CC BY
174
НЕМГИРОВА С. Н. ПОТЕНЦИАЛ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ КАК ПОСТАВЩИКОВ ОБЩЕСТВЕННО
ПОЛЕЗНЫХ УСЛУГ
Аннотация: В статье на основе анализа нормативно-правовой базы раскрываются возможности и ограничения деятельности социально ориентированных НКО в социальной сфере.
Ключевые слова: социально ориентированные НКО, негосударственный сектор, социальные услуги, общественно-полезные услуги, социальная сфера.
Результаты различных исследований показывают, что человеческий потенциал отдельных регионов достаточно неоднороден, российские регионы существенно дифференцированы по стадиям и фазам модернизации, что находит свое проявление в том числе в деятельности некоммерческих организаций и частных инициативах граждан. Эффективная деятельность социально ориентированных некоммерческих организаций является значимым фактором обеспечения стабильности региона. В зависимости от специфики регионального развития и уровня общественных запросов на те или иные виды социальных услуг государственными органами может быть стимулировано развитие СОНКО, удовлетворяющих потребности в подобных услугах.
Еще в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года развитие сектора негосударственных некоммерческих организаций в сфере социальных услуг обозначено одним из приоритетных направлений. В рамках реализации данного направления указано, в частности, на необходимость «преобразования большинства государственных и муниципальных учреждений системы социальной защиты, оказывающих услуги пожилым и инвалидам, в некоммерческие организации и создание механизма привлечения их на конкурсной основе к выполнению государственного заказа по оказанию социальных услуг» [1]. Механизмы доступа негосударственного сектора к социальным услугам были прописаны в Федеральном законе от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», который вступил в силу с 1 января 2015 года. Официально на федеральном уровне в качестве субъектов, предоставляющих социальные услуги и осуществляющих социальное обслуживание, помимо традиционных субъектов добавлены организации социального обслуживания, федерального и регионального подчинения; негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания, в т.ч. социально ориентированные некоммерческие, осуществляющие социальное обслуживание, организации; индивидуальные предприниматели, осуществляющие социальное обслуживание. Тем самым СОНКО утверждены в качестве составной части системы социального обслуживания Российской Федерации [2, ст. 3. п. 4, ст. 5. п. 5].
В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2014-2016 гг., посланиях Федеральному Собранию последних лет перед властными институтами ставилась задача расширения привлечения СО НКО для повышения доступности и качества оказания государственных (муниципальных) услуг путем снятия барьеров и ограничений, мешающих их доступу к таким услугам, прозвучало требование «больше доверять гражданскому обществу, некоммерческим организациям» в таких вопросах как помощь пожилым людям и инвалидам, поддержка семей и детей, в том числе и в связи с тем, что НКО «часто работают эффективнее, качественнее, с искренней заботой о людях и в их работе меньше бюрократизма» [3].
В целях обеспечения поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, в июне 2016 г. была утверждена Дорожная карта «Поддержка
доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере» [4]. В августе того же года Президент РФ Владимир Путин утвердил перечень приоритетных направлений деятельности социально ориентированных НКО. Перечень содержит двадцать пунктов. К приоритетным направлениям, в частности, отнесена деятельность по помощи в быту, социально-медицинские услуги, помощь инвалидам и пожилым людям, содействие социальной адаптации детей, услуги в сфере дошкольного образования, социальная реабилитация граждан с алкогольной и наркотической зависимостью и ряд других. На основании этого перечня правительство утвердило перечень общественно полезных услуг и критерии оценки качества их оказания.
Таким образом, с 1 января 2017 года появилась еще одна форма поддержки НКО на рынке услуг - статус «исполнителей общественно полезных услуг» (ИОПУ). Он введен в действие поправками в закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [5]. К государственным и негосударственным поставщикам социальных услуг предъявляются единые требования, они уравниваются в правах и обязанностях. Это предполагает изменение практики финансирования предоставления социальных услуг, переход от традиционного сметного финансирования, когда бюджетные средства закреплялись за конкретным учреждением социального обслуживания, к рыночным механизмам, предполагающим возможность конкуренции поставщиков.
«Передача полномочий по оказанию базовых услуг социальной защиты негосударственным, в том числе некоммерческим организациям, является достаточно рискованным и трудоемким процессом, требующим перестройки всего механизма реализации социальной политики. Более перспективной такая передача видится именно для дополнительных услуг социальной защиты, поскольку расширение числа участников и привлечение и аккумулирование ресурсов позволит не только значительно повысить качество и расширить количество предоставляемых услуг, но и увеличить численность получателей таких услуг» [6].
Актуальный вектор развития нормативно-правовой базы свидетельствует о существенной заинтересованности государственных органов в подключении потенциала некоммерческого сектора к решению задач социальной политики, прежде всего к повышению качества социальных услуг, их доступности и вариативности. Механизмы поэтапного расширения доступа СОНКО к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, будут постепенно содействовать масштабированию деятельности таких организаций и росту их числа.
Чтобы заниматься общественно полезной деятельностью и при этом получать государственную поддержку общественной организации необходимо состоять в реестре социально ориентированных НКО, так как только СО НКО признается некоммерческой организацией-исполнителем общественно полезных услуг, в реестре поставщиков социальных услуг, так как к общественно полезным услугам относятся все социальные услуги, и в реестре НКО-исполнителей общественно полезных услуг.
Вступающий в силу закон предусматривает, что в случае принятия решения об оказании организации, включенной в реестр НКО-исполнителей общественно полезных услуг, финансовой, имущественной, информационной поддержки такие меры должны предоставляться сроком не менее чем на два года. Признание СО НКО исполнителем общественно полезных услуг и включение в реестр некоммерческих организаций -исполнителей общественно полезных услуг возможно при соблюдении следующих условий:
1. Некоммерческая организация должны быть социально ориентированной, то есть соответствовать двум требованиям: а) НКО должна быть создана в форме, предусмотренной Федеральным законом «О некоммерческих организациях»; б) НКО должна осуществлять деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также виды деятельности, предусмотренные ст. 31.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» и региональным законодательством для СО НКО.
2. СО НКО должна на протяжении одного года и более оказывать общественно полезные услуги надлежащего качества (перечень таких услуг и критерии качества определены Постановлением Правительства РФ от 27.10.2016 № 1096).
3. СО НКО не должна являться некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента.
4. СО НКО не должна иметь задолженностей по налогам и сборам, иным предусмотренным законодательством Российской Федерации обязательным платежам. Органы государственной власти могут также оказывать поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев СО НКО по их запросам. Одновременно устанавливается возможность предоставления бесплатного эфирного времени и печатной площади в государственных СМИ для оказания информационной поддержки этим организациям.
В некоторых случаях СО НКО не может оказывать услуги как за плату, так и бесплатно, в том числе услуги в сфере социального обслуживания, если их оказание не соотносится с предметом и целями, которые предусмотрены в Уставе организации. И наоборот, деятельность по предоставлению услуг, в том числе за плату, может являться основной деятельностью, если оказание данных услуг направлено на достижение уставных целей. Поэтому проверка этого соответствия для СО НКО перед включением в реестр поставщиков социальных услуг выходит на первый план. Правила вхождения в реестр и тарифы, по которым оказываются услуги, определяют региональные власти, хотя есть федеральные рекомендации на этот счет и требования по привлечению поставщиков.
Поставщики получают от государства компенсацию за оказанные гражданам услуги трех типов: стационарные, полустационарные и надомные. Перечень видов услуг может насчитывать несколько десятков наименований, в него входят бытовые, юридические, психологические и другие услуги. Согласно утвержденному комплексу мер, каждое министерство должно принять свой план со списком услуг, которые субъекты РФ могли бы передать некоммерческим организациям, а также план реализации этого процесса. В настоящее время лишь две трети регионов приняли комплексные планы по доступу негосударственных организаций на рынок социальных услуг.
Список критериев состоит всего из пяти пунктов. Назовем основные из них:
1. Соответствие общественно полезной услуги установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации требованиям к ее содержанию (объем, сроки, качество предоставления). Иными словами, на языке профильного закона - это соответствие утвержденным стандартам социальных услуг.
2. Наличие у лиц, непосредственно задействованных в исполнении общественно полезной услуги (в том числе работников НКО-исполнителя общественно полезных услуг и работников, привлеченных по договорам гражданско-правового характера), необходимой квалификации (в том числе профессионального образования, опыта работы в соответствующей сфере), достаточность количества таких лиц.
3. Удовлетворенность получателей общественно полезных услуг качеством их оказания (отсутствие жалоб на действия (бездействие) и (или) решения некоммерческой организации, связанные с оказанием ею общественно полезных услуг, признанных обоснованными судом, органами государственного контроля (надзора) и муниципального надзора, иными государственными органами в соответствии с их компетенцией). С этим критерием могут возникать сложности. Ведь основными потребителями общественно полезных услуг являются дети, инвалиды, граждане пожилого возраста, лица, страдающие тяжелыми заболеваниями или имеющие зависимости, то есть социально незащищенные слои населения и соответственно материально зависимые, для которых объем оплаты услуги является основным фактором. При этом закон позволяет им отказаться от предоставляемых им социальных услуг на фоне обязанности исполнителя социальной услуги четко следовать индивидуальной программе, составляемой для каждого получателя.
Поэтому возможно возникновение конфликтных ситуаций и недопонимания между сторонами [7].
Выпуская новых поставщиков на рынок общественно полезных услуг, государство таким образом экономит на содержании собственных учреждений. Но на первом месте все же стоит не экономия средств, а доступность услуг, которые бюджетные учреждения не оказывают. Определенные шаги навстречу СО НКО требуются и от государственных структур. Это активная позиция по отношению к социально ориентированным НКО на уровне региона, развитие площадок и инструментов диалога (общественные советы, рабочие группы), поддержка и консультирование НКО, совершенствование нормативно-правовой базы, развитие инструментов финансирования социально ориентированных НКО (гранты, субсидии, аутсорсинг). СО НКО, получающие статус исполнителя общественно полезных услуг, имеют право на приоритетное получение мер поддержки со стороны государственных и муниципальных органов власти. Необходимо продумать серьезную систему льгот и преференций для некоммерческих организаций для того, чтобы повысить уровень их конкурентоспособности на рынке социальных услуг. Создавать преференции для бизнеса и не помогать при этом некоммерческим организациям - это неправильно. Использование кластерного подхода в деятельности СО НКО позволит не только обмениваться информацией и лучшими практиками, но и обеспечит доступ к кадровым ресурсам. Государство открывает для некоммерческих организаций рынок социальных услуг. С одной стороны, этот процесс можно рассматривать как попытку снять с себя часть ответственности за судьбу пожилых, больных и неимущих, с другой - шаг к развитию конкуренции. Зачастую НКО, желающие выйти на рынок социальных услуг, сталкиваются с избыточными административными требованиями. Возникает необходимость анализа опыта преодоления уже выявленных барьеров, связанных с доступом на рынок социальных услуг в регионах.
На самом деле СО НКО способны стать фабриками социальных инноваций. У них есть мотивация оказывать те услуги, которых пока еще нет на рынке. Они способны заполнить только образующиеся ниши, поскольку у них есть личная заинтересованность, возможность и свобода для эксперимента. Поэтому именно они продвигают инновации, которые потом становятся обычной практикой. Горячие линии, телефоны доверия, иппотерапия - когда-то всего этого не было, зато сейчас уже в порядке вещей.
«Социальная сфера по своему строению может занимать то или иное место между двумя полюсами: полного огосударствления и абсолютной конкуренции. И там, и там есть свои выгоды и издержки. Государственная система социального обслуживания (вроде той, что существовала в советское время) - это максимальный охват, унификация, гарантии. Расплачиваться за это приходится отсутствием индивидуального подхода к людям и низким качеством услуг... Тем не менее, противники конкуренции есть не только среди тех, кто глуп, плохо информирован или предвзят. Конкуренцию не любят - она стимулирует неравенство. Но надо осознавать: конкуренция нужна для развития. Она всегда «покупается» какими-то огрехами, неравенством, но дает возможность для инноваций. При этом надо понимать, что она предусматривает равные условия для всех: никаких преимуществ и никакой дискриминации, в том числе для НКО» [8].
Социально ориентированные НКО, в результате внедрения приведенных нововведений, получат доступ на дополнительный рынок услуг, так как перечень общественно полезных услуг существенно шире перечня социальных в связи с тем, что практически полностью его в себя включает. Следует сказать и о том, что социальные услуги СО НКО, по сравнению с услугами государственных учреждений, дешевле. Представители этого института гражданского общества обходятся гораздо более скромными средствами, им проще привлекать внебюджетные средства, гранты, налаживать партнерство с бизнесом. Кроме этого все СО НКО ориентированы на клиентов. В отличие от госучреждений, они готовы работать и в праздники, и в выходные, и в нерабочее время. У специалистов СО НКО достаточно высокая доля нематериальной мотивации, что вызвано исторически. НКО начинали свою деятельность с самоорганизации, с сочувствия
различным целевым группам, они направляли свои силы на решение проблем. Изначально в НКО собирались люди, которые не были материально заинтересованы. Еще одной сильной стороной НКО является гибкость, поскольку у таких организаций больше возможностей отработать какие-то инновационные услуги, это требует меньше согласований, различных типов документов для утверждения.
Таким образом, вовлечение социально ориентированных НКО в качестве поставщиков общественно полезных услуг становится трендом, некоммерческие организации рассматриваются как перспективный и выгодный поставщик услуг ввиду большей экономической эффективности, клиентоориентированности, высокой доли нематериальной мотивации специалистов СО НКО, гибкости, инновационности.
1. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» [Электронный ресурс]. URL: http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus006.pdf (дата обращения: 28.07.2017).
2. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2013/12/30/socialka-dok.html (дата обращения: 02.07.2017).
3. Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ 3 декабря 2015 г.: http:// kremlin.ru/events/president/news/50864 (дата обращения: 02.07.2017).
4. Комплекс мер, направленных на обеспечение поэтапного доступа социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в социальной сфере, к бюджетным средствам, выделяемым на предоставление социальных услуг населению, на 2016-2020 годы от 23 мая 2016 г. № 3468п-П44 [Электронный ресурс]. URL: http://nko.economy.gov.ru/Files/NewsDocuments/289412df-21bf-4a5e-83a4-d5b4b1847036.pdf; Распоряжение Правительства РФ от 8 июня 2016 г. № 1144-р «План мероприятий (Дорожная карта) «Поддержка доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере» [Электронный ресурс]. URL: http://govemment.ru/media/files/m8dATZ3NHAo7aDUj 8dpGMI NKYks0nd4H.pdf (дата обращения: 02.07.2017).
5. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в части установления статуса некоммерческой организации-исполнителя общественно-полезных услуг» [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2016/07/08/nko-dok.html (дата обращения: 12.07.2017).
6. Гусейнов Э.К., Некоммерческие организации в сфере услуг социальной защиты: перспективы развития и проблемы государственной поддержки // Дискуссия. №11 (41) декабрь 2013 Рубрика: Экономические науки [Электронный ресурс]. URL: http://journal-discussion.ru/publication.php?id=976 (дата обращения: 18.07.2017).
7. Общественно полезные услуги как еще одна форма сотрудничества государства и НКО [Электронный ресурс]. URL: http://russiancommun.livejournal.com/232572.html (дата обращения: 01.06.2017).
8. «Душевные поставщики»: кто выиграет от попадания НКО на рынок социальных услуг [Электронный ресурс]. URL: https://www.asi.org.ru/news/2017/03/23/nko-sotsialnye-uslugi-postavshhiki/ (дата обращения: 10.07.2017).
