ПОТЕНЦИАЛ БОРЬБЫ С COVID-19 РАЗЛИЧНЫХ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 342, 349

DOI: 10.31249/rgpravo/2022.01.02

КОДАНЕВА С.И.1 ПОТЕНЦИАЛ БОРЬБЫ С COVID-19 РАЗЛИЧНЫХ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. (Статья).

Аннотация. Анализируются современные модели государственного управления, которые продемонстрировали свою эффективность в борьбе с пандемией COVID-19. Показано, что для эффективного решения проблем пандемии необходима комплексная система управления риском, включая инструменты стратегического прогнозирования, предупреждения, раннего выявления и сдерживания распространения вируса. Для этого вирусные пандемии нужно рассматривать не как непредсказуемое природное явление, а как следствие развития человеческих институтов. Соответственно, преодолевать риски пандемий следует институционально.

Ключевые слова: COVID-19; государственное управление; неолиберальная идеология; разделение властей; система здравоохранения.

KODANEVA S.I. The potential of combating COVID-19 different models of public administration. (Аг-ticle).

Abstract. Modern models of public administration that have demonstrated their effectiveness in combating the COVID-19 pandemic are analyzed. It is shown that an effective solution to the problems of the pandemic requires a comprehensive risk management system, including tools for strategic forecasting, prevention, early detection and containment of the spread of the virus. To do this, viral pandemics should be considered not as an unpredictable natural phenomenon, but

1 Коданева Светлана Игоревна, ведущий научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, канд. юрид. наук.

19

as a consequence of the development of human institutions. Accordingly, the risks of pandemics should be overcome institutionally.

Keywords: COVID-19; public administration; neoliberal ideology; separation of powers; healthcare system.

Для цитирования: Коданева С.И. Потенциал борьбы с COVID-19 различных моделей государственного управления. (Статья) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2022. - № 1. - С. 19-35. DOI:

10.31249/rgpravo/2022.01.02

Пандемию COVID-19, охватившую весь мир и ставшую причиной глубокого экономического кризиса, а также беспрецедентного изменения существовавших до этого поведенческих стереотипов (преимущественно связанного с переносом в Интернет большей части повседневной и деловой активности) принято называть «черным лебедем», т.е. негативным явлением, которое невозможно было предвидеть и подготовиться заранее.

Однако данные суждения нельзя признать обоснованными. Если биологическую мутацию вируса SARS1 (появившегося впервые в 2003 г.) нельзя было предсказать, то сами пандемии являются предсказуемым результатом роста промышленности, глобализации торговли, а также свободного перемещения товаров и людей по всему миру. Вирусы, подобные SARS, зоонозные по своему происхождению, являются структурным следствием системы, недооценивающей окружающую среду и не учитывающей последствия ее деградации. Они возникают время от времени и потому статистически предсказуемы. Реакция многих государств на появление COVID-19, кроме того, не учитывала имеющиеся знания и опыт борьбы с подобными заболеваниями.

Так, опыт эпидемии SARS1 показал важность быстрого реагирования, включающего ограничение перемещений как внутри стран, так и между ними. Этот опыт был зафиксирован ВОЗ и позже стал основой для руководства ВОЗ по реагированию на COVID-19. Однако на практике его применили очень немногие страны Восточной Азии, Скандинавии (за исключением Швеции), Новая Зеландия, Иордания и Уругвай. Этот пример поднимает вопрос способности государственных органов прогнозировать возможные риски, а в случае их возникновения оперативно на них

реагировать, противодействовать их распространению и превращению в чрезвычайные ситуации, а также смягчению последствий таких ситуаций.

Следует подчеркнуть, что традиционный подход административного права включает понятие «чрезвычайной ситуации», понятие же риска, как таковое в праве используется крайне редко, если используется вообще. Это понятие скорее относится к сфере государственного управления. Если сравнивать эти два понятия, то риск представляет собой потенциальную опасность, в то время как чрезвычайная ситуация - опасность реальная. Соответственно, управление риском ставит перед государством двойную задачу: снижение потенциального риска еще до того, как он реализовался, и реагирование на уже существующую чрезвычайную ситуацию. Это означает, с одной стороны, важность стратегического прогнозирования: оценивая риски и принимая соразмерные меры, можно уменьшить негативные последствия чрезвычайной ситуации и ограничить использование чрезвычайных полномочий. С другой стороны, уже в процессе возникновения, например эпидемии, современные государства борются с ней, как с «чрезвычайной ситуацией» для системы здравоохранения. А значит, действия властей направлены, прежде всего, и преимущественно на поддержку системы здравоохранения (оборудование дополнительных коек, закупка аппаратов ИВЛ, масок, перчаток и т.д.). При этом жесткие карантинные меры были оперативно введены в очень немногих странах.

Что касается общемировой практики, то обращает на себя внимание не только разнообразие в мерах реагирования, особенно на первых этапах, но и наличие значительного числа стран, где карантины и меры контроля сначала активно отвергались, а затем применялись без энтузиазма на том основании, что они были исключительными, ненужными и контрпродуктивными. Ряд стран, таких, как Швеция, вообще отказались принимать какие-либо меры, ссылаясь на то, что эпидемия изживет себя сама естественным образом, когда сформируется коллективный иммунитет.

Особенно ярко подобная политика невмешательства проявилась в наиболее либеральных странах - США и Великобритании. В США позиция отказа от государственного вмешательства в ход пандемии продвигалась аналитическими центрами «свобод-

ного рынка», а также учеными в ряде областей науки, таких, как экономический анализ права. В статьях, опубликованных под эгидой Института Гувера, утверждалось, что осуществление полицейских полномочий в ответ на вирус было примером регулятивного превышения1. Постоянно звучали призывы как можно быстрее ослабить ограничения в тех районах, где риски ниже. Это сельские районы и крупные центры, в которых регистрируется низкий уровень смертности. Раннее снятие карантина и ограничений на поездки на Юге и Среднем Западе США, которое началось в первую неделю мая 2020 г., впоследствии было связано с оживлением заболеваемости и смертности в этих частях страны. В Великобритании задержки с введением карантина и социальным дистанцированием в середине марта, видимо, были связаны с аналогичной верой в саморегулирующиеся свойства эпидемии. Более того, во вторую неделю марта 2020 г. правительство Великобритании свернуло свою программу тестирования и отслеживания СОУГО-19. Правительство страны посчитало, что поведенческих «стимулов» будет достаточно для достижения «контролируемого» результата. При этом оба государства проводили политику подавления вируса (т.е. борьбы с чрезвычайной ситуацией), а не комплексного устранения риска его эндомиза-ции2. В результате на 15 октября 2020 г. в США было зарегистрировано 216 904 смерти, что является самым высоким показателем среди всех стран мира, а в Великобритании - 43 245, что является самым высоким показателем среди всех стран Европы (для примера, в Китае зарегистрировано в общей сложности 4739 смертей)3. При этом впоследствии обе страны были вынуждены неоднократно вводить локдауны, а некоторые государства позже -принудительную вакцинацию либо ограничения основных прав невакцинированных граждан. Все эти ограничения в конечном

1 Deakin S., Meng G. The Governance of COVID-19: Anthropogenic risk, evolutionary learning, and the future of the social state // Industrial law journal. - 2020. -Vol. 49, N 4. - URL: https://www.researchgate.net/publication/347782518_The_Gover nance_of_Covid-19_Anthropogenic_Risk_Evolutionary_Learning_and_the_Future_of_ the_Social_State (дата обращения: 21.10.2021).

2 Эндомизация вируса означает его постоянное присутствие в популяции, при котором регулярно происходят новые вспышки.

3 Deakin S., Meng G. Op. cit.

итоге не только подорвали экономику, привели к росту числа банкротств и безработицы, но и стали серьезным ограничением (а зачастую и нарушением) прав граждан.

Причину данного подхода следует искать в крайней неолиберальной идеологии этих двух государств. При этом необходимо обратиться к истокам либеральной модели экономики, которая подразумевала четкое разделение между рынком и государством. Это разделение означает, что рынок должен строиться на принципах самоорганизации, все его участники имеют равные права и возможности и каждый несет ответственность за себя и свои действия. Однако даже в рыночном государстве существуют области, представляющие коллективный интерес, такие, как безопасность, права трудящихся, общественное здоровье и т.д. Соответственно, государство призвано представлять эти коллективные интересы, опираясь на инструменты власти и принуждения. Эта государственная функция обеспечивает устойчивость всего государства. Но в результате распространения неолиберальной идеологии и основанных на ней реформ государственного управления 1970-х годов, государство стало утрачивать свои основные функции и возможность решать такие основополагающие задачи, как обеспечение общественного здоровья и борьба с вирусами. В результате некоторые государственные чиновники и даже официальные представители ВОЗ оценили опыт Китая по борьбе с СОУГО-19 как нечто совершенно новое и нетрадиционное1.

Здесь следует напомнить, что в Китае практически сразу после установления наличия нового вируса и его квалификации как разновидность SARS1 был разработан тест для его выявления. Ухань и вся провинция Хубэй были изолированы, их жителям было запрещено выходить за пределы своих общин. В зараженную провинцию были переброшены 42 600 медицинских работников и 965 работников общественного здравоохранения со всей страны, а также вооруженные силы для поддержания порядка. Проводилось массовое тестирование на новую инфекцию, охватившее 4 млн домохозяйств. Оперативно были построены две больницы скорой помощи на 9 тыс. коек; кроме того, было создано 16 центров временного содержания для пациентов с легкими симптомами или

1 Deakin Б., Meng О. Ор. ей.

без них, они приняли 12 тыс. пациентов, более 8 тыс. из них были выписаны, а еще 3500 переведены в больницы. Более 1800 бригад эпидемиологов с минимальным количеством пять человек в каждой отслеживали все контакты зараженных (уровень выявления таких контактов был близок к 100%, 70% из выявленных контактных лиц помещались в центры временного содержания, хотя уровень инфицирования в этой группе составлял от 1% до 5%). Эти масштабные и оперативные меры позволили Китаю уже 21 февраля начать снимать ограничения на движение за пределами Уханя и Пекина, а 24 февраля была вновь открыта провинциальная система магистральных дорог1.

Победить пандемию помогло то, что система управления в стране оказалась готова к борьбе с чрезвычайной ситуацией. Во-первых, национальные органы власти своевременно приняли все необходимые нормативные правовые акты, а также обеспечили зараженную провинцию человеческими и материальными ресурсами. Так, оперативно было введено чрезвычайное положение по борьбе с инфекциями, законы для борьбы с завышением цен и контрафактными товарами. Также были приняты меры, способствующие возобновлению нормальной предпринимательской деятельности после снятия карантинов. При этом реализация общегосударственной политики осуществлялась по сетевому принципу местными сообществами при полном понимании и поддержке общества. Основное внимание уделялось роли мониторинга здоровья населения на уровне общин. Скрининг проводился по всей стране, при этом «все жители... должны были ежедневно сообщать о состоянии своего здоровья», в то время как «общественные работники, со своей стороны, посещали домашние хозяйства от двери до двери, чтобы собрать и проверить эту информацию»2. Общественные работники отвечали за закупку и доставку предметов первой необходимости в соответствии с потребностями жителей. Этот подход также применялся в общинах и деревнях в других частях Китая, где все жители должны были регистрироваться

1 Deakin S., Meng G. Op. cit.

2 Белая книга правительства Китая «Fighting COVID-19 : China in action» (цит. по: Deakin S., Meng G. Op. cit.).

и проходить проверку температуры при выезде или въезде в жилой район или деревню.

Наконец, важно подчеркнуть, что все решения властей принимались с опорой на науку и по мере получения дополнительных знаний о вирусе реакция властей была адаптирована к новой информации. Таким образом, принятые меры полностью соответствовали как более ранним рекомендациям ВОЗ по борьбе с зо-онозными эпидемиями, так и общемировой практике. По иронии, в свое время Англия одна из первых начала использовать большинство этих мер. Например, принудительные карантины и санитарные кордоны впервые были зарегистрированы в городских портах Адриатического побережья на рубеже XV в. Самые ранние примеры их использования в Англии датируются XVI в., когда монархи эпохи Тюдоров применяли «континентальные» методы борьбы с болезнями, первоначально для защиты себя и своего двора, но все чаще с целью ограничения вспышек среди населения. Закон о чуме Джеймса I от 1604 г. первоочередное внимание уделял общественной помощи пострадавшим от болезни, чтобы сделать карантин эффективным, и установил шаблон для общественного контроля заболеваний на оставшуюся часть столетия.

Чума была «первым патогеном, последовательно побежденным действиями человека в Европе». Сегодня она поддается лечению антибиотиками, но научные открытия не были основным средством, позволившим победить чуму. Ее распространение было ограничено до того, как стали возможны современные медицинские вмешательства, систематическим карантином и мониторингом, которые получили широкое распространение на материковой части Европы в течение XVII в. Решающее значение также имело использование мер государственной поддержки в дополнение к карантину. Когда чума поразила Флоренцию в 1631 г., меры, принятые городскими властями, включали заключение на дому, ежедневные медицинские осмотры жителей пострадавших районов и принудительную госпитализацию тех, у кого проявлялись симптомы. Эти правила соблюдались путем сочетания штрафов и тюремного заключения. В то же время город организовал раздачу продуктов питания жителям, кто не мог покинуть свои дома, используя для этого государственные средства. Отчасти из-за обширной поддержки, которую он мог оказать своим жителям, со-

блюдение правил борьбы с чумой во Флоренции было более строгим и продолжалось дольше, чем в других итальянских городах-государствах, но в городе также наблюдался более низкий уровень смертности.

Поучительны также истории оспы и холеры. В городе Лестер эпидемия оспы в 1893-1894 гг. была взята под контроль благодаря сочетанию госпитализации и домашнего карантина. Пострадавшие семьи были заперты в своих домах в течение 16 дней под внешним наблюдением. В это время заработная плата основного кормильца выплачивалась органом местного самоуправления. Описание того, что стало известно как «метод Лестера» содержалось в заключительном докладе Королевской комиссии по вакцинации в 1896 г., а полвека спустя стало основой всемирной программы ВОЗ по искоренению оспы.

Меры, предпринятые для смягчения воздействия новых патогенов и в конечном счете для установления над ними контроля, зависели не только от степени контроля, осуществляемого правительствами. Более важным, чем строгость, были усилия государств по выявлению причин и факторов распространения болезней. Так, холера была побеждена после того как было установлено, что она передается через воду. Также была выявлена связь между качеством жизни и работы и уровнем распространения инфекций. Этот сдвиг в медицинской практике, который можно резюмировать в идее «общественного здравоохранения» как коллективного блага, финансируемого и предоставляемого государством, сопровождался более широкими изменениями в управлении, понимаемом как практика правительства, и в форме закона. Например, работные дома были преобразованы в государственные больницы, финансируемые за счет социального страхования и общего налогообложения.

Однако неолиберальная модель государственного управления отказалась от понятия «общественное благо» в целом и «общественного здравоохранения» в частности. Соответственно, современные западные государства утратили навыки прогнозирования и комплексного преодоления подобных рисков.

Еще одним важным моментом, на который следует обратить внимание, является согласованность действий органов власти разных уровней. Как показал опыт Италии, первой страны в Европе,

столкнувшейся с COVID-19, именно отсутствие такой согласованности стало причиной неудачи в борьбе с вирусом на первом этапе.

В Италии в 2001 г. в соответствии с рекомендациями ЕС о распределении властных полномочий между разными уровнями управления была проведена конституционная реформа, в результате полномочия в области здравоохранения оказались разделены между национальным правительством и регионами. На национальном уровне парламент и правительство: (1) принимают основополагающие принципы в области здравоохранения с помощью рамочных законов и руководящих принципов; (2) устанавливают основные уровни здравоохранения. На региональном уровне регионы осуществляют: (1) общую законодательную и административную деятельность; (2) организацию медицинских учреждений и услуг; (3) оказание медицинской помощи с учетом конкретных местных потребностей. Статья 118 Конституции Италии предусматривает принцип субсидиарности, в соответствии с которым все функции осуществляются муниципалитетами, в то время как сохраняется возможность передать их на более высокие уровни управления при необходимости обеспечения единообразия правоприменения. Статья 120 гарантирует национальное единство и унитарный характер конституционной системы, предоставляя правительству полномочия по замещению. Это означает, что правительство может действовать от имени регионов и местных органов власти, если: (1) последние не соблюдают международные правила и договоры или законодательство ЕС; (2) в случае серьезной угрозы для общественной и национальной безопасности; или (3) всякий раз, когда такие действия необходимы для сохранения правового или экономического единства и, в частности, для обеспечения базового уровня льгот, связанных с гражданскими и социальными правами1.

1 Vese D. Managing the pandemic: The Italian strategy for fighting COVID-19 and the challenge of sharing administrative powers // European journal of risk regulation. - 2020. - Р. 1-28. - URL: https://www.cambridge.org/core/journals/european-journal-of-risk-regulation/article/managing-the-pandemic-the-italian-strategy-for-figh ting-covid19-and-the-challenge-of-sharing-administrative-powers/BC9649 C9 AB8321 C3 AF807 CD5 D8 F295 E2 (дата обращения: 21.10.2021).

Как отмечает Д. Везе, основные проблемы реакции итальянской административной системы на пандемию СОУГО-19 связаны с неспособностью разделить регулирующие полномочия между различными уровнями власти, каждый из которых по-своему оценивал риски, связанные с распространением вируса, что привело к реализации непоследовательных мер различными институциональными субъектами, участвующими в процессе принятия административных решений1. Так, правительство Италии приняло «поэтапный подход» для борьбы с коронавирусом, что объясняется описанными выше опасениями относительно нарушений прав человека и недопустимости ограничения его свободы. Соответственно, правительство изначально приняло решение о необходимости самоизоляции заболевших в нескольких северных регионах страны, потом меры ограничения несколько раз усиливались и продлевались. Это привело к тому, что ряд регионов, например, Марке и Кампания, стали вводить собственные более жесткие меры ограничения, которые правительство стало оспаривать в судебном порядке. Одновременно, поскольку жесткие карантины не вводились и передвижение между регионами не было приостановлено, тысячи людей из северных провинций направились на юг в поисках убежища, тем самым распространив болезнь на всю страну. Интересно отметить, что региональные власти, принимая свои решения, отличные от решений национального правительства, руководствовались не столько здравым смыслом и реакцией на чрезвычайную ситуацию, сколько политическими мотивами (правительство Италии сформировала коалиция левых партий, в то время как у власти в наиболее пострадавших северных регионах находились правые популистские партии). Кроме того, показателен опыт региона Ломбардия (наиболее сильно пострадавшей от пандемии), власти которой приватизировали государственные учреждения здравоохранения, сократили количество коек интенсивной терапии, отказавшись от территориально децентрализо-

1 Vese D. Managing the pandemic: The Italian strategy for fighting COVID-19 and the challenge of sharing administrative powers // European journal of risk regulation. - 2020. - Р. 1-28. - URL: https://www.cambridge.org/core/journals/european-journal-of-risk-regulation/article/managing-the-pandemic-the-italian-strategy-for-figh ting-covid19-and-the-challenge-of-sharing-administrative-powers/BC9649 C9 AB8321 C3 AF807 CD5 D8 F295 E2 (дата обращения: 21.10.2021).

ванной системы больниц в пользу повышения качества нескольких центральных больниц. Руководитель региона и влиятельная ассоциация местных промышленников выступали против стратегии жесткой изоляции из-за многочисленных международных ярмарок, проходивших в то время в Милане, и наличия сильного регионального промышленного сектора, который мог пострадать из-за приостановки поставок1.

Наконец, поскольку запоздалая и неэффективная реакция органов управления многих стран на пандемию COVID-19 вынудила их в конечном итоге вводить тотальные локдауны, приведшие к тяжелейшему экономическому кризису со времен Второй мировой войны, это высветило еще одну проблему государственного управления - выработку адекватной стратегии преодоления последствий подобной чрезвычайной ситуации. И здесь снова столкнулись две идеологии, что особенно наглядно видно на примере ЕС: неолиберальная идеология (сторонники - «Экономная четверка» - Германия, Нидерланды, Австрия и Финляндия) и идеология сплоченности («Южная четверка» - Италия, Испания, Португалия, Греция и с ними Франция). Так, вскоре после объявления пандемии начались переговоры о мерах поддержки экономики. Неолибералы настаивали на том, что государства должны сами справляться с помощью рыночных механизмов, однако под нажимом «Южной четверки» и Франции согласились на активацию европейского механизма стабильности, но ужесточив требования по проведению политики жесткой экономии к государствам - получателям поддержки. Предложение о выпуске еврооблигаций для финансирования проектов по восстановлению после коро-накризиса были отвергнуты. Позже «Экономной четверке» пришлось пойти на уступки, согласившись на выделение 390 млрд евро на субсидии пострадавшим отраслям и 360 млн евро в форме кредитов2. При этом К. Хаджимичалис подчеркивает, что будь Великобритания по-прежнему членом ЕС, подобные меры поддержки даже не обсуждались бы.

1 Hadjimichalis C. An uncertain future for the post-Brexit, post-COVID-19 European Union // European urban and regional studies. - 2021. - Vol. 28, N 1. - P. 8-13.

2 Ibid.

Одновременно ЕС был вынужден пойти на смягчение установленного запрета на поддержку национальными правительствами государств-членов своих производителей, что, по замечанию Д. Ферри, Комиссия ЕС делала «со скоростью звука» в отличие от выработки общеевропейских механизмов поддержки пострадавшей экономики1.

В соответствии со ст. 107 Договора о функционировании ЕС помощь, предоставляемая государствами или за счет государственных ресурсов, которая искажает или угрожает исказить конкуренцию путем создания преимуществ для отдельных предприятий или производств, несовместима с внутренним рынком. Однако, несмотря на этот общий запрет, как напомнила Европейская комиссия, государства-члены могут принимать меры общего применения (которые не являются избирательными), такие, как общие меры по снижению налогообложения и/или меры в форме общих субсидий на заработную плату или меры, непосредственно направленные на поддержку потребителей, поскольку они не подпадают под действие ст. 107 Договора2. Кроме того, общий запрет, содержащийся в ч. 1 этой статьи, смягчается рядом изъятий, закрепленных в ч. 2 и 3.

Так, является совместимой с внутренним рынком помощь, предназначенная для устранения ущерба, причиненного стихийными бедствиями или другими чрезвычайными происшествиями. Именно эта норма стала активно использоваться на первом этапе кризиса. В полномочия Еврокомиссии входит проверка соблюдения условий предоставления помощи в рамках данного изъятия из общего запрета, следовательно, и толкование ст. 107 Договора. Для оказания помощи в рамках ч. 2 ст. 107 необходимо соблюдение трех условий: 1) событие, которое квалифицируется как чрезвычайное происшествие или стихийное бедствие; 2) его прямая связь с ущербом; 3) помощь не может компенсировать нанесенный ущерб.

1 Ferri D. The role of EU State aid law as a «risk management tool» in the COVID-19 crisis // European journal of risk regulation. - 2021. - Vol. 12. - P. 176— 195.

2 Ibid.

Классификация события как чрезвычайного производится Еврокомиссией в каждом конкретном случае. Соответственно, Комиссия признала пандемию COVID-19 чрезвычайным событием, меры борьбы с которым приведут к далеко идущим нарушениям в различных секторах экономики, что «явно выходит за рамки нормального функционирования рынка» (т.е. экстраординарно)1. Таким образом, Комиссия признала принимаемые государствами меры поддержки различных секторов экономики оправданными и соразмерными. Самой первой получила одобрение 11 марта 2020 г. датская схема компенсации ущерба, причиненного в результате отмены крупных публичных мероприятий (1 2 млн евро было выделено на компенсацию за проданные билеты). Аналогичная мера была приняты в Швеции в апреле.

Другими примерами являются голландская схема выделения 650 млн евро на поддержку компаний в секторах цветоводства, садоводства и картофелеводства, а также австрийская схема компенсации экономического ущерба всем компаниям, пострадавшим от локдауна. Было также одобрено несколько мер поддержки авиакомпаний (например, госзайм в размере 550 млн евро немецкой авиакомпании Condor, госгарантии для скандинавских авиалиний, французская схема отсрочки уплаты авиакомпаниями налогов и др.)

Как отмечает Д. Ферри, Европейская комиссия при оценке помощи в соответствии со ст. 107 (2) Договора предоставила государствам-членам широкую свободу действий2.

Однако этих мер оказалось недостаточно, тогда Комиссия начала применять ч. 3 ст. 107 Договора, согласно которой может быть признана совместимой с внутренним рынком помощь, призванная способствовать экономическому развитию регионов, где уровень жизни является ненормально низким или где испытывают серьезную нехватку рабочих мест, а также заморских регионов, с учетом их структурной, экономической и социальной ситуации. Существующие правила, касающиеся применения этого отступ-

1 Ferri D. The role of EU State aid law as a «risk management tool» in the COVID-19 crisis // European journal of risk regulation. - 2021. - Vol. 12. - P. 176— 195.

2 Ferri D. Op. cit.

ления, позволяли принять ряд мер поддержки, однако Комиссия признала необходимость расширения этих возможностей для обеспечения серьезного государственного вмешательства в национальную экономику. С этой целью были утверждены «Временные рамки», установившие единую общеевропейскую дорожную карту для национального финансирования своих экономик, позволяющую лучше управлять экономическими рисками, связанными с СОУГО-19. «Временные рамки» исходят из необходимости «целенаправленной государственной поддержки для обеспечения того, чтобы на рынках оставалась достаточная ликвидность, для противодействия ущербу, нанесенному здоровым предприятиям, и для сохранения непрерывности экономической деятельности во время и после вспышки СОУГО-19»1. «Временные рамки» допускают помощь в виде субсидий, авансов при госзакупках или налоговых льгот в размере 800 тыс. евро на предприятие, 120 тыс. евро - на предприятие, работающее в секторе рыболовства и аквакультуры, и 100 тыс. евро - на предприятие, работающее в первичном производстве сельскохозяйственной продукции. Чтобы обеспечить компаниям доступ к достаточной ликвидности, допускаются госгарантии по кредитам и субсидирование процентной ставки.

«Временные рамки» обеспечивают дополнительную гибкость в отношении краткосрочного страхования экспортных кредитов и позволяют государствам-членам поддерживать такое страхование, когда это необходимо. Также признаются совместимыми с внутренним рынком отсрочки уплаты налогов и взносов на социальное обеспечение. Наконец, государствам-членам позволено принимать меры по оказанию помощи в определенных секторах или в отношении конкретных предприятий для покрытия расходов на заработную плату этих предприятий (включая самозанятых лиц).

Впоследствии эти временные рамки несколько раз расширялись, включив меры поддержки малого и среднего бизнеса (МСП), как основы экономики ЕС (99,8% от общего числа предприятий и 85% новых рабочих мест, созданных за последние пять лет), и системы здравоохранения. В качестве примера новых форм поддержки МСП может служить литовская помощь в форме суб-

1 Ferri Б. Ор. ей.

сидий для компенсации части арендной платы предприятиям, наиболее пострадавшим от вспышки COVID-19, особенно тем, чья деятельность была запрещена в период карантина. Аналогичные меры были приняты в Словении, Эстонии, Чешской Республике и Словакии.

В сфере здравоохранения Еврокомиссия признала право государств на компенсацию до 100% затрат на фундаментальные исследования, 80% затрат - на НИОКР и 75% затрат - на строительство или модернизацию инфраструктуры, необходимой для разработки, тестирования и масштабирования, вплоть до массового производства соответствующих продуктов от COVID-191.

Следует признать, что ЕС все-таки удалось запустить общеевропейский проект «Глобальной инициативы по реагированию на коронавирус» (Coronavirus Global Response Initiative), основанный на добровольных пожертвованиях государств-членов и привлекший около 16 млрд евро. Целью этой инициативы является обеспечение совместной разработки и всеобщего внедрения средств диагностики, лечения и вакцин против коронавируса. В рамках инициативы отдельным направлением запущена программа финансирования разработки и производства вакцин от COVID-19. Параллельно ВОЗ, Европейской комиссией и Францией была запущена другая инициатива - так называемый Ускоритель доступа к инструментам COVID-19 (ACT) (Access to Covid-19 Tools (ACT) Accelerator). Цель этого проекта - объединить национальные правительства, межправительственные организации, неправительственные организации, гражданское общество и частный сектор для обеспечения инновационного и справедливого доступа к диагностике, лечению и вакцинам COVID-192, причем не только стран ЕС, но и 92 страны с низким и средним уровнем дохода за счет финансирования странами-донорами и благотворительными фондами.

Однако в реальности на первом этапе мощностей по созданию вакцин не хватало, это даже привело к политическим кон-

1 Ferri D. Op. cit. - P. 187.

2 Abbott F.M., Reichman J.H. Facilitating access to cross-border supplies of patented pharmaceuticals: The case of the COVID-19 pandemic // Journal of international economic law. - 2020. - Vol. 23, N 3. - P. 535-561.

33

фликтам между государствами из-за доступа к профинансированным ими вакцинам и к установлению Евросоюзом запрета на экспорт вакцин в январе 2021 г.

Таким образом, в политическом лексиконе появился термин «вакцинальный национализм», придуманный экспертами в области общественного здравоохранения для описания ситуации, когда правительства предпринимают односторонние действия, чтобы предоставить своему населению доступ к вакцинам раньше, чем в других странах1. Более того, страны Запада заблокировали предложение Индии и стран Южной Африки об отказе от некоторых обязательств Соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС). Предложение было направлено на то, чтобы облегчить развивающимся странам производство собственных вакцин от СОУГО-19 и лекарств для его лечения. США, Великобритания и ЕС придерживаются позиции, что такой шаг будет сдерживать инновации, лишая фармацевтические компании инвестиционных ресурсов для исследований и разработки новых вакцин.

Здесь опять наглядно проявился неолиберальных подход Запада, связанный с отказом от признания «общих» интересов. Действительно, как отмечают Ф. Эбботт и Дж. Ричман, если разработку вакцин профинансировали правительства ряда стран, то они должны были потребовать от фармкомпаний снять ограничения прав доступа к их патентам. В случаях опасных мировых эпидемий и пандемий, таких, как ВИЧ-СПИД, СОУГО-19 и др., необходимо исходить из признания общественных интересов. При этом страны Запада заблуждаются, полагая, что борьба с вирусом в бедных и слаборазвитых странах не относится к их «общему интересу», поскольку пандемия носит глобальный характер и постоянное появление новых штаммов (индийского, африканского и т.д.) будет стимулировать ее продолжение во всем мире2.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что политика, которая рассматривает вирус и общество как саморегулирующиеся систе-

1 Gruszczynski, L., Wu C. Between the high ideals and reality: Managing COVID-19 vaccine nationalism // European journal of risk regulation. - 2021. -Vol. 12, N 3. - P. 711-719.

2 Abbott F.M., Reichman J.H. Op.cit. - P. 535-561

мы, на практике не приведет к преодолению пандемии. Более того, либеральные подходы к борьбе с данной чрезвычайной ситуацией на практике оборачиваются повторяющимися локдаунами, которые все больше подрывают экономику и разделяют общество. Если СОУГО-19 станет эндемичным в обществах, где государственное управление построено по неолиберальной модели, постепенно ответственность по борьбе с болезнью снова будет переложена с правительства на население, отчего особенно сильно пострадают те его группы, которые наиболее подвержены ее воздействию (из-за бедности и сопутствующих ей заболеваний, перенаселенности и опасных условий труда). История борьбы с пандемиями со времен позднего Средневековья показывает, что их можно сдерживать, контролировать и, наконец, подавлять с помощью согласованных действий. В основе этого процесса лежит применение научных знаний, в большинстве своем централизованных и публичных. Социальное государство середины ХХ в. решило проблему коллективных действий, присущую индустриальному капитализму того времени, путем достижения консенсуса в отношении необходимости объединения рисков в масштабах всего общества. Сегодня для успешной борьбы с рисками, такими, как пандемии, необходимо вернуться к этой модели. Существенным для этого процесса должно стать осознание того, что бедность и болезни не являются ни природными явлениями, ни результатом индивидуального выбора, а следствиями развития человеческих институтов, и решаться они должны институционально.