CC BY
23
Н. КУЛЬБОВСКАЯ,
доктор экономических наук, профессор, зав. отделом НИИ труда и социального страхования Росздрава
К. ЛЫСЕНКОВ, аспирант
ПОТЕНЦИАЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВЛИЯНИЯ НА РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОХРАНЫ ТРУДА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Общие вопросы теории управления экономикой, рассматривающие процессы взаимодействия государственного регулирования и рыночного механизма, имеют непосредственное отношение к методологии изучения управления охраной труда на современном этапе развития России. Управление охраной труда формируется в результате взаимодействия организующего начала государства и рыночных механизмов хозяйствования. Управляющая роль государства выступает в форме законов и нормативных правовых актов, содержащих государственные требования к условиям и охране труда обязательных к исполнению. Государство в лице органов надзора и контроля контролирует выполнение законодательных требований и осуществляет меры принуждения к их выполнению в организациях.
Трудовой кодекс Российской Федерации в ст. 212 возлагает на работодателя обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда. Государство переложило свои обязанности по обеспечению права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, полностью на работодателя, который действует, подчиняясь законам рыночной экономики, определяющей цель предпринимательской деятельности - получение прибыли.
Таким образом, в управлении охраной труда сочетаются и взаимодействуют рыночные механизмы и организующее начало государства. Такое взаимодействие уже предполагает наличие противоречий между целью экономической деятельности предпринимателя в рыночной экономике и социальными целями общества (в том числе обеспечения достойного труда), выражением которых выступает государство.
На уровне предприятий это противоречие проявляется в том, что работодатель должен обеспечивать эффективность (прибыльность) производства и выделять ресурсы на выполнение государственных нормативных требований по охране труда, на создание условий труда, соответствующих требованиям охраны труда и безопасности производства. Законы и нормативные правовые акты, предъявляемые со стороны государства, разрабатываются и утверждаются без обоснования стоимости их выполнения. В результате на уровне производств существует реальное противоречие между необходимостью обеспечивать эффективность производства и выделять финансовые и материальные ресурсы на обеспечение безопасных условий и охраны труда1. О том, что в первую очередь решается первая проблема, свидетельствует динамика показателей, характеризующих условия труда. Удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарногигиеническим нормам, растет. Этот показатель суммарно в отраслях промышленности, строительства, транспорта и связи в 1997 г. составил 17,1%, 2006 г. - 23,4% от общей
1 По данным статистического бюллетеня «Производственный травматизм в Российской Федерации в 2006 г.» в стране на мероприятия по охране труда израсходовано в 2006 г. 3763,7 руб. в расчете на одного работающего.
численности занятых2.
Значительный масштаб занятых в неблагоприятных условиях труда, оказывающих отрицательное влияние на здоровье работающих, подрывает воспроизводство рабочей силы, необходимой для нормального функционирования экономики и ее роста. Государство, выражая общественный интерес в успешном развитии экономики, должно активно влиять на обеспечение благоприятных условий труда подобно тому, как государство способствует развитию деятельности здравоохранения, образования, культуры на общественной основе. Государство, заинтересованное в нормальном развитии всех сторон жизнедеятельности общества, либо берет организацию работы этих отраслей на себя, либо стимулирует частный сектор к организации бизнеса в этих отраслях таким образом, чтобы их услуги были доступны потребителям в необходимом количестве. Вопрос о долевом участии государства и частного сектора в производстве услуг указанных отраслей решается конкретно в каждой стране в зависимости от сложившихся условий и традиций. Например, в США и Швеции качество услуг лечебного здравоохранения сопоставимо, но роль государственного сектора в этой сфере различна: в США она составляет около 30 %, а в Швеции превышает 90%.
По нашему мнению, подобно тому, как государство способствует развитию сфер деятельности, во многом определяющих уровень воспроизводства рабочей силы, оно должно активно содействовать становлению достойного труда по концепции МОТ. Достойный труд - определяется как эффективный труд в хороших и безопасных условиях, дающий работнику удовлетворение, возможность в полной мере проявить свои способности, навыки и мастерство, труд с достойной оплатой и справедливым распределением плодов прогресса, труд, когда права трудящихся защищены.
Отрицательная динамика показателей, характеризующих занятость в неблагоприятных условиях труда в России, свидетельствует, что выполнение государством двух функций (создание правовой базы и контроль за выполнением норм законодательства) недостаточно для обеспечения гарантированного Конституцией РФ права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Государство должно делать то, что не может сделать рыночный механизм, всегда нацеленный на прибыль. В предпринимательской деятельности обеспечение благоприятных условий труда выступает как обязанность, выполнение которой требует немалые финансовые средства. Даже краткое ознакомление с содержанием ст. 212 Трудового кодекса РФ «Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда», показывает, что работодатель одновременно должен выполнить 22 обязанности, но вопрос об их экономической достижимости никогда не ставился. У работодателя возникает реальное противоречие между необходимостью обеспечить эффективность (прибыльность) производства и необходимостью выделять ресурсы на обеспечение благоприятных условий труда. Целесообразно в каждом конкретном случае анализировать причины неблагоприятных условий труда и оценивать величину финансовых средств, необходимых для ликвидации вредных и опасных факторов производства или рабочих мест с вредными условиями труда. В условиях массового невыполнения государственных нормативных требований по охране труда, о чем свидетельствует тот факт, что в 2006 г. 41,2% всех занятых имеют хотя бы одну
2 Состояние условий труда работников, осуществляющих деятельность по добыче полезных ископаемых, в обрабатывающих производствах, в строительстве, на транспорте и в связи по республикам, краям, областям Российской Федерации в 2006 г.- Стат. сборник, Росстат, М., 2007.Т.2.
компенсацию за работу в неблагоприятных условиях труда3, актуальна постановка задачи по разработке специальных мер, облегчающих работодателями выполнение обязанностей по обеспечению безопасных условий и охраны труда.
В ст. 210 Трудового кодекса РФ «Основные направления государственной политики в области охраны труда» в числе направлений указано: «проведение эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасных технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты». К сожалению, такая налоговая политика в нашей стране пока отсутствует.
По нашему мнению, в качестве возможных налоговых преобразований, стимулирующих создание безопасных условий труда, могут быть использованы:
• снижение или освобождение от налога той части прибыли, которая направляется на инвестиции, способствующие существенному улучшению условий труда на базе ликвидации производств (рабочих мест, цехов) с неисправимо вредными условиями труда и создания новых производств, подобно тому, как ранее, до принятия Налогового кодекса РФ, освобождали от налогов ту прибыль, которую направляли на обновление материально-технической базы производств (в соответствии с законом РФ « О налоге на прибыль предприятий и организаций от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 с последующими изменениями и дополнениями и Инструкцией Госналогслужбы РФ от 10 августа 1995 г. №37 « О порядке исчисления уплаты в бюджет налога на прибыль с предприятий и организаций»);
• исключение из налогооблагаемой базы всех затрат на мероприятия по охране труда, утверждаемые в коллективном договоре организации, а не только затраты на нормируемые мероприятия.
По нашему мнению, целесообразно также выделение финансовых средств на оказание помощи работодателям в виде субсидий или кредитов для осуществления на средних и малых предприятиях мероприятий по охране труда, требующих капитальные вложения. Как известно, в промышленно - развитых странах, особенно в государствах с социальной рыночной экономикой общепризнана необходимость государственных расходов на расширение общественных секторов в здравоохранении, образовании и оказание социальной помощи социально уязвимым слоям населения, имея в виду, что расходы на социальные нужды способствуют сохранению здоровья населения. Расходы на улучшение условий и охраны труда имеют ту же целевую направленность - сохранение здоровья путем ликвидации (или снижения) несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
В промышленно-развитых странах, например, в Германии, финансовые средства на мероприятия по улучшению условий труда, выделяют из средств страховых компаний целевым назначением конкретным малым предприятиям. В России в бюджете Фонда социального страхования РФ выделение таких средств не предусматривается. Стабильно неудовлетворительные условия труда на многих российских предприятиях свидетельствуют, что необходимы со стороны государства меры дополнительно к тем функциям, которые выполняет государство. Государство должно выполнять свои гарантии по обеспечению прав работающих на труд, в условиях безопасности и гигиены. Актуальна постановка задачи о выделении из бюджетов финансовых средств целевого назначения на ликвидацию рабочих мест с неблагоприятными условиями труда.
3 Компенсации за работу во вредных и (или) опасных условиях труда в 2006г. - Стат. сборник, Росстат, М., 2007. Т.3.
В ст. 210 Трудового кодекса РФ «Основные направления государственной политики в области охраны труда» в числе направлений указано «участие государства в финансировании мероприятий по охране труда» и принятие и реализация федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда. Правительством Российской Федерации утверждались федеральные целевые программы улучшения условий и охраны труда на 1995-1997 и на 1998-2001 гг. Однако, начиная с 2002 г. финансирование такой программы из федерального бюджета прекращено.
Выделение финансовых средств на обеспечение безопасности и гигиены труда соответствует целевой функции общественного развития, а именно созданию достойного уровня жизнеобеспеченности членов общества, в том числе во время трудовой деятельности. Затраты на создание благоприятных условий труда не являются потерями с точки зрения общества (как не являются потерями затраты на здравоохранение). Чем эффективнее экономика и богаче народное хозяйство, тем больше средств следует тратить на устранение вредных факторов производственной среды. Если стоять на позиции, что в настоящее время в России есть более важные, первоочередные социальные потребности, на которые выделяют средства из бюджетов, а обеспечение безопасных условий и охраны труда является обязанностью работодателей, то нет оснований ожидать изменений в лучшую сторону в сфере охраны труда. Уровень возможных расходов (например, субсидий на развитие сельского хозяйства или бюджетных средств на здравоохранение) жестко связан с уровнем доходов, но в отношении затрат на улучшение условий труда постоянно главенствует мнение, что это второстепенные затраты, что имеются более настоятельные потребности, поэтому реальное участие государства в решении проблем охраны труда откладывается.
Таким образом, эффективное воздействие государства на улучшение условий и охраны должно содержать как меры прямого финансирования, так и использование фискальных инструментов воздействия, способных заинтересовать работодателя в улучшении условий труда производственного персонала на его предприятии, в том числе через политику налогообложения. Государство таким путем будет поддерживать активный интерес у экономических агентов по улучшению условий труда и обеспечения общественных интересов.
Непосредственное участие государства в управлении охраной труда осуществляется государственными органами власти Российской Федерации и субъектов федерации. В Конституции РФ установлено, что « каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены» (ст.37 пункт 3). Государственные гарантии
трудовых прав граждан и полномочия органов государственной власти в сфере трудовых отношений, в том числе в охране труда, установлены в Трудовом кодексе РФ.
В ст. 6 «Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений» изложены основы разграничения полномочий органов государственной власти.
В этой статье достаточно подробно изложены полномочия федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений, в том числе непосредственно относящиеся к охране труда. В их числе полномочия по: принятию обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов; разработке основные направлений государственной политики в сфере охраны труда; нормативному правовому регулированию в сфере охраны труда, включая определение правил, процедур, критериев и нормативов, направленных на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности; установлению принципов и
порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; порядка расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; системы и порядка проведения аттестации рабочих мест по условиям труда государственной экспертизы условий труда, подтверждения соответствия организации работ по охране труда государственным нормативным требованиям охраны труда; порядка возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненному ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей; системы государственной статистической отчетности по вопросам охраны труда.
В ст. 6 Трудового кодекса РФ не определены полномочия применительно к региональному уровню управления, но указано, что «органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
Как следует из вышеприведенного текста ст. 6 Трудового кодекса РФ органам государственной власти субъекта Российской Федерации дано право принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, но эти полномочия не конкретизированы. Уточнить сферу полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет бюджета субъекта Российской Федерации, позволяет Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 06.11.99 № 184-ФЗ с последующими дополнениями и изменениями), в котором в пункте 2 ст. 26. 3 определены полномочия. Из всех выделенных в этой статье 59-и полномочий два касаются трудовых отношений - оплаты труда работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации (пункт 2, подпункт 1) и об участии в урегулировании трудовых коллективных споров (пункт 2, подпункт 44). Кроме того, расширены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области содействия занятости, поскольку внесены изменения в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» согласно Федеральному закону «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ). В закон «О занятости населения» дополнительно введена ст. 71 о передаче полномочий Российской Федерации в области содействия занятости для их осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Отсутствие конкретных полномочий по регулированию трудовых отношений в сфере охраны труда не означает, что органы государственной власти субъектов Российской
Федерации лишены права участия в государственном управлении охраной труда. Во-первых, согласно ст. 6 Трудового кодекса РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. Во-вторых, в соответствии со ст. 210 Трудового кодекса РФ «реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления».
На практике это реализуется в субъектах Российской Федерации в региональных законах об охране труда, создающих правовую основу деятельности государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. После того, как Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» (от 11.07.99 г. № 181-ФЗ), содержащий в ст. 6 «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны труда», утратил силу, особенно важно значение региональных законов об охране труда, фактически повторивших (и тем самым закрепивших) полномочия субъектов Российской Федерации, ранее законодательно утвержденные в Федеральном законе № 181-ФЗ. В подавляющем числе субъектов Российской Федерации утверждены региональные законы об охране труда. Обычно указаны полномочия по: реализации государственной политики в области охраны труда на территории субъекта Российской Федерации; принятию законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране труда; государственному управлению охраной труда на территории субъекта Российской Федерации; разработке и утверждению территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда, контролю за их выполнением; определению расходов на охрану труда за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; организации обучения специалистов по охране труда; организации государственной экспертизы условий труда; передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий в сфере управления охраной труда на территориях муниципальных образований.
Указанные полномочия, утвержденные в региональных законах об охране труда, создают правовую базу для осуществления государственной политики в области охраны труда. В настоящее время стоит задача о внесении изменений и дополнений в региональные законы в связи с изменениями в Трудовом кодексе РФ, а также с введением в жизнь новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 5 октября 2003 г. № 131-ФЗ), регулирующим нормы передачи полномочий органам местного самоуправления.
Характерно то, что в этом законе также впервые были конкретизированы полномочия органов местного самоуправления, определенные в соответствии с Конституцией РФ. Напомним, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, использования и распоряжения муниципальной собственностью (часть 1 ст. 130 Конституции РФ).
Вопросы местного значения перечислены в Законе № 131-ФЗ в ст. 14, 15 и 16 для муниципальных образований: поселений, муниципального района, городского округа. Перечислены такие вопросы жизнеобеспечения населения муниципальных образований, как организация электро-, тепло- и водоснабжения, водоотведения, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования; обеспечение мер пожарной безопасности; организация ритуальных услуг и т.п. Например, применительно к
городскому округу в ст. 16 перечислено 32 вопроса местного значения. Предложение внести охрану труда в эти перечни означает, что трудовые отношения в сфере охраны труда предлагается приравнять к вопросам жизнеобеспечения населения, в то время как трудовые отношения в целом и, в частности, в охране труда - это вопросы не местного, а общегосударственного значения. Правовое регулирование трудовых отношений возложено на Трудовой кодекс РФ и выведено из других федеральных законов.
В целях усиления роли органов местного самоуправления в реализации государственной политики следует воспользоваться правом государственных органов субъектов Российской Федерации законодательного наделения органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями (Закон № 131-ФЗ ст. 19). Отсюда следует, что те государственные полномочия государственных органов власти, которые установлены в законах субъектов Российской Федерации об охране труда, могут быть объектом передачи их в органы местного самоуправления. Этот факт подчеркивает важную роль региональных законов об охране труда не только в реализации государственной политики в субъектах Федерации, но и в муниципальных образованиях.
Следует отметить, что впервые закон о наделении органов местного самоуправления полномочиями по охране труда был принят в 2001 г. в Иркутской области, т.е. еще до принятия Закона № 131-ФЗ. По Закону «О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по государственному управлению охраной труда» им переданы функции по координации и методическому руководству службами охраны труда в организациях, независимо от организационно-правовых форм, расположенных на территории соответствующего муниципального образования; организация работы комиссий по проверке знаний требований охраны труда лиц, ответственных за обеспечение безопасности труда; анализ состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования; ведение учета потребности в средствах индивидуальной защиты на территории муниципального образования; обследование фактического состояния условий и охраны труда соискателя лицензии на осуществление отдельных видов деятельности. Одновременно органам местного самоуправления предоставлены права, необходимые для реализации указанных функций, такие как беспрепятственно посещать организации всех организационно-правовых форм, создавать межведомственные комиссии по охране труда, участвовать в установленном порядке в расследовании несчастных случаев на производстве и др.
В 2005 г. в Иркутской области продолжалась деятельность по усилению законодательной базы управления охраной труда в муниципальных образованиях, в том числе по приведению областного закона о наделении полномочиями органов местного самоуправления в соответствие с нормами, указанными в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
С учетом опыта и реальной ситуации в Архангельской области в 2005 г. был принят областной закон «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Архангельской области», который опирался на областной закон «О государственном управлении охраной труда на территории Архангельской области»4.
Активная деятельность по обновлению законодательной базы управления охраной труда в субъектах Российской Федерации и наделение полномочиями органов местного
4 Быков А.М. Законодательное регулирование государственного управления охраной труда. Участие органов местного самоуправления // Справочник специалиста по охране труда. - 2006. - № 4. С. 8-23.
самоуправления осуществляется и в регионах: Самарской, Калужской, Брянской, Орловской, Нижегородской областях, Чувашской Республике, Алтайском крае и многих других.
Опыт становления правовой базы управления охраной труда органами местного самоуправления позволяет сделать некоторые выводы:
• Взамен административной вертикали власти создана вертикаль законодательная, подразумевающая главенство Конституции РФ, федеральных законов и соподчинение им региональных законов и местных, муниципальных правовых актов. Никакой административной подчиненности между органами местного самоуправления и государственными органами власти субъектов Российской Федерации не может и не должно быть.
• В настоящее время настоятельной задачей является обновление и переутверждение законов об охране труда в субъектах Российской Федерации и на их основе принятие законов о наделении органов местного самоуправления полномочиями в сфере охраны труда.
• Практика разграничения полномочий по уровням отражает поляризацию полномочий, когда на федеральном уровне устанавливаются основные направления государственной политики, государственные нормативные требования по охране труда, принципы и порядок государственного надзора и контроля за ними и другие основополагающие нормы; на уровне субъектов Российской Федерации реализуется государственное управление в форме принятия региональных законов, территориальных программ, организации обучения по охране труда, государственной экспертизы и т.п.; на органы местного управления передаются полномочия по координации и методическому руководству службами охраны труда; организация работы комиссий по проверке знаний требований охраны труда; анализ состояния условий и охраны труда на территории муниципальных образований и т.п. При этом следует помнить, что обязанности выполнения государственных нормативных требований по охране труда в организациях возложены на работодателя (ст. 212 Трудового кодекса РФ).
