CC BY
63
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 334.723 ББК У292
ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РИСКАМИ В ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОМ ПАРТНЕРСТВЕ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ СОЦИАЛЬНОГО ИНВЕСТИРОВАНИЯ*
С. П. САЗОНОВ, заслуженный экономист Российской Федерации, государственный советник Российской Федерации 2-го класса, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой экономики и финансов предприятий
E-mail: [email protected] Волгоградский государственный технический университет
А. И. МОРДВИНЦЕВ, кандидат экономических наук, доцент, председатель городской общественной организации промышленных предприятий «Совет директоров Волгограда», депутат Волгоградской городской думы E-mail: [email protected]
У. С. МАХОНИНА, аспирантка кафедры экономики и финансов предприятий
E-mail: [email protected] Волгоградский государственный технический университет
В статье рассмотрен алгоритм повышения эффективности управления рисками в социальных проектах государственно-частного партнерства, основанный на анализе жизненного цикла проекта и идентификации рисков при помощи глобального
* исследование выполняется при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда и администрации Волгоградской области в рамках научно-исследовательского проекта «Совершенствование механизмов государственно-частного партнерства (гЧП) как инструмента повышения инвестиционной привлекательности Волгоградской области» № 13-12-34014 а (р).
рискового потока. Авторы предложили понятие «социальный риск», которое присуще социальному проекту государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, социальные инвестиции, проект, экономическая эффективность, глобальный рисковый поток, факторы риска.
В современной России идут рыночные реформы. определены основные приоритеты социально-экономической политики государства на ближайшие
десятилетия. Главные усилия сегодня направлены на сферы, которые определяют качество жизни граждан. Реализуются национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, жилищного строительства. Можно сказать, что развитие страны на данном этапе направлено на повышение уровня социальной сферы.
Правительство Российской Федерации официально объявило организацию эффективной системы социальной ответственности перед обществом как один из ключевых инструментов реализации приоритетных национальных проектов. В этой связи расширилась практика взаимодействия предприятий и государственных органов в комплексном социально-экономическом развитии территорий и в реализации социальных программ.
механизм государственно-частного партнерства (ГЧП) позволяет эффективно решить множество социальных вопросов путем объединения частного и государственного сектора. При этом от такого партнерства выигрывает и бизнес, и государство.
В настоящее время правительства многих стран передают бизнесу в частную собственность или во временное долгосрочное и среднесрочное владение и пользование (что наблюдается чаще) объекты транспортных и коммуникационных систем, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.
Концепция ГЧП используется для привлечения частных компаний к долговременному финансированию и управлению общественной инфраструкту-
рой, включая транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство и т. п. [2].
можно выделить следующие основные сферы деятельности, в которых в настоящее время применяются механизмы государственно-частного партнерства:
1) социальная сфера (образовательные и медицинские учреждения, утилизация мусора, социальное жилье и программы и т. д.);
2) транспортная сфера (водные каналы, автомобильные и железные дороги, морские порты и аэропорты, трубопроводный и городской транспорт и т. д.);
3) жилищно-коммунальное хозяйство (очистные сооружения, системы водоснабжения и канализации и т. д.).
На рис. 1 представлена схема реализации проекта ГЧП.
С точки зрения финансового сектора государственно-частное партнерство предусматривает:
- подход государства (муниципалитета) к разделению рисков с частным сектором для формирования финансового рычага, позволяющего привлекать внебюджетное финансирование капитальных вложений в общественную инфраструктуру и в улучшение качества и эффективности публичных услуг на условиях срочности, платности и возвратности;
- использование государством необходимых регуляторов экономики для обеспечения интересов инвестора.
Рис. 1. Схема реализации проекта ГЧП
Директор Центра ГЧП Внешэкономбанка А. В. Баженов в докладе «Развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации» дал развернутое определение государственно-частного партнерства, в котором инициирующей стороной партнерства выступают государственные и муниципальные органы.
Государственно-частное партнерство - это привлечение частного сектора для более эффективного и качественного исполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат; а также для разделения рисков, обязательств, компетенций, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания.
Организация проекта ГЧП - это процесс, обеспечивающий подготовку, принятие и использование решения органов государственного и муниципального управления (ОГМУ) о реализации проекта на условиях государственно-частного партнерства. обязательства оГмУ в рамках контракта ГЧП должны быть приняты в соответствии с действующим законодательством о конкуренции:
- должен быть выявлен наиболее эффективный частный партнер;
- обязательства ОГМУ должны быть приняты легитимно в целях снижения долгосрочного политического риска (например, отказ от исполнения обязательств оГмУ в результате смены власти).
По сути организация проекта ГЧП - это процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП, а также организация мониторинга исполнения обязательств частного партнера и оГмУ.
Деятельность оГмУ по организации проекта ГЧП включает в себя три основных этапа.
1. Этап стратегического планирования и принятия решения. На этом этапе ОГМУ (федеральный, региональный, муниципальный орган власти) осуществляет стратегическое планирование (городское, территориальное, отраслевое), выбор портфеля проектов и спецификаций на услуги, принимает специфические риски, определяет механизмы ГЧП для их реализации и принимает решение о реализации проекта на условиях ГЧП.
2. Предпроектный этап включает в себя:
- выбор исполнителей по конкурсу (в т. ч. заключение договоров на оказание услуг консультантами);
- участие в реализации предпроектного этапа (в т. ч. предоставление информации для исполнителя, институциональное и нормативно-правовое сопровождение, получение промежуточных результатов);
- выбор исполнителя проекта по конкурсу (в т. ч. подписание контракта с победителем);
- создание специальной проектной компании и внесение средств в ее уставный капитал.
3. Проектный этап - это исполнение принятых обязательств в рамках участия в реализации проектного этапа и финансирования сделки. Целесообразно создание специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (региональных центров ГЧП) в составе ОГМУ. К функциям этих региональных центров можно отнести:
- среднесрочное планирование по использованию ГЧП для реализации стратегий регионального или городского развития;
- отбор проектных предложений для реализации ГЧП;
- оценку эффективности проектов с точки зрения потребностей регионального развития;
- подготовку конкурсов, контрактной и иной документации;
- создание условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и регулирования условий контрактов.
К основным моделям ГЧП можно отнести следующие:
- институциональная модель (на базе совместного участия в капитале проектной компании, иного долевого участия);
- контрактная (контракты на управление, строительство, эксплуатацию объектов; аренда, концессия).
К вопросам выбора и формирования модели ГЧП относятся:
- выбор формы контракта;
- выбор формы обеспечения обязательств ОГМУ;
- разработка конкурсной процедуры, которая гарантирует выбор частного партнера, наилучшим образом обеспечивающего достижение целей проекта ГЧП.
Выбор формы контракта согласно законодательству России предусматривает оформление документов в виде:
- акционерного соглашения;
- концессионного соглашения;
- договора аренды публичной собственности частным участником и инвестиционного договора по ее улучшению;
- договора услуг;
- инвестиционного договора по созданию частным участником объекта и по его аренде публичным участником с переходом прав собственности;
- договора-подряда под ключ в рассрочку. Выбор формы обеспечения обязательств ОГМУ
предусматривает следующие варианты:
- залоги;
- государственные (муниципальные) гарантии;
- револьверные бюджетные гарантии в рамках нормативного акта;
- поручительства компаний;
- прямые соглашения с финансирующими организациями;
- иные формы обеспечения.
Разработка конкурсной процедуры, гарантирующей выбор частного партнера, наилучшим образом обеспечивающего достижение целей проекта ГЧП, предусматривает следующее:
- организацию конкуренции технических решений (в том числе проектно-сметной документации или бизнес-плана; определение критериев конкурса, например роли и веса затрат на протяжении полного цикла эксплуатации и финансовых предложений (при наличии качественного конкурса и конкуренции технических решений);
- единство конкурсных процедур для всех сопутствующих вопросов реализации основного контракта ГЧП;
- возможность объединения конкурсных процедур по однородным проектам, реализуемым по стандартной контрактной документации, для формирования пула проектов с целью привлечения финансирования.
Роль регионального законодательства. Необходимость региональных или муниципальных актов по обеспечению обязательств соответствующих ОГМУ в рамках контрактов ГЧП предусматривает:
- определение полномочного органа;
- определение форм участия региона или муниципальных образований в ГЧП;
- определение процедур заключения договоров
ГЧП и принятия долгосрочных обязательств
ОГМУ [1].
При любой экономической деятельности риск определяется величиной ожидаемых потерь, обусловленных возможностью возникновения неблагоприятных ситуаций и их последствий в виде роста затрат, недополучения прибыли, снижения доходности из-за изменения рыночной конъюнктуры. Прогнозирование возникновения риска и контроль за урегулированием негативных последствий необходимы вследствие внезапности возникновения риска.
Факторов риска, опасностей, угроз и других негативные последствий, которые могут повлиять на результаты финансово-хозяйственной деятельности любого предприятия, бесконечное множество. Следовательно, задача управления рисками в экономической деятельности относится к категории многокритериальных, что сильно затрудняет процедуру оценки и прогнозирования. Для того чтобы предупредить возникновение того или иного риска, а также снизить его воздействие на экономическую деятельность, необходимо систематически проводить рисковый мониторинг, который служит методологической основой для формирования концепции анализа и управления рисками.
ГЧП предоставляет государственному и частному секторам уникальную возможность распределить риски при реализации совместного проекта, обеспечивая взаимную дополнительную поддержку для того, чтобы гарантировать выгоды и преимущества от проекта для обеих сторон.
Одна из основных задач участников проекта ГЧП состоит в том, чтобы классифицировать, оценить и распределить риски, которые каждый из участников сможет закрыть. Для партнерства характерно широкое, многоплановое разделение рисков между государством и частым сектором [6].
Любой проект в процессе своей реализации проходит различные стадии, составляющие в совокупности жизненный цикл проекта. Управление рисками осуществляется в течение всего жизненного цикла проекта и призвано решить задачи идентификации и содержания рисков, предупреждения их возникновения, а также снижения их негативного влияния на проект.
Жизненный цикл проекта ГЧП условно можно разделить на четыре этапа:
1) определение проекта ГЧП;
2) планирование проекта ГЧП;
3) выполнение проекта ГЧП;
4) эксплуатация проекта ГЧП (рис. 2).
Выходом из каждой фазы являются результаты, анализ которых позволяет принять решение или о переходе к следующей фазе проекта, или об исправлении возникших ошибок, или о завершении проекта.
На первом этапе необходимо как можно больше собрать информации о проекте, определить участников проекта и его цели и задачи, характеристики и условия, а также возможные условия финансовой выполнимости проекта и финансовые источники. Исходной информацией для этого служат сведения о макроэкономическом окружении проекта, предполагаемом рынке сбыта продукции, технологиях, налоговых условиях и т. п.
На втором этапе проект уже изучается более глобально и детально. Разрабатываются технико-экономическое задание на основе бизнес-плана проекта, проектная документация, организационные структуры и структуры принятия решений, распределяются задания и полномочия между партнерами.
Третий этап включает в себя строительство объектов, входящих в проект, монтаж оборудования, пусконаладочные работы. Чтобы получить
представление о текущих результатах, необходимо систематически проводить мониторинг и оценку хода выполнения проекта.
На завершающей стадии происходит непосредственное использование проекта и ввод его в эксплуатацию, оценка результатов проекта и подведение итогов.
На первых двух этапах жизненного цикла проекта ГЧП происходит выявление всех возможных рисков, которые присущи социальному проекту. На последующих этапах уже осуществляются мониторинг и управление рисками проекта согласно разработанному плану управления рисками, проводится постоянный контроль на предмет обнаружения новых рисков, измененных и потерявших свою актуальность рисков. В случае выявления новых рисков или отклонения от плана реализации проекта проводятся те же процедуры, что и на этапе планирования проекта (качественный и количественный анализ), и вносятся изменения в план управления рисками [8].
Таким образом, процесс управления рисками и оценки рисков при принятии решения о выборе проекта имеет большое значение, поскольку он позволяет оценить возможные потери, запланировать процедуры для возможного их снижения, а также
Рис. 2. Управление рисками на этапах жизненного цикла проекта ГЧП
определить экономический и социальный эффект от управления рисками.
Идентификация рисков - это основной процесс в планировании социального проекта ГЧП, поскольку по мере развития проекта в рамках его жизненного цикла могут обнаруживаться новые риски. Также на стадии планирования и выполнения проекта необходимо учитывать негативные последствия рисков в процессе реализации.
При реализации проекта ГЧП встречаются различные виды рисков. Однако в теории управления нет четкого определения «социальный риск», который в свою очередь обязательно будет присутствовать в рамках реализации проектов. И его необходимо учитывать при планировании. Поэтому авторы предлагают свое определение «социального риска» исходя из определения социальных инвестиций.
Под социальными инвестициями понимаются материальные вложения в объекты социальной сферы с целью улучшения и повышения качества жизни в результате удовлетворения социальных и духовных потребностей общества.
Основная цель реализации социального проекта ГЧП - это получение положительного социального эффекта. При этом социальный эффект, являясь результатом инвестиционного процесса, может быть достигнут не только в результате реализации проекта, но и в ходе его осуществления.
Как показывает мировой опыт, развитые страны на базе смешанной экономики с использованием разработанных механизмов ГЧП смогли реально построить социально-рыночное государство за счет совмещения интересов государства, бизнеса и гражданского общества и на этой основе обеспечить социально-экономический рост и прогрессирующее социальное положение граждан своей страны [5].
Социальный эффект - это совокупность результатов, получаемых от реализации социального проекта и проецируемых на улучшение уровня жизни общества.
Таким образом, можно предположить, что социальный риск - это риск получения отрицательного социального эффекта от вложения социальных инвестиций в целях улучшения качества жизни общества (рис. 3). Также можно сказать, что социальный риск - это совокупность всех видов риска, которые характерны для социального проекта ГЧП.
Значимость определения и предупреждения социального риска в проектах государственно-частного партнерства подтверждается тем, что этот риск
зависит от внешних и внутренних условий реализации проекта и является основным показателем, который будет способствовать снижению степени эффективности реализации проекта.
В процессе анализа общих и специфических институтов государственно-частного партнерства необходимо выделять следующие основные проблемы институциональной среды, оказывающие существенное влияние на эффективность функционирования механизма ГЧП:
1) проблема соблюдения в существующих условиях дисциплины исполнения заключенных контрактов;
2) проблема отсутствия эффективной нормативной базы в отношении государственно-частного партнерства;
3) проблема транспарентности в отношении системы государственного управления и внутренней среды частных компаний.
Проблема исследования контрактных отношений в настоящее время является одной из центральных проблем экономической теории. Именно «изучение контрактной природы экономических процессов» было поставлено О. И. Уильямсоном в качестве одной из главных задач в его «Экономических институтах капитализма» [7]. К проблемам действия и исполнения контрактов большинство специалистов относят и проблему неполноты контрактов, поскольку любое реальное соглашение не может предусмотреть и сформулировать права и обязанности участников во всех возможных ситуациях.
Вместе с тем невозможность предусмотреть и зафиксировать в контракте все возможные ситуации не означает невозможности достижения согласия в процессе исполнения контракта. Фактически здесь речь идет о механизме досудебного урегулирования спорных вопросов. При рассмотрении возникающей ситуации авторы считают, что здесь имеют место возможности:
1) предполагающие разработку чрезвычайно сложных контрактов, отражающих все теоретически вероятные ситуации;
2) предполагающие использование неполных контрактов, но требующие разработки и реализации эффективного механизма досудебного урегулирования спорных вопросов посредством согласования противоречащих интересов.
В связи с этим одним из эффективных способов управления рисками в социальных проектах ГЧП является глобальный систематизирующий рисковый
СОЦИАЛЬНЫМ РИСК
Рис. 3. Структура социального риска в проектах ГЧП
поток. Это совокупность системообразующих факторов, включающих в себя элементы, образующие системы учета риска, и состоящих из причин, видов и последствий риска, которые возникают в зависимости от экономической системы и этапов жизненного цикла проекта [9]. Все это образует те или иные типы рисков, которые находятся в постоянном движении и соответственно оказывают негативное воздействие на инвестиционную деятельность [3].
В Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях нет полноценного и всеобъемлющего пакета законов, нормативно-правовых актов, инструкций и методических рекомендаций по практической реализации проектов ГЧП и особенно проектов ГЧП при реализации социального инвестирования. По мнению авторов, это является основным отличием концепции глобального рискового
потока от концепции контроллинга. Разрабатывая данное законодательство и нормативно-правовые документы, необходимо одновременно предусматривать устранение отдельных и системообразующих этапов возникновения рисковых потоков и тем самым устранять все негативные последствия при реализации проектов ГЧП
Отдельные этапы возникновения риска выделяются в соответствии с жизненным циклом проекта ГЧП. Кроме того, на реализацию проекта также влияют внешние и внутренние факторы.
Целью построения и анализа рискового потока является выявление причин, рисков и его последствий в инвестиционной деятельности в соответствии с принадлежностью к экономической системе.
Рисковый поток формируется таким образом, чтобы можно было выделить отдельные этапы возникно-
вения риска в соответствии с определенными критериями, оценка которых будет способствовать разработке наиболее эффективной методики предупреждения и снижения негативных последствий риска на инвестиционную деятельность в целом, а также отдельных ее подсистем. На рис. 4 представлена универсальная модель, систематизирующая рисковые потоки по отношению к экономической системе, в которой выделены вертикальные и горизонтальные потоки.
Данные рис. 4 показывают, что рисковые потоки представляет собой совокупность последовательно возникающих факторов, состоящих из причин возникновения риска, самого риска и его последствий.
Горизонтальный рисковый поток - это отдельные потоки факторов, риска и его последствий, которые являются индивидуальными. Вертикальный поток - это рисковый поток по отношению к экономической системе. На рис. 4 представлен систематизирующий рисковый поток, на котором выделены горизонтальные и вертикальные потоки, которые также можно рассматривать как отдельные элементы для более эффективного управления рисками и снижения их влияния. Более детально систематизирующий рисковый поток рассмотрен в статье «Рисковый поток как неотъемлемая часть инвестиционной деятельности предприятия» [8].
Каждый рисковый поток индивидуален и тем самым уникален. Для того чтобы оценить общее влияние
всех негативных последствий, которые возникнут в ходе влияния риска, необходимо проанализировать и оценить все рисковые потоки в отдельности. Это послужит увеличению эффективности при оценке влияния риска на проект. Также уникальность рискового потока состоит в том, что одни и те же риски могут встречаться в нескольких потоках одновременно.
Следовательно, можно выделить еще несколько системообразующих потоков, таких как поток причин, непосредственно поток рисков и поток последствий. Данные потоки образуются таким образом, что риск является динамическим (развивающимся) элементом, и все эти потоки взаимодействуют в совокупности независимо от экономической системы и оказывают свое негативное влияние [4].
Под управлением рисками экономической деятельности понимается совокупность практических мер, формируемых на основе принципов, методов и инструментария принятия управленческих решений с учетом сформулированных критериев эффективности. Это позволяет снизить степень неопределенности результатов и повысить эффективность реализации экономической деятельности.
Таким образом, управление рисками социального проекта - это совокупность процессов анализа рисков и принятия решений по их предупреждению и снижению отрицательных последствий. При этом анализ должен осуществляться на протяжении всего жизненного цикла проекта, на каждом его этапе.
Глобальный рисковый поток
Рис. 4. Систематизирующий глобальный рисковый поток [4]
Список литературы
1. Баженов А. В. Развитие государственно-частного партнерства в Российской Федерации. URL: http://www. anspa. ru/ncd-1-7-480/news. html.
2. Государственно-частное партнерство: теория и практика. М.: ВШЭ. 2010. 287 с.
3. Круи М. Основы риск-менеджмента: пер. с англ. М.: Юрайт. 2011. С. 23-74.
4. Махонина У. С. Рисковый поток как неотъемлемая часть инвестиционной деятельности предприятия // Аудит и финансовый анализ. 2013. № 5. С. 207.
5. Сазонов С. П. К вопросу о государственно-частном партнерстве. Волгоград: ИУНЛ ВолгГТУ. 2011. № 4. 196 с.
6. Тихомиров Н. П. Риск-анализ в экономике. Москва: экономика. 2012. С. 9-106.
7. Уильямсон О. И. экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отношенческая» контрактация. СПб.: Лениздат. 1996. 702 с.
8. Уродовских В. Н. Управление рисками предприятия: учеб. пособие. М.: ИНФРА-М. 2011. С. 5-25.
9. Шапкин А. С., Шапкин В. А. Теория риска и моделирование рисковых ситуаций: учебник. М.: Дашков и К. 2005. С. 48-51.
