Научная статья на тему 'Потенциал средств массовой информации как института общественного антикоррупционного контроля'

Потенциал средств массовой информации как института общественного антикоррупционного контроля Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
617
66
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ / ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА / АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ / СВОБОДА СЛОВА / СВОБОДА СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ / ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА / MASS MEDIA / INSTITUTIONS OF CIVIL SOCIETY / ANTI-CORRUPTION CONTROL / FREEDOM OF SPEECH / FREEDOM OF THE MEDIA / EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Шевердяев Станислав Николаевич

Обосновывается тезис, что потенциал средств массовой информации (СМИ) в качестве инструмента эффективного антикоррупционного контроля может быть раскрыт только в случае трансформации СМИ в институт гражданского общества в российской правовой теории, законодательстве и практике. Задачи исследования связаны с представлением блока наиболее важных аргументов в отношении указанного тезиса. Так, во-первых, приводится ряд доводов, показывающих, что СМИ в отличие от других государственных, частных, а также общественных институтов обладают специфическим своеобразием, которое превращает их в наиболее эффективный институт общественного антикоррупционного контроля. Во-вторых, обосновывается необходимость институционализации отношений по поводу обмена социально значимой информацией по аналогии с организационным обеспечением реализации такого политического права, как свобода союзов. Приводятся аргументы в защиту редакции СМИ как центрального, подлинно общественного элемента сложной «геометрии отношений» по поводу производства и распространения массовой информации как от государства, так и от бизнеса. В-третьих, в части приемлемых для России правовых ориентиров для преобразования СМИ в полноценный институт социального антикоррупционного контроля указывается на объемный массив общеевропейского регулирования, сформированного за несколько десятилетий существования Совета Европы (рекомендации Комитета министров, решения Европейского суда по правам человека). В работе использованы социологический, историко-правовой, а также компаративистский методы.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по политологическим наукам , автор научной работы — Шевердяев Станислав Николаевич

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Opportunities of the Mass Media as an Institution of the Public Anticorruption Control

The article substantiates the thesis that the opportunities of the mass media as a tool for effective anti-corruption control can be disclosed only if the media is transformed into an institution of civil society in Russian legal theory, legislation and practice. Present study is aimed on presentation of the most important arguments concerning this thesis. So, first, the author provides a number of arguments showing that the mass media, in contrast to other state, private and public institutions have a specific identity, which makes it the most effective Institute of public anti-corruption control. Secondly, the author justifies the necessity of institutionalization of relations concerning the exchange of socially relevant information by the same way as organizational ensuring of realization of such political rights as freedom of association. Also the article contains the arguments in favor of the mass media as a central, truly public part of a complex “geometry relations” for production and distribution of information on behalf of the state and on behalf of the business. Thirdly, the author provides a sizeable portion of pan-European regulation, formed over several decades of the existence of the Council of Europe (Recommendations of the Committee of Ministers, Decisions of the European Court of Human Rights), and proposes to use it as a legal guidelines to convert the mass media into a full-fledged Institute of social corruption control in Russia. The study used sociological, historical-legal and comparative methods.

Текст научной работы на тему «Потенциал средств массовой информации как института общественного антикоррупционного контроля»

Потенциал средств массовой информации как института общественного антикоррупционного

контроля

ШЕВЕРДЯЕВ Станислав Николаевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права, директор Научно-образовательного центра конституционализма и местного самоуправления юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, эксперт Проектно-учебной лаборатории антикоррупционной политики Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», кандидат юридических наук

119991, Россия, г. Москва, Ленинские горы, 1

E-mail: tutorconst@yandex.ru

Обосновывается тезис, что потенциал средств массовой информации (СМИ) в качестве инструмента эффективного антикоррупционного контроля может быть раскрыт только в случае трансформации СМИ в институт гражданского общества в российской правовой теории, законодательстве и практике.

Задачи исследования связаны с представлением блока наиболее важных аргументов в отношении указанного тезиса. Так, во-первых, приводится ряд доводов, показывающих, что СМИ в отличие от других государственных, частных, а также общественных институтов обладают специфическим своеобразием, которое превращает их в наиболее эффективный институт общественного антикоррупционного контроля. Во-вторых, обосновывается необходимость институционализации отношений по поводу обмена социально значимой информацией по аналогии с организационным обеспечением реализации такого политического права, как свобода союзов. Приводятся аргументы в защиту редакции СМИ как центрального, подлинно общественного элемента сложной «геометрии отношений» по поводу производства и распространения массовой информации как от государства, так и от бизнеса. В-третьих, в части приемлемых для России правовых ориентиров для преобразования СМИ в полноценный институт социального антикоррупционного контроля указывается на объемный массив общеевропейского регулирования, сформированного за несколько десятилетий существования Совета Европы (рекомендации Комитета министров, решения Европейского суда по правам человека).

В работе использованы социологический, историко-правовой, а также компаративистский методы.

Ключевые слова: средства массовой информации, институты гражданского общества, антикоррупционный контроль, свобода слова, свобода средств массовой информации, Европейский суд по правам человека.

Opportunities of the Mass Media as an Institution of the Public Anticorruption Control

S. N. SHEVERDYAEV, associate professor at the Department of constitutional and municipal law of Law faculty of the Lomonossov Moscow State University, candidate of legal sciences

1, Leninskie gory, Moscow, Russia, 119991

E-mail: tutorconst@yandex.ru

The article substantiates the thesis that the opportunities of the mass media as a tool for effective anti-corruption control can be disclosed only if the media is transformed into an institution of civil society in Russian legal theory, legislation and practice.

Present study is aimed on presentation of the most important arguments concerning this thesis. So, first, the author provides a number of arguments showing that the mass media, in contrast to other state, private and public institutions have a specific identity, which makes it the most effective Institute of public anti-corruption control. Secondly, the author justifies the necessity of institutionalization of relations concerning the exchange of socially relevant information by the same way as organizational

ensuring of realization of such political rights as freedom of association. Also the article contains the arguments in favor of the mass media as a central, truly public part of a complex "geometry relations" for production and distribution of information on behalf of the state and on behalf of the business. Thirdly, the author provides a sizeable portion of pan-European regulation, formed over several decades of the existence of the Council of Europe (Recommendations of the Committee of Ministers, Decisions of the European Court of Human Rights), and proposes to use it as a legal guidelines to convert the mass media into a full-fledged Institute of social corruption control in Russia.

The study used sociological, historical-legal and comparative methods.

Keywords: mass media, institutions of civil society, anti-corruption control, freedom of speech, freedom of the media, European Court of Human Rights.

DOI: 10.12737/article 599d74429a9a86.66417543

Средства массовой информации (СМИ) в качестве объекта научных исследований и прикладного юридического анализа в последние годы не часто фигурируют в специализированных общественных и экспертных дискуссиях, посвященных базовым проблемам текущих государственных реформ. Однако данная тема нашла отражение в рамках Шестого евразийского антикоррупционного форума, проведенного 26—27 апреля 2017 г. по теме «Социальный контроль как ключевой фактор противодействия коррупции».

Оценка потенциала СМИ не может сводиться только к эффективности распространения ими информации о деятельности правоохранительных органов в поимке коррупционеров. Это чрезвычайно узкое направление активности российских медиа и прессы в широчайшем профессиональном профиле СМИ, который при совершенствовании определенных законодательных условий и управленческих установок на практике мог бы дать значительно более заметные результаты в противодействии коррупции.

Действительно, российский социально-политический дискурс 1990-х гг. о СМИ как институте гражданского общества мог бы вернуть к жизни содержательную сторону российского законодательства о СМИ и значительно оживить текущую антикоррупционную повестку. Но до настоящего времени отношение к этому общественному институту остается крайне формальным даже на уровне стратегических до-

кументов антикоррупционной ре-формы1.

По видимости, в отечественной политико-правовой культуре существуют определенные особенности, которые делают мало реалистичным представление о СМИ как о самостоятельном центре силы даже в таком важном направлении совершенствования российской государственности, как противодействие коррупции.

Между тем институты как устойчивые формы общественных отношений, связанные с естественными потребностями жизни любого общества, часто переживая периоды нестабильности на очередном этапе государственного строительства, находят дорогу для своего поддержания и развития. Поэтому есть основание считать, что восстановление функ-

1 Пункт 21 Национального плана противодействия коррупции на 2016 — 2017 гг. в привычном административно-командном режиме гласит: «Рекомендовать Общероссийской общественной организации "Союз журналистов России": а) организовать во взаимодействии с заинтересованными федеральными государственными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проведение ежегодного конкурса журналистских публикаций на тему "Средства массовой информации против коррупции"; б) обеспечить во взаимодействии со средствами массовой информации распространение позитивного опыта противодействия граждан и институтов гражданского общества попыткам коррупционного давления». См. Указ Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147.

ции СМИ как института гражданского общества сообразно базовым правовым идеалам, провозглашенным в действующей постсоветской Конституции 1993 г., представляется вопросом времени.

В связи с этим полезно проработать программу трансформации нынешней модели функционирования СМИ в обществе и их взаимодействия с государством в более приемлемую и эффективную для решения неотложных общественных проблем, включая, разумеется, и противостояние коррупции.

Таким образом, мы исходим из гипотезы, что СМИ пока не рассматриваются в качестве заметного или важного участника антикоррупционной деятельности постольку, поскольку в рамках существующей модели политико-правовых отношений их не принято воспринимать в качестве абсолютно самостоятельного субъекта социально полезной активности. И наоборот, придание в политико-правовой реальности СМИ фундаментальных черт независимого института гражданского общества смогло бы раскрыть реальный, поистине грандиозный потенциал СМИ как инструмента антикоррупционного социального контроля.

Выделим несколько тезисов, показывающих, в чем выражается этот потенциал и чем выгодно отличаются СМИ от других государственных и общественных институтов.

Во-первых, современные стандарты деятельности СМИ основаны на классических конституционных идеалах свободы слова и плюрализма мнений, на базе которых современные зарубежные развитые демократии выстраивали путь к своему процветанию. Этот непреложный факт можно и нужно воспринимать как наиболее надежный фундамент в стратегии обретения СМИ статуса независимого института гражданского общества. Именно это обстоятельство вселяет уверенность в то, что замысловатые пути к отечественной модели демократии не мо-

гут миновать включения СМИ в оборот развития российской государственности и общественной сферы в качестве самостоятельного, независимого от государства центра силы.

Во-вторых, СМИ являются единственным общественным институтом, созданным политико-правовой историей для целей формирования атмосферы результативной публичной дискуссии, итоги которой общественность воспринимает как собственные выводы. Конструкция отношений внутри СМИ и взаимодействие СМИ между собой таковы, что только они способны порождать этот социальный эффект. Даже другие институты гражданского общества вроде политических партий или общественных объединений, не говоря уже о государственных органах, к этому оказываются не способны хотя бы потому, что они сформированы для выполнения совершенно других общественных задач.

В-третьих, коллектив сотрудников СМИ (редакция, журналисты) представляет собой группу профессионалов по работе с общественно значимой информацией. Существует много других категорий специалистов, которые работают с информацией профессионально: ученые, студенты, биржевые аналитики, сотрудники правоохранительных органов и т. д. Однако именно журналисты предметом своей работы имеют информацию, предназначенную для всеобщего обсуждения и осмысления, социально-политическую информацию, осуществляют ее поиск, обработку, проверку достоверности, аргументацию и сопоставление позиций, стилизацию в приемлемой для максимальной аудитории форме.

В-четвертых, редакции СМИ и журналисты согласно российскому законодательству располагают дополнительными гарантиями защиты и особыми преимуществами в отношении получения общественно значимой информации, которая, как правило, находится в распоряжении

органов государственной власти. Например, этому служит особый порядок ответа на запрос редакции о предоставлении информации, институт аккредитации журналистов2 и др. При этом подобные привилегии журналистов и редакций сбалансированы их особыми обязанностями, которых нет у непрофессиональных субъектов массового публичного диалога3.

В-пятых, методология и организация работы редколлегий СМИ сконструированы практикой и законодательством таким образом, что в условиях относительной свободы действий они способны порождать наиболее эффективный антикоррупционный общественный продукт — журналистское расследование. Если не подавлять эту сферу деятельности профессиональных журналистов, то она может в значительной степени разгружать правоохранительные органы и оказывать им значительную поддержку в собирании доказательственной базы для привлечения коррупционеров к юридической ответственности. Сегодня деятельность отечественных СМИ в этом направлении не особенно выразительна и «мигрировала» в другие области, частично — в наднациональные журналистские объедине-ния4 и в различные российские некоммерческие организации.

В-шестых, в Российской Федерации органы государственной власти долгое время были не просто вправе проводить мониторинг сообщений прессы в отношении своего предметного профиля, как это имеет место сегодня, а Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» была

2 См. ст. 39, 40 и 48 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ).

3 См. ст. 49 Закона о СМИ.

4 Например, Международный консорциум журналистских расследований (ГСЫ), который опубликовал документы «панамского архива» в 2016 г. (дело Mossack Ео^еса).

предусмотрена возможность прямого социального контроля со стороны СМИ за исполнительской дисциплиной в органах власти по соблюдению законодательства, а в случае подтверждения нарушений органы власти обязаны были оперативно реагировать на такие сообщения5. Сегодня, к сожалению, СМИ не имеют такого высокого доверия ни в глазах общественности, ни в глазах власти, поэтому данная обязанность государственных органов устранена из российского законодательства6. Между тем органы власти для реализации собственных полномочий продолжают черпать информацию о коррупционных нарушениях из СМИ по собственной инициативе7, а также пы-

5 Согласно п. 3 названного Указа руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов РФ обязаны: рассматривать не позднее трех дней сообщения, опубликованные в СМИ, в том числе в теле- и радиопередачах, о нарушениях подчиненными должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента РФ; не позднее двух недель с момента опубликования направлять в соответствующие СМИ итоги рассмотрения сообщений о нарушениях подчиненными должностными лицами.

6 Вышеназванный Указ утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 28 июня 2005 г. № 736.

7 Например, по данным А. Е. Русецко-го «в 2015 году в результате этой работы управлением (Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — С. Ш.) выявлена 71 публикация, содержащая сведения о возможных нарушениях законодательства о противодействии коррупции (в 2014 г. — 13)... В основном эти статьи касались вопросов предполагаемых фактов коррупции со стороны лиц, занимающих должности в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления; нарушения ими установленных

таются выстраивать двусторонний информационный обмен со СМИ8.

Наконец, массовое предание огласке фактов коррупции является наиболее очевидным проявлением антикоррупционного потенциала СМИ, в чем с ними не может соперничать ни один другой общественный или государственный институт. Коррупционные правонарушения обычно совершаются в условиях отсутствия фокуса внимания общественности к соответствующей сфере деятельности. Доступ к наибольшему объему информации об управленческой и хозяйственной деятельности государственных органов, предприятий и учреждений объективно сокращает пространство для коррупции.

Таким образом, восприятие СМИ в качестве института гражданского общества, части так называемого третьего сектора (т. е. общественного сектора в представлении современной западной социологии), крайне важно для того, чтобы они не растворились ни в первом — государственном секторе, ни во втором — коммерческом секторе, где СМИ обречены выступать инструментом манипуляций: государственной пропаганды в первом случае или стратегии умножения прибыли во втором. В указанных ситуациях аудитория СМИ

законом запретов и ограничений; коррупционных проявлений при организации и проведении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и др.» (Русецкий А. Е. СМИ как средство противодействия коррупции // Прокурор. 2016. № 1. С. 53—56).

8 «В целях последовательного повышения качества работы пресс-служб рекомендуется на регулярной основе получать от представителей СМИ "обратную связь" в различных форматах, в том числе через опросы». См. п. 2.9 Методических рекомендаций по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти (утв. протоколом заочного голосования Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 г. № АМ-П36-89пр).

рассматривается как средство, а не цель. Очевидно, что антикоррупционная работа таких СМИ будет направляться в значительной степени на сведение счетов, «войну кланов», устранение рыночных конкурентов и прочие неконструктивные задачи, которые весьма далеки от реальной борьбы за антикоррупционную чистоту.

Средства массовой информации как институт гражданского общества — это данность общемирового политико-правового наследия. С точки зрения теории конституционного права СМИ представляют организационную форму реализации одного из основных политических прав граждан, которое в Конституции РФ имеет название свободы массовой информации (ч. 5 ст. 29) и часто именуется также свободой печати. Особенность практического воплощения свободы печати в российской Конституции заключается в том, что в отличие от таких политических прав, как право на обращение или право на свободу собраний, ей необходимы хорошо институционализированные и устойчивые во времени организационные образования, подобные по логике тем, через которые реализуется свобода союзов.

Этот довод подтверждается простыми и надежными аргументами. Во-первых, российский конституционализм тесно сплетает идеологический и политический плюрализм в ст. 13 Конституции РФ в главе об основах конституционного строя. Это характерная особенность постсоветской конституционной доктрины. Выстроенная на оппозиции к предшествующему советскому опыту «с ведущей и направляющей ролью коммунистической партии», в отечественных реалиях сложно разорвать партийную (организационную) и идеологическую (информационную) инфраструктуру общества. Поэтому прикладное выражение политического и идеологического плюрализма, проявляемое в свободе союзов (ст. 30 Конституции РФ) и

свободе печати (ст. 29), столь же тесно связаны в российской конституционной доктрине. Во-вторых, в текущем законодательстве также имеют место многочисленные признаки того, что СМИ воспринимаются в качестве институтов той же организационной природы, что и политические партии, общественные и религиозные объединения. К примеру, процедуры привлечения к ответственности в отношении всех этих субъектов, включая СМИ, описываются в гл. 27 Кодекса административного судопроизводства РФ, что свидетельствует о единстве их правовой природы.

Таким образом, СМИ — это не просто средство, т. е. технологический способ распространения информации, а хорошо организованный и устойчивый во времени институт гражданского общества, представляющий форму жизни субъективного политического права российских граждан, права на свободу печати, свободу массовой информации.

Наряду с высокой институциональной упорядоченностью важно обращать внимание, что исходное конституционное содержание института СМИ имеет общественный характер, а не государственный или коммерческий. Аргументы о том, что свобода печати может реализовы-ваться через систему государственных или коммерческих СМИ, противоречат существу политических прав. С такой же убедительностью можно утверждать, что другие привычные политические права могли бы реализовываться через государственные или коммерческие политические партии, митинги, петиции, что, разумеется, абсурдно.

Безусловно, СМИ разнообразны: вряд ли стоит утверждать, что в демократическом государстве следует запретить СМИ, создаваемые для государственного информирования граждан или с целью извлечения коммерческой выгоды для их владельцев. Но в этих случаях не идет речь о свободе слова как конститу-

ционной ценности, такие СМИ существуют для решения других задач. Мы же в данном материале обсуждаем особый, наиболее ценный тип СМИ — как институт гражданского общества, решающий важные социальные задачи в государстве, включая противодействие коррупции.

Существует еще одна серьезная и не до конца разрешенная в российском конституционном праве проблема, связанная со сложной формальной системой отношений по поводу создания продукции СМИ9. В эту систему взаимодействий вовлечено множество субъектов: учредитель, собственник, редакция, издатель, распространитель, вещатель, телеканал, сетевое издание и т. д. При реализации свободы союзов через механизм образования политических партий или общественных объединений мы не встречали такого субъектного разнообразия. Дело в том, что информационную продукцию недостаточно произвести, ее необходимо довести до потребителя по сложной и часто очень дорогостоящей системе каналов коммуникации.

Данная коммуникационная инфраструктура и задачи по ее обслуживанию также не имеют столь прямого отношения к публичной, общественной природе реализации политического права на свободу печати и вполне могут находиться под контролем как государства, так и бизнеса. Однако общественное ядро отношений, связанных с производством общественно значимой информации, должно быть защищено от их влияния. Данное ядро отношений сосредоточено, разумеется, в деятельности редакции СМИ, которая согласно российскому законодательству защищена от давления государства конституционным запретом цензуры (ч. 5 ст. 29), а от давления бизне-

9 Один из авторов Закона о СМИ профессор М. А. Федотов называет это сложной «геометрией отношений». См.: Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации. М., 2002. С. 231.

са — уставом редакции10. Таким образом, именно редакция СМИ может быть в этой сложной системе отношений идентифицирована как институт гражданского общества11. Данный момент ввиду смещения практических ориентиров во внутренней политике последних 20 лет в отношении использования СМИ как инструмента пропаганды, а не института гражданского общества отсрочивает на дальнейшую перспективу как формирование завершенной конституционной теории в этом вопросе, так и законодательных гарантий неприкосновенности редакции СМИ со стороны государства и бизнеса.

Также обратим внимание на международно-правовые ориентиры, которые могли бы помочь нам выстроить путь к преобразованию СМИ в полноценный институт социального контроля, в том числе в области антикоррупции. Наиболее ясными, определенными и комфортными для рецепции в России как государстве континентальной традиции права

10 См. ст. 20 Закона о СМИ.

11 Можно полностью согласиться с позицией А. А. Уварова, что «редакция СМИ в лице возглавляемого главным редактором коллектива журналистов и выступает надлежащим субъектом, идентифицирующим СМИ в системе правоотношений граждан-

ского общества и государства... Для деятельности СМИ характерны все принципы деятельности гражданского общества, а именно: самоуправление; инициативный (добровольный) порядок создания и деятельности; невмешательство в деятельность СМИ со стороны властных структур и других субъектов права; плюрализм выражения своего мнения; конкуренция (все СМИ и его представители имеют равные права и обязанности, гарантируются от незаконного ограничения их деятельности, не имеют привилегий по отношению друг к другу); координация (не находятся в чьем-либо административном подчинении и действуют на свободной равноправной основе)». См.: Уваров А. А. Средства массовой информации как институт гражданского общества (правовые аспекты) // Российская юстиция. 2014. № 6. С. 45—48.

являются общеевропейские документы, созданные под эгидой Совета Европы. К настоящему времени можно выделить около 10 крупнейших документов, принятых в форме резолюций и рекомендаций Комитета министров и Парламентской ассамблеи Совета Европы в отношении СМИ. Пожалуй, наиболее актуальными среди них являются документы, дающие представление о том, насколько наши текущие отечественные подходы к организации деятельности СМИ отстоят от принятых общеевропейских идеалов. Это, например, рекомендации Комитета министров Совета Европы «О независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе» 2000 г., «О гарантиях независимости общественных средств массовой информации» 1996 г.12

Первый документ указывает на то, что орган управления в области телерадиовещания представляется общеевропейскому взгляду не как встроенное в рядовую систему органов исполнительной власти ведомство с чиновниками в составе, а в большей степени как общественный орган, решения в котором (в отношении выдачи лицензий на вещание, применения мер контроля и т. д.) принимают независимые авторитетные специалисты, избранные на должность публично с соблюдением мнения профессионального сообщества и широкой общественности.

Вторая упомянутая рекомендация касается модели так называемого публично-правового (или общественного) вещания. Правовая основа, регламентирующая деятельность этих специальных общественных телеканалов, должна ясно предусматривать их редакционную независимость и организационную автономию, особенно в таких областях, как производство передач, составление вещательной сетки, ре-

12 См., например: Совет Европы: документы по проблемам средств массовой информации. 3-е изд. СПб., 2002.

дактирование и выпуск новостей и передач по освещению текущих событий; подбор кадров, а также управление ими в рамках организации. Законодательство об общественном вещании должно предусматривать, что исключительно их советы управления несут ответственность за текущую деятельность своих организаций, а сам статус таких советов должен исключать возникновение возможности какого-либо политического или иного вмешательства13.

Другие базовые документы Совета Европы в отношении СМИ касаются проблематики прозрачности собственности на средства массовой информации, пределов концентрации собственности СМИ в одних руках и других вопросов организации деятельности СМИ и их взаимоотношений с государством14.

Не менее важной системой ориентиров является восприятие и укоренение на российской почве богатейшей практики Европейского суда по правам человека по делам о защите свободы слова. Несмотря на кажущийся точечный характер судебных решений, в данном случае ЕСПЧ определяет стратегические параметры общественно-политического дискурса европейских государств и способен выправлять логику законо-

13 О проблеме организации общественного вещания см., например: Право радио и телевидения в России. На пути к новой организации электронной прессы. Сб. симпозиума института Ханса Бредо. На рус., нем. яз. Гамбург; СПб., 1994; Общественное телерадиовещание: документы, комментарии, рекомендации. СПб., 2000.

14 Подробнее см.: Шевердяев С. Н. Средства массовой информации в российском гражданском обществе в свете современных конституционно-правовых стандартов обеспечения политического плюрализма // Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы: монография / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2015. С. 270—405.

дательства о СМИ и смежных с ним областей правового регулирования.

Среди памятных прецедентов, которые представляются особенно ценными для настоящего исследования, можно привести следующие.

Дело Лингенса против Австрии (1986) знаменательно утверждением идеи, что «пределы допустимой критики в отношении политического деятеля как такового шире, чем в отношении частного лица». В отличие от последнего первый неизбежно и сознательно выставляет каждое свое слово и дело под пристальный контроль со стороны журналистов и широкой общественности и, следовательно, должен проявлять большую степень терпимости (п. 42).

В деле Хендисайда против Соединенного Королевства (1976) Суд указал, что свобода слова «относится не только к той"информации"или тем "идеям", которые получены законным путем или считаются неоскорбительными или незначительными, но и тем, которые оскорбляют или вызывают возмущение» (п. 49).

Дело Торгерсона против Исландии (1992) интересно тем, что Суд признал необходимость защиты не просто политической дискуссии, но и любой другой общественно значимой дискуссии. При этом уровень обоснованности и достоверности фактов, которые излагают журналисты и активисты, не должен быть исчерпывающим; по мнению Суда, достаточно и того, что это не будет вымыслом. А органы власти и должностные лица, за плечами которых стоит вся мощь государственной машины, должны относиться к подобного рода проявлениям общественной дискуссии с пониманием (п. 65).

В деле Сенер против Турции (2000) Суд обращает внимание на ряд крайне актуальных проблем, таких, например, как соразмерность наказания за злоупотребление свободой слова. Так, Суд указывал, что «государства не могут, под видом защиты территориальной целостности или национальной безопасности,

или предотвращения преступлений или беспорядков, ограничивать право общественности быть информированной об этих взглядах(речь шла о геноциде курдов. — С. Ш.) путем возложения уголовно-правового бремени на СМИ» (п. 42). Не менее интересно внимание Суда к так называемому сдерживающему эффекту (chilling effect) при применении условного осуждения к журналистам, чтобы держать их дальнейшую профессиональную активность под известным контролем жесткой самоцензуры15.

15 Подробнее о практике ЕСПЧ в деле защиты свободы слова (ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.) см.: Маковей М., Чефра-нова Е. А. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 10. Право на свободу выражения своего мнения. Прецеденты и комментарии. М., 2001; Дже-нис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (практика и комментарии). Пер. с англ. М., 1997; Решения Ев-

Будут ли в России приняты за основу подобные ориентиры или нет — это не вопрос некоего цивилизацион-ного выбора, а проблема обеспечения качества законодательства и практики. Сложно отрицать, что адаптация подобных высочайших правовых стандартов в национальной политико-правовой дискуссии значительно усилит потенциал СМИ в качестве эффективного средства противодействия различным отклонениям в функционировании общественного и государственного механизма. И, разумеется, коррупции это касается в первую очередь.

ропейского суда по правам человека. Применение статьи 10 Европейской конвенции по правам человека. М., 1998; Нудненко Л. А. Решения Европейского суда по проблемам реализации свободы слова // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 46—49; Велиева Г. М. Защита свободы информации в практике Европейского суда по правам человека // Современное право. 2014. № 4. С. 159—164.

Библиографический список

Велиева Г. М. Защита свободы информации в практике Европейского суда по правам человека // Современное право. 2014. № 4.

Дженис М., Кэй Р., Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (практика и комментарии). Пер. с англ. М., 1997.

Маковей М., Чефранова Е. А. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 10. Право на свободу выражения своего мнения. Прецеденты и комментарии. М., 2001.

Нудненко Л. А. Решения Европейского суда по проблемам реализации свободы слова // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2.

Общественное телерадиовещание: документы, комментарии, рекомендации. СПб., 2000.

Право радио и телевидения в России. На пути к новой организации электронной прессы. Сб. симпозиума института Ханса Бредо. На рус., нем. яз. Гамбург; СПб., 1994.

Решения Европейского суда по правам человека. Применение статьи 10 Европейской конвенции по правам человека. М., 1998.

Русецкий А. Е. СМИ как средство противодействия коррупции // Прокурор. 2016. № 1.

Совет Европы: документы по проблемам средств массовой информации. 3-е изд. СПб., 2002.

Уваров А. А. Средства массовой информации как институт гражданского общества (правовые аспекты) // Российская юстиция. 2014. № 6.

Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации. М., 2002.

Шевердяев С. Н. Средства массовой информации в российском гражданском обществе в свете современных конституционно-правовых стандартов обеспечения политического плюрализма // Гражданское общество как гарантия политического диалога и противодействия экстремизму: ключевые конституционно-правовые проблемы: монография / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2015.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.