CC BY
0
П.В. ПАНОВ*
POWER-SHARING И УПРАВЛЕНИЕ ЭТНИЧЕСКОЙ ГЕТЕРОГЕННОСТЬЮ В ПАРЛАМЕНТСКИХ И ПРЕЗИДЕНТСКИХ СИСТЕМАХ1
Аннотация. Power-sharing - такое политическое институциональное устройство, при котором устойчиво воспроизводится совместное участие разных политических сегментов общества в осуществлении власти. Хотя изначально идея power-sharing была связана с концепцией консоциативной демократии, со временем она вышла за рамки консоциативного подхода. В данной статье представлен сравнительный обзор эмпирических случаев power-sharing, в президентских и парламентских системах правления. Классифицируя power-sharing по двум критериям (тип партий и закрепление правительственных позиций за этническими сегментами), можно выделить четыре модели. В парламентских системах чаще встречается модель, наиболее близкая корпоративному консоциализму, когда через этнические партии правительственные позиции закреплены за определенными этнополитическими сегментами. В президентских системах, напротив, преобладает центрипеталистский подход к power-sharing, здесь доступ сегментов к правительственной власти обеспечивается через межэтнические партии без жесткого закрепления правительственных позиций. Эти взаимосвязи, однако, отнюдь не жесткие. Что касается конкретных механизмов реализации power-sharing, существенной разницы между парламентскими и президентскими системами не
* Панов Петр Вячеславович, доктор политических наук, главный научный сотрудник отдела по исследованию политических институтов и процессов, Пермский федеральный исследовательский центр УрО РАН, Институт гуманитарных исследований УрО РАН (Пермь, Россия), e-mail: panov.petr@gmail.com
1 Исследование выполнено за счет гранта Российского научного фонда № 23-18-00530, https://rscf.ru/project/23-18-00530/ (проект «Почему заимствуют неэффективные институты? Управление политико-территориальной гетерогенностью и обеспечение территориальной целостности государства») в Пермском федеральном исследовательском центре УрО РАН.
© Панов П.В., 2024 DOI: 10.31249/poln/2024.03.02
прослеживается, за исключением тех механизмов, которые вытекают из принципиальных различий между ними. С точки зрения долгосрочного управления этнической гетерогенностью power-sharing можно считать эффективным институциональным устройством тогда, когда оно воспроизводится достаточно длительное время, и именно его механизмы становятся конвенциональными каналами регулирования противоречий между этнополитическими сегментами, позволяя избегать острых кризисов и конфликтов. Под этим углом зрения лишь менее половины из рассмотренных случаев power-sharing демонстрируют эффективность, и это не зависит ни от системы правления, ни от институциональных моделей power-sharing.
Ключевые слова: power-sharing; этническая гетерогенность; парламентская система; президентская система; консоциализм; центрипетализм.
Для цитирования: Панов П.В. Power-sharing и управление этнической гетерогенностью в парламентских и президентских системах // Политическая наука. -2024. - № 3. - С. 43-65. - DOI: http://www.doi.org/10.31249/poln/2024.03.02
Проблема управления этнической гетерогенностью современных государств, которая в случае политизации этнических сегментов зачастую порождает этнополитические конфликты, давно находится в центре внимания исследователей. Общепризнано, что одним из ключевых подходов к решению этой проблемы является концепция консоциативной демократии. Основоположник и пропагандист этой концепции Аренд Лейпхарт, «Мистер Консо-циация», как его окрестил когда-то Стейн Роккан [Binningsbo, 2013, p. 95], выделил четыре главных атрибута консоциализма: большая правительственная коалиция из всех значимых политических сегментов, пропорциональное представительство сегментов, взаимное вето и автономия сегментов [Lijphart, 1969]. В рамках этой концепции стал широко использоваться и термин power-sharing, понимаемый не как «разделение властей», а как распределение власти и ответственности между сегментами, т.е. совместное осуществление власти / соучастие во власти разных политических сегментов1.
Полувековой «юбилей» текста Лейпхарта стал поводом для серии обзорных работ. Авторы одной из них, проанализировав наиболее авторитетные англоязычные академические журналы с 1969 по 2018 г., обнаружили 373 статьи, напрямую посвященные
1 Именно термин «совместность» (jointness) используется исследователями при разъяснении понятия power-sharing ([McGarry, O'Leary, 2004, р. 15; Binningsbe, 2013, p. 89] и др.).
консоциализму и power-sharing, и даже создали специальный дата-сет, где закодировали все эти статьи по различным параметрам [Farag et al., 2023]. Примечательно, что почти две трети текстов были опубликованы в последние 10 лет. Такой всплеск академического интереса к исследованию консоциализма и power-sharing стимулировался значительным увеличением случаев их применения в практике управления этнически гетерогенными обществами (deeply divided societies, segmented societies), но при этом нельзя не отметить и обратную связь, а именно довольно редкий случай воздействия академических исследований на политическую практику. Хотя изначально концепцию консоциативной демократии Лейп-харт развивал на эмпирическом материале Нидерландов, очень скоро она оказалась востребована в политиях, сегментированных не столько по идеологическому, сколько по этническому признаку, и применительно к ним консоциативная концепция приобрела нормативное значение1. Начиная с 1990-х годов консоциалисты активно консультируют политиков и готовят рекомендации по урегулированию этнополитических конфликтов в Ираке, на Кипре, в Северной Ирландии [Dixon, 2020, p. 118], да и сам Лейпхарт был не чужд политическому консалтингу и даже написал книгу о том, как надо правильно обустроить Южную Африку после отмены режима апартеида [Lijphart, 1985].
Таким образом, взаимное влияние академического интереса и эмпирической практики привело к формированию power-sharing как относительно самостоятельного предметного поля этнополи-тических исследований. В данной статье будут рассмотрены несколько сюжетов, которые представляются значимыми в данном предметном поле. В начале речь пойдет о концептуальных проблемах, связанных с уточнением и соотнесением понятий консо-циализм и power-sharing. Затем будет представлен сравнительный обзор различных вариантов институционального устройства и механизмов реализации power-sharing в парламентских и президентских системах правления, что позволит выявить специфику powersharing в условиях парламентаризма. В последней части кратко
1 Основательный анализ концептуально-логических проблем, которые возникли вследствие «нормативизации» консоциализма, содержится в одной из работ Маттиаса Богаардса [В(^аап18, 2000].
обсуждается проблема эффективности power-sharing с точки зрения управления этнической гетерогенностью.
Консоциализм и power-sharing: концептуальные проблемы
Изначально консоциализм и power-sharing рассматривались как синонимические понятия. Так, по подсчетам, сделанным в уже упомянутой работе Фарага и его коллег, в 158 из 373 статей при определении power-sharing используется дефиниция консоциативности Лейпхарта [Farag et al., 2023, p. 902]. Немаловажно, что Лейпхарт говорил не просто о соучастии разных политических сегментов во власти, но и настаивал на том, что каждый из них должен иметь институционально закрепленное и пропорциональное представительство в органах власти, как правило, через собственные политические партии. Не трудно заметить, что этого можно достичь прежде всего в парламентской системе правления, ибо президентской свойственна мажоритарность. Таким образом, первоначально консоциализм и power-sharing ассоциировались именно с парламентской системой и пропорциональной электоральной формулой.
Жесткое закрепление представительства сегментов в концепции консоциализма вызвало острую критику1. «Лидер» критиков Дональд Горовиц особенно подчеркивал, что консоциативное политическое устройство усиливает политическую сегментацию, что в перспективе ведет к обострению, а не смягчению этнополи-тических конфликтов2. Он соглашался с тем, что политические сегменты надо включать в органы власти, но это необходимо делать так, чтобы не фиксировать сегментацию, а, наоборот, ослаблять групповые идентичности, стимулируя межгрупповые взаимодействия, контакты и коалиции [Horowitz, 1985]. В противовес консоциализму он предложил «центростремительную» модель -«центрипетализм» (centripetalism), в которой на первый план выходят институты, стимулирующие создание межэтнических
1 Дискуссия хорошо описана во многих работах (см., например: [Зазнаев, 2021; Кудряшова, 2016; Фарукшин, 2013; Roeder, Rothchild, 2005; Wolff, 2011] и др.).
2 Один из критиков консоциативности однажды метко заметил, что консо-циативность - это «нечто вроде добровольного апартеида» [Dixon, 2020, p. 118].
партий или как минимум межэтнических коалиций1. Центрипета-лизм, таким образом, отнюдь не отвергая идею power-sharing, «снимает» императивные для консоциализма требования пропорциональности представительства сегментов (в условиях межэтнических партий / коалиций она маловероятна) и парламентской системы правления.
В поисках ответа на критику центрипеталистов сторонники консоциативного подхода выдвинули концепцию либерального консоциализма [McGarry, O'Leary, 2004]. В отличие от «классического» (корпоративного), либеральный консоциализм отказывается от институциональных гарантий представительства в органах власти для заранее определенного перечня сегментов, оставляя вопрос, какие именно сегменты будут представлены в органах власти, на решение избирателей [McCulloch, 2014, р. 503]. Институционально это достигается, например, через введение некого «порога» для участия в правительстве (в правящую коалицию входят партии только тех сегментов, которые преодолели такой порог), правила квалифицированного большинства при принятии важных политических решений (фактически это означает, что значимые сегменты получают право вето) и других подобных установлений. Тем не менее в результате дискуссий стало ясно, что power-sharing возможно и за рамками парламентских систем, и уже к концу 1990-х годов утвердилось представление, что понятия консоциа-тивности и power-sharing следует разводить: например, с точки зрения лестницы абстракции Сартори первое надо рассматривать как специфическую разновидность power-sharing, а второе - как понятие более высокого уровня [Bogaards, 2000].
Нельзя не отметить, что расширение понятия power-sharing порой приводит к чрезмерно широкому толкованию, т.е. к концептуальным натяжкам. Так, в работах Пиппы Норрис «режим powersharing применяется в наиболее общем смысле к тем государствам, где есть формальные институциональные правила, которые дают различным группам политической элиты долю участия в процессе принятия решений» [Norris, 2008, p. 10]. При таком подходе под
1 Основные инструменты для этого - специфические избирательные системы: альтернативного голосования, единого переходящего голоса, на президентских выборах - требование, в соответствии с которым президент должен получить электоральную поддержку в разных частях страны, и т.д.
power-sharing попадают, например, все парламентские политические системы, где на выборах используется пропорциональная формула. Разумеется, в таких институциональных устройствах, как правило, возникают коалиционные правительства, но коалиции образуются ad hoc, по результатам выборов, т.е. никаких институциональных гарантий соучастия во власти для конкретных сегментов в этом случае нет.
Отождествление power-sharing с коалиционностью1 представляется не вполне корректным, так как лишает это понятие специфики, а значит и академического смысла. Во-первых, этот концепт применим, как изначально и задумывалось Лейпхартом, лишь к сегментированным обществам. Во-вторых, политические сегменты должны быть вовлечены в соучастие по власти не ad hoc, а на институциональной основе. Вместе с тем в качестве интенции политических сегментов коалиционность имеет чрезвычайно важное значение для воспроизводства power-sharing. В ряде случаев установленное де-юре power-sharing не соблюдается на практике именно потому, что сегменты рассматривают это политическое устройство как возможность «взять тайм-аут», паузу в борьбе за единоличную власть и при первом удобном случае отказываются от коалиционных соглашений, так что институционализации power-sharing не происходит.
Таким образом, чтобы избежать растяжения концепта, powersharing следует определить как такое институциональное устройство, при котором устойчиво воспроизводится совместное участие (соучастие) разных политических сегментов общества в осуществлении власти. Иначе говоря, с одной стороны, power-sharing - это не ad hoc коалиции, а устойчивое участие сегментов в коалициях, но, с другой стороны, такая устойчивость как раз и «гарантируется», в первую очередь, коалиционными интенциями сегментов2. При этом
1 Подобное расширительное толкование наблюдается и в исследованиях авторитарных режимов. Так, Милан Сволик в получивших широкую известность работах убедительно доказывает, что авторитарные лидеры нуждаются в коалициях, однако концептуализация этого феномена в терминах power-sharing выглядит весьма сомнительно [Svolik, 2009].
2 Еще Лейпхарт, размышляя, какие условия «благоприятны для консоциа-тивной демократии, выделял не только структурные факторы (равновесность сегментов, структура размежеваний и т.д.), но и «традиции», т.е. ориентации сегментов (их элит) на сотрудничество, а не на доминирование [Лейпхарт, 1997, с. 136-140].
следует иметь в виду, что power-sharing может институционализироваться на основе неформальных конвенций, т.е. де-факто, даже при отсутствии законодательного закрепления.
Далее, следует отметить, что в исследованиях power-sharing принято выделять как минимум два измерения, которые условно обозначаются как «горизонтальное» и «вертикальное» [Juon, 2020]. Под последним имеется в виду территориальная автономия сегментов, и это особенно актуально для управления теми этнопо-литическими конфликтами, в которых этническая гетерогенность общества имеет территориальную привязку, т.е. отдельные этнические сегменты локализованы в некой части государства. Строго говоря, квалификация территориальной автономии в терминах power-sharing не бесспорна. Лейпхарт, к примеру, разводил эти понятия: «power-sharing означает участие представителей всех значимых групп в принятии политических решений, особенно на правительственном уровне. Групповая автономия означает, что эти группы обладают властью в решении внутренних вопросов, особенно в области образования и культуры» [Lijphart, 2002, р. 39]. В этом есть резон, поскольку автономия - это все-таки «самоуправление», self-rule, и в этом смысле она ортогональна понятию shared-rule1.
Тем не менее включение автономии сегментов в понятие power-sharing устойчиво воспроизводится в литературе. Более того, наряду с горизонтальным и вертикальным, достаточно часто, особенно если речь идет о разрешении насильственных этнополитических конфликтов, выделяется третье измерение power-sharing - военное, т.е. гарантии представительства противоборствовавших во время конфликта сегментов в «силовых структурах» государства (армия, полиция и т.д.) [Jarstad, Nilsson, 2008, p. 207]. Многие авторы выделяют и четвертое - экономическое - измерение как некие гарантии доступа разных политических сегментов к экономическим ресурсам [Hartzell, Hoddie, 2003; Hartzell, Hoddie, 2020, p. 51], а в некоторых работах в power-sharing включаются гарантии представительства сегментов в судах, избирательных комиссиях, в бюрократическом
1 Достаточно четко эти термины различаются, например, в известном проекте Regional Authority Index (RAI), где власть (authority) регионов раскладывается на два разных компонента: self-rule - власть регионального правительства над своей территорией; shared rule - участие регионального правительства в управлении страной совместно с национальным правительством [Hooghe et al., 2016, p. 23].
аппарате (на государственной службе) в целом [Mukherjee, 2006, p. 494]. Своеобразную конфигурацию из трех измерений powersharing предлагает группа исследователей, создавших датасет Inclusion, Dispersion, and Constraint Powersharing (IDC Power sharing). Inclusion соответствует горизонтальному измерению, dispersion вертикальному, но наряду с ними выделяется третье - constraint: институциональные установления, «которые ограничивают власть любой партии или социальной группы и, таким образом, защищают обычных граждан и уязвимые группы от посягательств и злоупотреблений» [Strom et al., 2017, p. 169].
Такая богатая гамма измерений power-sharing позволяет охватить самые разные аспекты, и преимущество этого подхода в том, что для некоторых этнополитических сегментов гарантии получения экономических выгод или доступа к образованию, к государственной службе и т.п. имеют более важное значение, чем участие в правительстве. Однако поскольку данная работа посвящена специфике power-sharing в парламентских системах по сравнению с президентскими, наиболее существенным представляется именно горизонтальное измерение, причем в том узком понимании, которое Ларс-Эрик Цедерман и его коллеги определяют как «правительственное power-sharing» (governmental power-sharing), т.е. участие представителей этнополитических сегментов в правительстве [Cederman et al., 2022, p. 25]1. Следует, правда, заметить, что при операционализации «правительственного power-sharing» в созданной Цедерманом и коллегами базе данных EPR - Ethnic Power Relations прослеживается тот самый расширительный подход, о котором говорилось выше, а именно отождествление powersharing с любым участием в правительственной коалиции, включая и ad hoc коалиции.
1 Как правило, кроме правительственной коалиции, в горизонтальное измерение power-sharing включают также представительство сегментов в парламенте и взаимное вето. Но первое, широко распространенное в современном мире, при всей своей важности далеко не всегда означает реальное воздействие на принятие политических решений. Что касается вето, речь должна идти не о тех случаях, когда политический сегмент может заблокировать принятие решений, которые касаются его непосредственно (это относится скорее к автономии сегмента), а о тех, когда он способен наложить вето на любое другое решение, но в таком понимании наличие вето, как правило, обусловлено участием сегмента в правительстве.
Power-sharing в парламентских и президентских системах
Как отмечала еще в 2013 г. Хельга Беннингсбе, из-за отсутствия конвенциональной концептуализации «не вполне понятно, какие страны и за какой временной период могут быть квалифицированы как случаи power-sharing» [Binningsbo, 2013, p. 97]. И несмотря на то что за последнее десятилетие внимание к large-N сравнительным исследованиям power-sharing еще более усилилось, какого-то конвенционального «списка» случаев powersharing до сих пор нет. Разные авторы включают в power-sharing разные измерения и используют различные операциональные индикаторы. Кроме того, каждому проекту свойственны свои ограничения: хронологические, пространственные или иные. К примеру, несколько авторитетных баз данных - Implementation of Pacts (IMPACT) [Jarstad, Nilsson, 2008], Power-Sharing Event Dataset (PSED) [Ottmann, Vullers, 2014] - посвящены power-sharing в мирных соглашениях, которые заключают стороны этнополитических конфликтов, т.е. они ограничиваются постконфликтными случаями. Кроме того, по понятным причинам авторы датасетов опираются на де-юре механизмы, тогда как де-факто практики power-sharing остаются за рамками исследования.
Среди различных датасетов выделяется недавно созданный Андреасом Юоном Constitutional Power-Sharing Dataset (CPSD) [Juon, 2020]. Здесь закодировано только горизонтальное измерение power-sharing по трем позициям (большая коалиция, парламентское представительство и право вето), но сделано это очень тщательно: сначала автор проанализировал по 99 индикаторам включенность в органы власти каждой политически значимой этнической группы в 197 странах мира за период с 1945 до 2016 г., а затем рассчитал агрегированные значения power-sharing по трем позициям для каждой страны в целом1. Данные представлены в панельном формате.
При всех ограничениях (как и другие датасеты, CPSD основывается только на де-юре установлениях) проект Юона представ-
1 Поскольку CPSD создан на основе перечня «политически релевантных этнических групп», выделенных в EPR, в нем отсутствуют несколько ставших «классическими» случаев power-sharing (Нидерланды, Австрия), где политические сегменты не имеют этнической основы. В данной работе они также не учитываются, так как выходят за рамки темы.
ляется наиболее совершенным, и на его основе были выделены все случаи, когда в стране законодательно гарантировалось участие политических сегментов в правительстве. В ряде случаев, однако, установления power-sharing имели явно временный и переходный характер, будучи нацеленными на преодоление политического кризиса (например, в Кении в 2008-2013 гг.), на мирный транзит власти (ЮАР в 1993-1995 гг.) или были обусловлены процессом отложенной сецессии политического сегмента (Судан в 20052010 гг., Сербия и Черногория в 1992-2005 гг.). Если учитывать только те случаи, когда power-sharing предполагалось1 как устойчивое институциональное устройство, в терминах правительственного power-sharing можно квалифицировать всего 17 стран2.
Что касается разграничения между парламентскими и президентскими системами правления, здесь ситуация значительно лучше, хотя некоторые разногласия среди исследователей остаются [Зазнаев, 2014; Cheibub et al, 2014; Shugart, Carey, 1992]. Общепризнано, что ключевым критерием является политическая ответственность правительства перед парламентом. В данной работе к парламентским системам отнесены не только «чистые варианты» (парламентские монархии и парламентские республики с президентом, который избирается парламентом), но и случаи, когда президент избирается на прямых выборах, однако не обладает существенной властью над правительством. К президентским системам также отнесены не только страны, где избираемый всенародно президент персонально возглавляет правительство, но и случаи, когда есть позиция премьер-министра, но правительство не несет ответственности перед парламентом [Зазнаев, 2006. с. 96-98]. Опираясь на две авторитетные базы данных, где достаточно подробно закодированы соответствующие параметры - CNTS (Cross-National
1 Это не значит, что так было в реальности. На Фиджи в оба периода (1970-1987 и 1997-2008) де-юре установления power-sharing на практике не соблюдались ни одним из двух сегментов (коренные фиджийцы и индофиджийцы). На Кипре уже в 1964 г. произошло фактическое отделение турецкой части страны, хотя де-юре нормы power-sharing остаются в конституции до сих пор.
2 Кроме того, есть немало случаев, когда power-sharing функционирует на субнациональном уровне. Наиболее известны Южный Тироль в Италии и Северная Ирландия в Великобритании, но есть и другие: некоторые штаты в Индии и в Эфиопии, некоторые республики в России (де-факто). Субнациональный уровень не рассматривается в данной работе.
Time Series Data Archive) и V-Dem (Varieties of Democracy)2 - были выделены 70 стран с парламентской и 65 - с президентской системой правления (остальные относятся к полупрезидентским системам, монархиям, где монарх обладает исполнительной властью, а также партийным, ассамблейным режимам и т.п.).
Если соотнести список стран, которые имеют характеристики правительственного power-sharing, с системой правления, обнаруживается, что в парламентских системах power-sharing встречается несколько чаще, чем в президентских: девять случаев относятся к парламентским, шесть - к президентским (см. табл. 1), а еще два (Швейцария и Суринам) - к иным системам правления. Тем не менее эмпирически подтверждается, что институциональные устройства power-sharing получили широкое распространение за пределами парламентских систем, т.е. они отнюдь не сводятся к консоциативности3.
Таблица 1
Случаи power-sharing
Парламентские системы правления Президентские системы правления
Бельгия (с 1970) Босния и Герцеговина (с 1995) Эфиопия (1994-? 2019) Ирак (с 2005) Ливан (с 1926, изм. в 1943, 1989) Малайзия (1963-? 2018) Северная Македония (с 2001) Фиджи (1997-2008, де-юре) Косово (с 2008) Афганистан (2004-2021) Бурунди (с 2000) Коморы (2001-? 2018) Индонезия (с 2002) Нигерия (с 1999) Кипр (1960-1964, после де-юре)
При классификации институциональных устройств правительственного power-sharing представляется логичным оттолк-
1 CNTS Data Archive. - Режим доступа: https://www.cntsdata.com (дата посещения: 14.02.2024).
2 Varieties of Democracy. - Режим доступа: https://www.v-dem.net/ (дата посещения: 14.02.2024).
3 Вместе с тем достаточно любопытно, что несмотря на это, наиболее яркие примеры power-sharing оказываются именно в странах с парламентской системой. Так, по подсчетам Фарага и его коллег, из 373 выделенных ими статей 47 посвящены Боснии и Герцеговине, 28 - Ливану, 25 - Бельгии. Эти три кейса «лидируют» (вслед за ними - Бурунди с 21 статьей), правда, на первом месте не они, а Северная Ирландия, где power-sharing установлено не на национальном, а на региональном уровне, но и в этом регионе также парламентская система [Farag et al., 2023, p. 904].
нуться от характеристик консоциализма (корпоративного и либерального) и центрипетализма, правда, с некоторыми оговорками.
Во-первых, операционально отличие либерального консоциа-лизма от корпоративного базируется на наличии / отсутствии законодательно закрепленного списка этнических сегментов, которые допускаются к распределению правительственных позиций. В реальности, однако, это может быть несущественно, если этническая композиция страны такова, что фактически предопределяет (как, например, в Северной Македонии), партии какого сегмента проходят необходимый для представленности в правительстве «порог».
Во-вторых, подобная проблема (в меньшей степени) характерна и для различения консоциализма и центрипетализма. Последний нацелен на создание межэтнических коалиций, и один из инструментов - особые требования для президентских выборов. В Нигерии, например, для избрания президентом кандидат должен набрать не только большинство голосов в стране в целом, но и не менее 25% как минимум в двух третях штатов. Однако в условиях сильной этнической сегментации мажоритарность президентских выборов и без де-юре установлений заставляет кандидатов в президенты создавать кросс-территориальные / кросс-этнические коалиции, в результате чего после выборов политические сегменты получают позиции в правительстве, т.е. де-факто складывается power-sharing.
В-третьих, взаимодействия между сегментами могут регулироваться не только правовыми нормами, но и конвенционально. Постсаддамовский Ирак, например, квалифицируется как пример либерального консоциализма, хотя де-факто практики распределения властных позиций в этой стране базируются на конвенциональном принципе «мухасасы»: должность премьер-министра занимает араб-шиит, президента - курд, спикера парламента - араб-суннит, а места в правительстве распределяются между сегментами (через их партии в парламенте) пропорционально их численности. Иначе говоря, на практике в Ираке power-sharing вполне соответствует корпоративному консоциализму.
Наконец, как справедливо указывают многие исследователи, в рамках одной политической системы порой обнаруживается сочетание разных концепций [Bogaards, 2019 a]. Ярким примером является Ливан, где, с одной стороны, в условиях специфической избирательной системы (множественный непередаваемый голос)
этноконфессиональные партии вынуждены создавать межэтнические коалиции, но с другой стороны, в каждом избирательном округе закреплены квоты за определенными этноконфессиональны-ми сегментами, и в целом места в парламенте и в правительстве распределены пропорционально их доле в населении страны.
С учетом всего сказанного представляется более перспективным строить классификацию институциональных устройств power-sharing не по «линейке» «консоциализм - центрипетализм», а по нескольким измерениям. Прежде всего, можно выделить два ключевых критерия: 1) тип партий: преимущественно этнические либо межэтнические; 2) наличие или отсутствие явного закрепления правительственных позиций за конкретными этническими сегментами. Если наложить эти два критерия, получится матрица из четырех институциональных моделей power-sharing (см. табл. 2, где полужирным шрифтом выделены страны с парламентской системой правления, а курсивом - с президентской).
Таблица 2
Институциональные модели power-sharing
ТИП ПАРТИИ
Этнические Межэтнические
1 3
Бельгия Бурунди
Босния и Герцеговина
Да Ирак Косово Фиджи
ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПОЗИЦИИ Ливан
ЗА СЕГМЕНТАМИ Кипр Коморы
2 4
Нет Северная Македония Афганистан Эфиопия Малайзия Индонезия Нигерия
Более половины случаев (8 из 15) соответствуют первой модели, которая приближается к корпоративному консоциализму; четыре случая - четвертой, наиболее близкой к центрипетализму; два - второй модели (сходна с либеральным консоциализмом); и один случай относится к третьей. Не удивительно, что большинство (6 из 8) случаев из первой модели - парламентские системы. И в целом, из девяти стран с парламентскими системами к этой
модели относятся шесть, т.е. явно наблюдается некоторая корреляция между парламентской системой и первой моделью powersharing. Вместе с тем, с одной стороны, в этой же модели присутствуют два случая с президентскими системами правления, а с другой стороны мы находим страны с парламентской системой и в других институциональных моделях power-sharing, правда, кейсы Малайзии и Эфиопии, вероятно, можно интерпретировать как особые случаи: power-sharing реализуется здесь через доминирующие партии, в которые интегрированы партии этнических сегментов1. Если не учитывать Малайзию и Эфиопию, в четвертой модели остаются только две страны с президентскими системами, т.е. можно говорить, что центрипетализм характерен скорее для президентских систем, и это соответствует теоретическим ожиданиям, так как именно центрипетализм не связывает power-sharing с парламентской системой. В то же время президентские системы распределены между разными моделями power-sharing намного более равномерно, чем парламентские, так что обратная связь (влияние президенциализма на институциональную модель power-sharing) не прослеживается.
Третье измерение - конкретные механизмы реализации power-sharing. Сравнительное описание 15 кейсов позволяет выделить девять механизмов, и в табл. 3 показано, как они распределяются между парламентскими и президентскими системами. Знаком «+» отмечены механизмы, которые есть в рассматриваемых случаях. Если какой-то механизм в этих случаях отсутствует, но в принципе возможен в соответствующей системе правления, это обозначено как «может быть». Существенной разницы в механизмах реализации power-sharing в парламентских и президентских системах не обнаруживается. Лишь два из них специфичны для
1 Правильнее будет сказать - реализовывалась, так как в последние годы ситуация меняется. В Малайзии доминирующая партия «Национальный фронт», в который входили малайская, китайская и индийская партии, после поражения на выборах 2018 г. утратила доминирующие позиции. В Эфиопии доминирующая партия «Революционно-демократический фронт эфиопских народов», в которую входили партии всех значимых этнических сегментов, после прихода к власти Абия Ахмеда Али трансформируется в «Партию процветания», которая должна потерять этнический характер. Пока трудно сказать, насколько далеко зашла трансформация, но реформа уже вызвала недовольство некоторых сегментов и привела к острому конфликту.
определенного типа системы правления, поскольку вытекают из принципиальных различий между ними.
Таблица 3
Механизмы реализации power-sharing в парламентских и президентских системах
Парламентские системы Президентские системы
Квоты для представительства конкретных этнических групп / АТЕ в правительстве + +
Распределение мест в правительстве между сегментами по итогам выборов + может быть
Заместитель президента / премьер-министра / министра должен быть от другого сегмента + +
Распределение высших политических позиций за определенными сегментами + может быть
Ротация политической позиции между сегментами может быть +
Коллективный глава государства / правительства + может быть
Интеграция этнических сегментов в доминирующую партию + может быть
Де-факто гарантированное представительство сегментов в правительстве, если оно формируется на парламентской основе +
Специальные требования для избрания президента и как следствие - представительство сегментов / АТЕ в правительстве (де-факто или де-юре) +
Эффективность power-sharing
Вопрос об эффективности power-sharing, как известно, вызывает острые дискуссии. По подсчетам Фарага и его коллег, в 229 из 373 статей авторы приходят к выводу о позитивных эффектах power-sharing, тогда как в 45 работах исследования дают противоположные результаты [Farag et al, 2023]. По-разному оценивается и эффективность различных моделей power-sharing. Некоторые исследователи доказывают, что позитивные эффекты имеет только либеральный консоциализм [Juon, Bochsler, 2022], но большинство авторов не разделяют это утверждение [Farag et al, 2023, р. 209].
Столь противоречивые результаты вызваны не только отсутствием конвенциональности в понимании power-sharing (а значит, и разным эмпирическим материалом для исследований, операциональными показателями и исследовательским дизайном), но и различным пониманием эффективности. В одних случаях power-sharing рассматривается в «краткосрочном плане», как инструмент разрешения этнополитических конфликтов, в других - в «долговременной перспективе», как институциональная основа демократии [Jarstad, Sisk, 2008, р. 106], и с точки зрения перспектив демократизации оценки эффективности power-sharing обычно куда менее оптимистические (см., например: [O'Driscoll, Costantini, 2023]).
Еще один подход к оценке эффективности power-sharing, который в контексте проблемы управления этнической гетерогенностью представляется наиболее уместным, предложили в свое время известные критики консоциализма Филип Редер и Дональд Ротшильд [Roeder, Rothchild, 2005, р. 19]. Здесь эффективность power-sharing связывается с этнополитическими конфликтами не в плане их прекращения, а с точки зрения их регулирования в долгосрочном плане. Предполагается, что это институциональное устройство будет эффективно тогда, когда, во-первых, оно воспроизводится достаточно длительное время и, во-вторых, именно его механизмы становятся конвенциональными каналами регулирования противоречий между этнополитическими сегментами, что позволяет избегать острых кризисов и конфликтов.
Если рассмотреть под этим углом зрения исследуемые 15 случаев, в шести из них power-sharing может быть признано скорее эффективным институциональным устройством: Бельгия, Северная Македония (несмотря на вспыхивающие время от времени конфликты между македонцами и албанцами, в целом ситуация в стране остается достаточно стабильной), Бурунди, Малайзия (как минимум до 2018 г.), Индонезия и Нигерия. В восьми случаях оценки эффективности power-sharing будут скорее негативными. Среди них, в первую очередь, те случаи, где power-sharing уже не действует даже де-юре (Фиджи, Афганистан) или не действует фактически (Кипр), а также Коморы, где в последние годы происходит постепенное свертывание механизмов power-sharing. Кроме того, к этой группе можно отнести Косово, Ирак и Ливан, где power-sharing демонстрирует неспособность управлять неутихающими этнополитическими конфликтами, а также (как минимум
на уровне энтитетов, в части Республики Сербской) Боснию и Герцеговину. В Эфиопии, где прошло еще слишком мало времени после трансформации доминирующей партии из межэтнической в неэтническую, дать однозначную оценку затруднительно.
Если соотнести оценку эффективности с системой правления, ситуация выглядит достаточно ровно. В каждой группе (девять стран с парламентской системой и шесть с президентской) мы находим по три случая, где power-sharing оценивается как эффективная. С точки зрения институциональных моделей power-sharing наиболее эффективной оказывается четвертая модель, в которой практически все случаи эффективны (кроме Эфиопии), тогда как в остальных моделях мы видим только по одному успешному случаю. При этом самой неэффективной (шесть случаев из восьми) оказывается первая модель, наиболее близкая к корпоративному консоциализму. Таким образом, ни система правления, ни институциональная модель сами по себе не являются определяющими факторами эффективности power-sharing, т.е. эмпирический материал не дает оснований говорить о том, какие именно институциональные устройства «лучше», и это побуждает искать иные объяснения различий в эффектах power-sharing. В частности, поскольку power-sharing - это особое институциональное устройство, его «учреждение» может рассматриваться как институциональная реформа и анализироваться в рамках институционального подхода.
С точки зрения классической теории Дугласа Норта институциональные изменения происходят тогда, когда: а) меняются предпочтения акторов; б) меняется соотношение сил между акторами [Норт, 1997, с. 112-114]. Применительно к power-sharing из этого следует, во-первых, что оно будет более эффективным в том случае, если «содержательно» (т.е. в плане институциональных механизмов и масштабов доступа разных сегментов к власти) она соответствует сложившемуся на данный момент соотношению сил между акторами с их преференциями. Иначе повышается вероятность оспаривания данной реформы и, соответственно, снижается ее устойчивость.
Во-вторых, можно предположить, что power-sharing будет более эффективным в том случае, если после его установления соотношение сил между акторами и их предпочтения принципиально не меняются, поскольку в противном случае этнические
сегменты с большей вероятностью станут оспаривать содержание реформы. Об этом, например, свидетельствует опыт Ливана, где еще по Национальному пакту 1943 г. было установлено распределение позиций в кабинете министров между христианами и мусульманами в пропорции 6:5 в пользу христиан, что примерно соответствовало их пропорции в составе населения. Однако постепенно демографический баланс все более смещался в сторону мусульман, что привело в 1975 г. к гражданской войне. После войны «содержание» power-sharing было пересмотрено, но эти поправки не отражают реального соотношения сил и продолжают оспариваться [Bogaards, 2019 b, p. 31].
В-третьих, практически все реформы по учреждению powersharing представляют собой не что иное, как институциональные заимствования и могут анализироваться под углом зрения концепции институционального изоморфизма. Механизмы институциональных заимствований различаются: принудительный изоморфизм - реформа навязана «извне», нормативный и подражательный - реформа проводится без внешнего воздействия [DiMaggio, Powell, 1983]. Влияние механизма институциональных заимствований связано с тем, что с точки зрения социологической концепции институтов они не просто процедурные «правила игры», регулирующие человеческие взаимодействия, а в первую очередь структуры значений и смыслов, когнитивные рамки, через которые эти правила осмысливаются. Иначе говоря, восприятие и осмысление power-sharing может быть разным, и чем выше степень принудительности изоморфизма, тем более вероятно, что реформы, которые «третья сторона» считает нормативно наиболее «правильными», будут совсем иначе осмысливаться конфликтующими акторами, и это негативно влияет на эффективность реформы. Как уже отмечалось выше, чрезвычайно важное значение имеют интенции этнических сегментов, и в ряде исследований доказано, что различные варианты power-sharing, которые активно продвигаются международным сообществом, зачастую воспринимаются отнюдь не в «консоциа-тивном духе», а как инструменты реализации клиентелистских, трайбалистских, клановых и иных устремлений [Roessler, 2011; Salloukh, 2024].
Наряду с этим механизм институциональных заимствований оказывает и непрямое воздействие на эффективность powersharing. Принудительный изоморфизм, т.е. вмешательство «внеш-
них акторов», меняет соотношение сил между сегментами, что негативно влияет на эффективность реформы1. Кроме того, если реформа навязана извне, она не соответствует предпочтениям этнических сегментов, так что они будут следовать power-sharing лишь постольку и до тех пор, поскольку и пока «третья сторона» принуждает к этому, и уход «третьей стороны» автоматически означает смену предпочтений.
* * *
Сравнительный обзор эмпирических случаев power-sharing показывает, что это институциональное устройство чаще используется в парламентских системах правления, однако нередко встречается и в президентских. Классифицируя power-sharing по двум критериям (тип партий - этнические / межэтнические и наличие / отсутствие закрепления правительственных позиций за этническими сегментами), можно выделить четыре модели. При этом в парламентских системах чаще встречается модель, наиболее близкая корпоративному консоциализму, когда через этнические партии правительственные позиции закреплены за определенными этнополитическими сегментами. В президентских системах, напротив, преобладает центрипеталистский подход к power-sharing: доступ сегментов к правительственной власти обеспечивается через межэтнические партии без жесткого закрепления правительственных позиций. Эти взаимосвязи, однако, отнюдь не жесткие. Что касается конкретных механизмов реализации power-sharing, существенной разницы между парламентскими и президентскими системами не прослеживается, за исключением тех механизмов, которые вытекают из принципиальных различий между ними. С точки зрения долгосрочного управления этнической гетерогенностью лишь менее половины из рассмотренных случаев power-sharing демонстрируют эффективность, и это не зависит ни от системы правления, ни от «содержания» институциональных моделей и механизмов power-sharing.
1 Sambanis N., Bormann N.-C., Toukan M. Outside Options: Power-Sharing in the Shadow of External Intervention after Civil War. Unpublished paper. - 2020. -Mode of access: https://web.sas.upenn.edu/sambanis/research/self-determination-and-secession/ (accessed: 1.05.2024).
P.V. Panov*
Power-sharing and managing ethnic heterogeneity in parliamentary and presidential systems
Abstract. Power-sharing is a political institutional arrangement in which the joint participation of the representatives of different political segments of society in government is consistently reproduced. Although the idea of power-sharing was initially associated with the concept of consociational democracy, over time it has expanded beyond the consociational approach. The article is devoted to a comparative overview of empirical cases of power-sharing in presidential and parliamentary systems of government. Classifying power-sharing according to two criteria (type of parties and assignment of government positions to ethnic segments), four models can be distinguished. In parliamentary systems, the model closest to corporate consociationalism, when government positions are assigned to certain ethno-political segments through their parties, is more common. In presidential systems, on the contrary, a centripetal approach to power-sharing prevails; here, access of segments to power is ensured through interethnic parties without a strict assignment of government positions. These dependencies, however, are by no means rigid, since in all institutional models of power-sharing, countries with both parliamentary and presidential systems are found. As for the specific mechanisms of power-sharing implementation, there are no significant differences between parliamentary and presidential systems, with the exception of those mechanisms that arise from the fundamental differences between them. In terms of long-term managing ethnic heterogeneity, only less than half of the cases of power-sharing examined demonstrate effectiveness, and this does not depend on either the system of government or the institutional models of power-sharing.
Keywords: power-sharing; ethnic heterogeneity; parliamentary system; presidential system; consociationalism; centripetalism.
For citation: Panov P.V. Power-sharing and managing ethnic heterogeneity in parliamentary and presidential systems. Political science (RU). 2024, N 3, P. 43-65. DOI: http://www.doi.org/10.31249/poln/2024.03.02
References
Binningsbe H. Power sharing, peace and democracy: any obvious relationships? International area studies review. 2013, Vol. 16, N 1, P. 89-112. DOI: https://doi.org/10.1177/2233865912473847 Bogaards M. Consociationalism and centripetalism: friends or foes? Swiss political science review. 2019 a, Vol. 25, N 10, P. 519-537. DOI: https://doi.org/10.1111/spsr.12371
* Panov Petr, Perm Federal Research Center, Ural Branch, RAS (Perm, Russia), e-mail: panov.petr@gmail.com
Bogaards M. Formal and informal consociational institutions: a comparison of the national pact and the Taif Agreement in Lebanon. Nationalism and ethnic politics. 2019 b, Vol. 25, N 1, P. 27-42, DOI: https://doi.org/10.1080/13537113.2019.1565176 Bogaards M. The uneasy relationship between empirical and normative types in consociational theory. Journal of theoretical politics. 2000, Vol. 12, N 4, P. 395-423. DOI: https://doi.org/10.1177/0951692800012004002 Cederman L.-E., Hug S., Wucherpfennig J. Sharing power, securing peace? Ethnic
inclusion and civil war. Cambridge: Cambridge university press, 2022, 316 p. Cheibub J., Elkins Z., Ginsburg T. Beyond presidentialism and parliamentarism. British journal of political science. 2014, Vol. 4, N 3, P. 515-544. DOI: https://doi.org/10.1017/ s000712341300032x
DiMaggio P., Powell W. The Iron Cage revisited: institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American sociological review. 1983, Vol. 48, N 2, P. 147-160. DOI: https://doi.org/10.2307/2095101 Dixon P. Power-sharing in deeply divided societies consociationalism and sectarian authoritarianism. Studies in ethnicity and nationalism. 2020, Vol. 20, N 2, P. 117127. DOI: https://doi.org/10.1111/sena.12327 Farag M., Jung H.R., Montini I.C., de Fontenay J.B., Ladhar S. What do we know about power sharing after 50 years? Government and opposition. 2023, Vol. 58, N 4, P. 899-920. DOI: https://doi.org/10.1017/gov.2022.26 Farukshin M. Ethnicity and federalism. Kazan: Center for Innovative Technologies,
2013, 348 р. (In Russ.) Hartzell C., Hoddie M. Institutionalizing peace: power sharing and post-civil war conflict management. American journal of political science. 2003, Vol. 47, N 2, P. 318332. DOI: https://doi.org/10.1111/1540-5907.00022 Hartzell C., Hoddie M. Power sharing and democracy in post-civil war states: the art
of the possible. Cambridge, New York: Cambridge university press, 2020, 269 p. Hooghe L., Marks G., Schakel A.H., Niedzwiecki S., Chapman Osterkatz S., Shair-Rosenfield S. Measuring regional authority: a postfunctionalist theory of governance. Vol. 1. Transformations in governance. Oxford: Oxford university press, 2016, 687 p. Horowitz D. Ethnic groups in conflict. Berkeley: University of California press, 1985, 697 p. Jarstad A., Nilsson D. From words to deeds: the implementation of power-sharing pacts in peace accords. Conflict management and peace science. 2008, Vol. 25, N 3, P. 206-223. DOI: https://doi.org/10.1080/07388940802218945 Jarstad A., Sisk T. (eds). From war to democracy: dilemmas of peacebuilding.
Cambridge: Cambridge university press, 2008, 290 р. Juon A. Minorities overlooked: group-based power-sharing and the exclusion-amid-inclusion dilemma. International political science review. 2020, Vol. 41, N 1, P. 89107. DOI: https://doi.org/10.1177/0192512119859206 Juon A., Bochsler D. The two faces of power sharing. Journal of peace research. 2022,
Vol. 59, N 4, P. 526-542. DOI: https://doi.org/10.1177/00223433211037244 Kudryashova I. How to accomplish stability in divided societies? Political science
(RU), 2016, N 1, P. 15-33. (In Russ.) Lijphart A. Democracy in plural societies. Moscow: Aspekt Press, 1997, 287 р. (In Russ.)
Lijphart A. Consociational democracy. World politics. 1969, Vol. 21, N 2, P. 207-225.
DOI: https://doi.org/10.2307/2009820 Lijphart A. The wave of power-sharing democracy. In: Reynolds A. (ed). The architecture of democracy: constitutional design, conflict management, and democracy. Oxford: Oxford university press, 2002, P. 37-54. Lijphart A. Power-sharing in South Africa. Berkeley: Institute of International Studies,
University of California, 1985, 178 p. McCulloch A. Consociational settlements in deeply divided societies: the liberal-corporate distinction. Democratization. 2014, Vol. 21, N 3, P. 501-518. DOI: https://doi.org/10.1080/13510347.2012.748039 McGarry J., O'Leary B. The Northern Ireland conflict: consociational engagements.
Oxford: Oxford university press, 2004, 445 p. Mukherjee B. Why political power-sharing agreements lead to enduring peaceful resolution of some civil wars, but not others? International studies quarterly. 2006, Vol. 50, N 2, P. 479-504. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1468-2478.2006.00410.x Norris P. Driving democracy: Do power-sharing institutions work? Cambridge, UK:
Cambridge university press, 2008, 306 p. North D. Institutions, institutional change and economic performance. Moscow:
Nachala, 1997, 180 p. (In Russ.) O'Driscoll D., Costantini I. Conflict mitigation versus governance: the case of consociation in Iraq. Nationalism and ethnic politics. 2024, Vol. 30, N 1, P. 65-84. DOI: https://doi.org/10.1080/13537113.2023.2188648 Ottmann M., Vüllers J. The Power-Sharing Event Dataset (PSED): A new dataset on the promises and practices of power-sharing in post-conflict countries. Conflict management and peace science. 2014, Vol. 32, N 3, P. 327-350. DOI: https://doi.org/10.1177/ 0738894214542753
Roeder P., Rothchild D. Sustainable peace: power and democracy after Civil Wars.
Ithaca, NY: Cornell university press, 2005, 392 p. Roessler P. The enemy within: personal rule, coups, and civil war in Africa. World politics. 2011, Vol. 63, N 2, P. 300-346. DOI: https://doi.org/10.1017/ s0043887111000049
Salloukh B.F. The state of consociationalism in Lebanon. Nationalism and ethnic politics.
2024, Vol. 30, N 1, P. 8-27. DOI: https://doi.org/10.1080/13537113.2023.2187970 Shugart M., Carey J. Presidents and assemblies: constitutional design and electoral
dynamics. Cambridge: Cambridge university press, 1992, 316 p. Strem K., Gates S., Graham B., Strand H. Inclusion, Dispersion, and Constraint Powersharing in the World's States. British journal ofpolitical science. 2017, Vol. 47, N 1, P. 165-185. DOI: https://doi.org/10.1017/s0007123415000174 Svolik M. Power sharing and leadership dynamics in authoritarian regimes. American journal of political science. 2009, Vol. 53, N 2, P. 477-494. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1540-5907.2009.00382.x Wolff S. Managing ethno-national conflict: towards an analytical framework. Commonwealth & comparative politics. 2011, Vol. 49, N 2, P. 162-195. DOI: https://doi.org/10.1080/14662043.2011.564471
Zaznaev O.I. Ethnic conflict and forms of government: contemporary discussions. Polis. Political studies, 2021, N 1, P. 25-40. DOI: https://doi.org/10.17976/jpps/2021.01.03 (In Russ.)
Zaznaev O.I. Typology of the forms of government: working on mistakes. Polis. Political studies, 2006, N 1, P. 92-103. (In Russ.) Zaznaev O.I. Understanding the forms of government in foreign political science: The latest debate. Political science (RU), 2014, N 1, P. 10-33. (In Russ.)
Литература на русском языке
Зазнаев О.И. Осмысление форм правления в зарубежной политической науке: новейшие дискуссии // Политическая наука. - 2014. - № 1. - С. 10-33.
Зазнаев О.И. Типология форм правления: работа над ошибками // Полис. Политические исследования. - 2006. - № 1. - С. 92-103.
Зазнаев О.И. Этнический конфликт и форма правления: современные дискуссии // Полис. Политические исследования. - 2021. - № 1. - С. 25-40. - Б01: https://doi.Org/10.17976^/2021.01.03
Кудряшова И.В. Как обустроить разделенные общества // Политическая наука. -2016. - № 1. - С. 15-33.
Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. - М.: Аспект Пресс, 1997. - 287 с.
Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М.: Начала, 1997. - 180 с.
Фарукшин М.Х. Этничность и федерализм. - Казань: Центр инновационных технологий, 2013. - 348 с.
