структур. В государственной сфере субъектами реализации функции прогнозирования, как правило, являются органы исполнительной власти. Помимо субъектов государственного управления в прогнозные исследования в области права в последнее время активно включаются и хозяйствующие субъекты, создающие свои структурные подразделения по вопросам юридического прогнозирования11. Услуги по юридическому прогнозированию становятся предметом деятельно-
11 Напр., Отдел анализа и прогнозирования Юридического департамента в структуре Корпоративного центра ОАО РАО «ЕЭС России».
сти многочисленных консалтинговых компаний.
Этапы прогнозирования развития законодательства и практики его применения
Процесс прогнозирования развития законодательства и практики его применения можно разделить на несколько этапов. Несмотря на то, что до сих пор среди ученых не был выработан единый критерий их выделения, равно как и их общее число, можно заметить, что большинство исследователей структурно выделяют одни и те же этапы, отличается лишь степень детализации. Кроме того, на определение количества этапов влияет включение в структуру наравне с обязательными так называемых факультативных этапов.
Наиболее распространенным является выделение семи этапов. Так, например, В. С. Ломтева применительно к процессу прогнозирования в правотворчестве и правопримении выделила структуру, построенную на основе познавательного фактора, и состоящую из следующих элементов: исходный, подготовительный, рабочий, верификационный этапы, этап применения искомого результата прогнозирования в правотворчестве и правоприменении, композиционно-синтезирующий и научно-абстрактный этапы12.
Структура прогностического исследования, предложенная О. А. Гав-риловым, в отличие от вышеуказанной в большей степени ориентирована на практику, в ней отсутствуют отдельные факультативные стадии и выделяются лишь пять этапов:
1) постановка задачи исследования и разработка его плана;
2) изучение и анализ прогностической информации, формирование банка данных;
3) формирование прогноза;
12 Подробнее см.: Ломтева В. С. Прогнозирование в правотворчестве и правоприменении. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 39—41.
4) процедура верификации прогноза (имеет косвенный характер);
5) оформление результатов прогноза и предоставление их «заказчи-ку»13.
Представляется, что поскольку целью структурирования процесса прогнозирования является упорядочение практической деятельности по составлению прогнозного исследования, следует выделять следующие этапы.
На первом этапе выявляется потребность в осуществлении прогнозирования. Необходимость проведения прогнозного исследования определяется, исходя из степени его актуальности и значимости, определяемых на основе данных правового мониторинга, анализа иных факторов. В частности, как отмечает Е. А. Павлод-ский, потребность в изменении, уточнении и дополнении существующего правового регулирования тех или иных общественных отношений устанавливается путем анализа научных источников, практики применения исследуемой правовой нормы, опроса граждан и правопримените-лей14. Решение о проведении прогнозирования принимается заинтересованным органом государственной власти, государственным учреждением или организацией, а также негосударственными организациями (общественными учреждениями и организациями, коммерческими организациями, бизнес-структурами и т. д.). По общему правилу субъект, выявивший потребность в осуществлении прогнозного исследования, становится заказчиком прогнозного исследования.
На втором этапе, который носит преимущественно организационный характер, определяется исполнитель прогнозного исследования,
13 Гаврилов О. А. Указ. соч. С. 33—38.
14 Павлодский Е. А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок / Проблемы совершенствования советского законодательства // Труды. ВНИИСЗ. С. 73.
заключается соответствующий договор. Исполнитель может быть определен двумя способами: через проведение конкурса (если предполагается, что проводить исследование должна организация или учреждение) или с помощью индивидуального подбора участников (если исполнителем будет рабочая группа, созданная с учетом объекта прогнозирования). Итогом второго этапа является заключение договора на выполнение научно-исследовательских работ — по прогнозированию развития законодательства и практики его применения.
На третьем этапе составляются программы прогнозного исследования. В программе должен быть определен объект прогнозирования, субъекты, его осуществляющие, поставлены цель и задачи исследования, указаны его принципы и структура и т. д. Кроме того, необходимо отразить предварительный расчет по организационно-техническому обеспечению проведения прогнозного исследования.
На четвертом этапе осуществляется непосредственное изучение объекта прогнозирования на основе обозначенных в программе прогнозного исследования цели и задач, данный этап является базовым. Исследователями может быть выдвинута рабочая гипотеза о возможных вариантах будущего состояния, динамики развития объекта прогнозирования (будучи предложенной на более ранних стадиях она может содержаться и в программе исследования).
Первоначально проводится оценка и анализ факторов, влияющих на объект прогнозирования. «Требуется прежде всего установить, под воздействие каких конкретных явлений и процессов объект прогнозирования сформировался и существует в его современном виде, со всеми его позитивными и негативными свойствами, признаками, какие социально-правовые явления оказывают на объект прогнозирования
наиболее интенсивное влияние и будут играть решающую роль в дальнейшем развитии, изменении объекта прогнозирования, его переходе от современного состояния к новому»15. В зависимости от временных характеристик можно выделить факторы, постоянно оказывающие воздействие на объект прогнозирования, влияющие в течение длительного периода времени, кратковременные и ситуационные. По содержанию следует отметить экономические, политические, культурные, правовые, идеологические, религиозные, демографические, глобализационные и иные факторы.
В дальнейшем на основании мониторинга действующего законодательства исследователи осуществляют общий анализ развития законодательства, выявляют основные тенденции его развития. После проведения общего анализа происходит переход к детальному исследованию, в частности, рассматриваются особенности развития отдельных отраслей и институтов законодательства, выдвигаются предложения по совершенствованию содержания и формы отдельных правовых норм в связи с существующими общественными потребностями.
На пятом этапе определяются результаты прогнозного исследования, предлагаются возможные варианты развития объекта прогнозирования. Перед тем как определить окончательные результаты прогнозного исследования, целесообразно выявить общественное мнение относительно предмета прогнозирования и предварительных выводов. Выявление общественного мнения следует сделать обязательным элементом процесса прогнозирования в случае, если вопросы, по которым проводится прогнозное исследование, представляются обще-ственнозначимыми. Кроме того, на данном этапе возможно привлечение внешних экспертов для дачи
15 Социология права: Учеб. пособие / Гла-зырин В. В., Гревцов Ю. И. М., 2001. С. 437.
независимой оценки предварительным выводам прогнозного исследования (это может быть предусмотрено договором).
Итоговый вариант результатов прогнозного исследования составляется с учетом общественного мнения и заключения привлеченных внешних экспертов. По результатам проведенного прогнозного исследования может быть построена нормативная модель будущего состояния объекта прогнозирования, а также даны конкретные рекомендации по оптимальной модели развития законодательства и практики его применения.
В завершение, на шестом этапе, происходит техническое оформление результатов прогнозного исследования и их последующая передача заказчику. Прогнозный продукт в виде результата прогнозного исследования направляется заказчику соответствующего прогноза, который может использовать прогнозные оценки и рекомендации для планирования организации законотворческой и правоприменительной деятельности, для составления конкретных законопроектов, разработки концепций развития законодательства, выработки предложений по совершенствованию правоприменительной практики. При этом необходимо учитывать, что на практике возможна ситуация, когда будут представлены несколько альтернативных вариантов прогноза развития законодательства и практики его применения. В этом случае заказчику направляются как основной, так и альтернативные варианты.
Следует также выделить такую традиционную стадию как верификация (проверка) прогноза, являющуюся по своей сути факультативной. Верификационный этап прогнозирования в правотворчестве и правоприменении, отмечает В. С. Ломтева, включает познавательные операции по проверке искомого результата, в ходе которого выявляются его полнота, обоснованность, степень завершенности, уточняется, пересматри-
вается исходная исследовательская ситуация в направлении реконструкции объекта прогнозирования16. Однако при этом следует учесть замечание О. А. Гаврилова, указавшего, что прогноз развития законодательства и других элементов правовой системы, как правило, не может быть непосредственно подтвержден практикой, ибо в большинстве случаев для этого необходим достаточно длительный этап развития законодательства17.
Применительно к прогнозированию законодательства и практики его применения стадия верификации должна включать именно проверку обоснованности прогноза с его последующим уточнением. Проверка обоснованности прогноза может осуществляться как по решению органа государственной власти, использующего прогнозный продукт, так и непосредственно заказчика (в данном случае она может быть проведена до сдачи итоговых результатов прогнозного исследования).
Уточнение прогноза является необязательным элементом процесса прогнозирования, поскольку проводится в случае, если это предусмотрено договором на выполнение научно-исследовательских работ либо по решению заинтересованного органа государственной власти. В первую очередь, возможность уточнения прогноза имеет смысл при среднесрочном и долгосрочном прогнозировании. Дополнение и уточнение прогноза осуществляется с учетом влияния на предмет прогнозирования вновь возникших объективных и субъективных факторов. В целях соблюдения принципа объективности исполнителями на данном этапе должны выступать независимые внешние эксперты, не участвовавшие в проведении основного исследования.
16 Ломтева В. С. Указ. соч. С. 41.
17 Гаврилов О. А. Указ. соч. С. 38.
Необходимость активизации научных исследований в сфере прогнозирования развития законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм на сегодняшнем этапе развития российского государства и права приобретает особую остроту в связи с обозначенными в Конституции РФ целями построения в нашей стране демократического правового государства, создания реальных предпосылок функционирования развитого гражданского общества, неукоснительного соблюдения прав и законных интересов человека и гражданина.
Практическая значимость работы в обозначенном направлении обусловлена прежде всего тем, что обеспечение эффективности законодательства является одним из приоритетных направлений деятельности органов власти различного уровня, научных учреждений и организаций, залогом обеспечения правопорядка и соблюдения законности в нашей стране.
Достаточный уровень эффективности законодательства во многом может быть достигнут при помощи грамотного правового прогнозирования. Эффективность закона предполагает оценку его качества прежде всего с точки зрения того, насколько полно выполнены поставленные в нем задачи, достигнута ли поставленная цель правового регулирования, хорошо ли он сбалансирован с системой действующего законодательства, насколько благоприятны возможные или уже наступившие социально-экономические и иные последствия введения его в действие.
Разработка рекомендаций по прогнозированию законодательства и эффективности применения прогнозируемых норм поможет открыть новые пути развития законодательства и правовой системы российского государства.
