CC BY
57
I.A. Bova
Infringement on Banking Secrecy in the Performance of Public Functions by Commercial Banks
Urgent problems of the infringement on banking secrecy in the performance of public functions by banks and other credit organizations are considered.
Key words and word-combinations: banking secrecy, public functions of credit organizations, infringement.
Рассматриваются актуальные проблемы посягательства на банковскую тайну при исполнении банками и другими кредитными организациями публичных функций.
Ключевые слова и словосочетания: банковская тайна, публичные функции кредитных организаций, посягательство.
УДК 347.734 ББК 67.404.2
И.А. Бова
ПОСЯГАТЕЛЬСТВО НА БАНКОВСКУЮ ТАЙНУ
ПРИ ВЫПОЛНЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ ФУНКЦИЙ КОММЕРЧЕСКИМИ БАНКАМИ
банковской системе России осуществляется как частная, так и публично-правовая банковская деятельность: многочисленные коммерческие банки не только стремятся к получению прибыли, но и выполняют публичные функции, делегированные им государством. Эти обязанности зачастую обременительны, но банки вынуждены их исполнять, поскольку указанные полномочия закреплены в ряде действующих нормативноправовых актов.
Под публичными функциями, выполняемыми коммерческими банками, следует понимать деятельность данных кредитных организаций как финансовых агентов государства в рамках бюджетных, налоговых, валютных и кассовых правоотношений. При этом в современном российском законодательстве нет нормативно-правового акта, в котором были бы отражены все публичные функции, возложенные на коммерческие банки.
Выполняя публичные функции, коммерческие банки вынуждены нарушать так называемую «банковскую тайну», что существенно затрагивает частные интересы клиентов и способно негативно повлиять на репутацию банка. С другой стороны, право банковских клиентов на финансовую тайну часто становится камнем преткновения для
72 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
государства, предотвращающего или пресекающего преступления в экономической сфере.
Таким образом, в банковской деятельности наличествует потенциал конфликта частных и публичных интересов, порождаемый неоднородным по своей природе характером этой деятельности.
На наш взгляд, важно подробно рассмотреть публичные функции, при реализации которых происходит посягательство на банковскую тайну с тем чтобы выявить случаи нарушения банковского законодательства в части гарантированности права на банковскую тайну при исполнении банками как финансовыми посредниками делегированных государством обязанностей. Кроме того, считаем необходимым обратить внимание законодателя и общественности на имеющиеся коллизии, вызванные противоречием между законодательно гарантированным частным интересом в сохранении банковской тайны и законодательно обеспечиваемым общественным интересом, реализуемым при исполнении коммерческими банками публичных функций.
В бюджетных правоотношениях основная публичная функция, к выполнению которой могут привлекаться коммерческие банки, заключается в обслуживании банками счетов бюджетных организаций в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.
Показательным примером посягательства на банковскую тайну при реализации коммерческим банком публичной функции служит ситуация, когда органы местного самоуправления, владея имуществом бюджетных организаций, выполняют контроль за расходованием бюджетных средств и запрашивают у банков сведения, касающиеся счетов подотчетных учреждений. Законные, казалось бы, требования органов местного самоуправления вступают в противоречие со ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (далее - Закон о банках) [1], поскольку указанные органы не включены в перечень субъектов, имеющих доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну. Формально они не могут выступать инициаторами соответствующего запроса, вследствие чего банк отказывает в предоставлении истребуемых сведений.
До января 2010 г. аналогичная ситуация складывалась относительно Пенсионного фонда Российской Федерации. Однако хотя Фонд не входил в перечень лиц, которым могут быть представлены сведения, составляющие банковскую тайну, сложившаяся судебная практика подтверждала его право на получение сведений, составляющих банковскую тайну и касающихся обеспечения целевого использования средств обязательного пенсионного страхования, а также осуществления контроля за их использованием. С января 2010 г. Пенсионный фонд РФ наделен правом получения справок по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в пределах, необходимых для осуществления контроля за выполнением банками обязанностей, установленных ст. 24 Федерального закона [2].
Как видим, в обоих приведенных примерах субъекты вступали с коммерче-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 73
скими банками в правоотношения по вопросам предоставления сведений, содержащих банковскую тайну. Случай с Пенсионным фондом наглядно демонстрирует, что там, где дело касается контроля за использованием бюджетных средств, суд выступает блюстителем публичных интересов, что может привести к расширению круга субъектов, включенных в ст. 26 Закона о банках [1].
Выполнения коммерческими банками публичных функций требуют не только бюджетные правоотношения, но и государственные прерогативы в области валютного регулирования и валютного контроля.
Большинство клиентов не задумываются о том, что участие банка во внешнеторговых операциях, осуществляемых ими, не сводится лишь к техническому оформлению паспорта сделки. Так, согласно ст. 22 Федерального закона [3] подотчетные ЦБ РФ уполномоченные банки как агенты валютного контроля в стране передают информацию в объеме и порядке, установленных ЦБ РФ таможенным и налоговым органам для выполнения ими функций агентов валютного контроля. Кроме того, любой коммерческий банк должен своевременно сообщать в Комитет по финансовому мониторингу о «подозрительных» внешнеторговых операциях, проводимых клиентами. Часть полномочий коммерческих банков предусмотрена инструкцией ЦБ РФ [4]. На наш взгляд, в данном случае речь идет об очередном показательном примере нарушения законодательства о защите сведений, составляющих банковскую тайну, при исполнении коммерческими банками публичных функций.
С введением в действие Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» [5] у банков появилась обязанность представлять сведения в уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в случаях, порядке и объеме, которые предусмотрены данным Законом. Положения этого Закона определяют случаи представления сведений в уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Непредставление сведений в уполномоченный орган, осуществляющий меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, может повлечь отзыв лицензии, что, естественно, является для банка самым нежелательным наказанием.
После принятия указанного Закона и руководствуясь ст. 17 Федерального закона [6] Прокуратура Российской Федерации выпустила приказ [7] в целях совершенствования надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) денежных средств или иного имущества, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В результате в кредитные организации стали поступать запросы в отношении тех или иных лиц, прокуратурой запрашиваются выписки по операциям и счетам. Банки не могут отказать органам прокуратуры, так как в запросах идет прямая ссылка на Федеральный закон [5].
Таким образом, контрольные функции кредитных организаций, выполняемые в связи с противодействием легализации (отмыванию) доходов, получен-
74 2011 • ВЕСТНИК ПАГС
ных преступным путем, и финансированию терроризма, расширяют круг субъектов, вступающих в правоотношения, связанные с посягательством на банковскую тайну.
Одной из основных публичных функций, выполняемых банками в соответствии с положением ЦБ РФ [8, п. 2.14], можно считать обязанность контролировать порядок ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью организаций. При осуществлении кассового контроля появляется еще один вид посягательства на банковскую тайну, так как банк сообщает охраняемые сведения налоговым органам без соблюдения указанной в налоговом законодательстве процедуры.
Банковские учреждения не реже одного раза в два года проверяют на предприятиях соблюдение определенного Банком России порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью (в свою очередь, по данному вопросу коммерческие банки контролируются территориальными учреждениями Банка России). Материалы проверок при необходимости направляются в соответствующие налоговые органы для принятия к предприятиям мер финансовой и административной ответственности за несоблюдение порядка работы с денежной наличностью.
Например, согласно п. 2.6 [8] предприятия обязаны сдавать в учреждения банков все наличные деньги сверх установленных лимитов остатка наличных денег в кассе, то есть деньги необходимо зачислять на счет, что, несомненно, является операцией по счету. При этом согласно п. 2 ст. 86 Налогового кодекса РФ [9] банки обязаны выдавать справки по счетам организаций в течение трех дней со дня получения мотивированного запроса налогового органа. Кроме того, выписки по операциям на счетах организаций в банке могут быть запрошены налоговыми органами в случаях проведения мероприятий налогового контроля у этих организаций. Соответствующая обязанность банков предусмотрена и ст. 26 Закона о банках: кредитные организации выдают справки по операциям юридических лиц, в том числе налоговым органам в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности. Исходя из буквального содержания п. 2 ст. 86 Налогового кодекса следует, что выписка по операциям на счете может быть запрошена у банка, если проводились мероприятия налогового контроля, а согласно приказу ФНС РФ [10] каждый запрос, направляемый в банк, должен соответствовать определенной форме и содержать определенные сведения и мотивации.
Выполнение публичных функций банками, несомненно, имеет важное значение для финансовой деятельности Российского государства. Как отмечают специалисты, механизм реализации публичных функций коммерческими банками не проработан, в силу чего в процессе исполнения ими своих публичных функций возникают проблемы во взаимодействии с уполномоченными органами государственной власти.
Механизм наделения банков обязанностями по исполнению задач публичного характера не подкрепляется соответствующим правовым и экономическим обоснованием [11, с. 107], поэтому существует необходимость систематизации отдельных норм, регулирующих деятельность банков в части выпол-
2011 • ВЕСТНИК ПАГС 75
нения ими публично-правовых функций. При их исполнении происходит посягательство на институт банковской тайны, что является нарушением, банковского законодательства в части гарантированного права на сохранение банковской тайны. Расширение перечня субъектов в ст. 26 Закона о банках, по нашему мнению, не решит проблемы. Необходимо совершенствовать взаимодействие государственных органов между собой в части предоставления необходимой информации. Посягательство на банковскую тайну в установленных законом пределах возможно только в случае крайней необходимости, такой, как уголовные деяния или налоговые преступления агента. Процедурно оно должно быть оформлено либо через суд, либо в порядке возбуждения уголовного дела.
Библиографический список
1. О банках и банковской деятельности: Федер. закон от 2 дек. 1990 г. № 395-1(в ред. от 11 нояб. 2011 г. № 200-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2011. № 29. Ст. 4291.
2. О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования: Федер. закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ (в ред. от 18 июля 2011 г. № 234-Ф3) // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738; 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4582.
3. О валютном регулировании и валютном контроле: Федер. закон от 10 дек. 2003 г. № 173-ФЗ (в ред. от 18 июля 2011 г. № 200-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859; 2011. № 29. Ст. 4291.
4. О порядке представления резидентами и нерезидентами уполномоченным банкам документов и информации при осуществлении валютных операций, порядка учета уполномоченными банками валютных операций и оформления паспортов сделок: инструкция ЦБ РФ от 15 июня 2004 г. № 117-И // Вестник Банка России. 2004. № 36.
5. О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма: Федер. закон от 7 авг. 2001 г. № 115-ФЗ (в ред. от 27 июля 2010 г. № 176-ФЗ) // СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418; 2010. № 30. Ст. 4007.
6. О прокуратуре Российской Федерации: Закон РФ от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 (в ред. ФЗ от 7 февр. 2011 г. № 4-ФЗ) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2011. № 7. Ст. 901.
7. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма: приказ № 11 // Законность. 2010. № 4, 19 янв.
8. О правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации: положение ЦБ РФ от 5 янв. 1998 г. № 14-П // Вестник Банка России. 1998. № 1.
9. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 19 июля 2011 г. № 162-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2011. № 27. Ст. 3873.
10. Об утверждении порядка направления налоговым органом запросов в банк о наличии счетов в банке и (или) об остатках денежных средств на счетах, о предоставлении выписок по операциям на счетах организаций (индивидуальных предпринимателей, нотариусов, занимающихся частной практикой, адвокатов, учредивших адвокатские кабинеты) на бумажном носителе и форм соответствующих запросов: приказ ФНС РФ от 5 дек. 2006 г. № САЭ-3-06/829@ // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 7.
11. Черникова Е.В. Публично-правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации (финансово-правовые аспекты): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
76
2011 • ВЕСТНИК ПАГС
