CC BY
25Ю.А. ТИХОМИРОВ,
первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ (г. Москва)
ПОСЛЕДСТВИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ОЦЕНКА И КОРРЕКЦИЯ
Правовые нормы - проектирование и реализация
За последние два десятилетия сформировался такой стереотип правового сознания, когда решение какой-либо проблемы связывается только с фактом принятия правового акта. Показателем «бума» правотворчества являются следующие цифры. В Государственную Думу ежегодно вносится в среднем 1100-1300 законопроектов, причем в 2009 г. из 1130 проектов 244 стали законами. Невысокое качество законов и неумение их реализовать сразу же порождают поток поправок. Так, например, в Налоговый кодекс внесено 238 поправок и изменений, в Гражданский кодекс -около 100, КоАП - 135, Уголовный кодекс - 79, Бюджетный кодекс - 66, Трудовой кодекс - 31, Земельный кодекс - 41.
Другой пример. В Саратовской областной думе в 2009 г. рассмотрено 238 проектов законов области (в 2008 г. - 384), из которых 220 (в 2008 г. -364) принято в двух чтениях, к рассмотрению и в первом чтении - 11 (в 2008 г. - 7), отклонено - 7 (в 2008 г. - 11). Принято 328 постановлений областной Думы (в 2008 т. - 273). Рассмотрено 157 проектов федеральных законов (в 2008 г. - 84), внесенных в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы депутатами Государственной Думы и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, из них поддержано 106 (в 2008 г. - 61), не поддержан 51 (в 2008 г. - 23).
Как видно, качество правового регулирования -ключевая проблема [1]. В связи с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. особую актуальность приобретает юридическое прогнозирование. Речь идет о поиске меры опосредования прогнозных сценариев и показателей в общем цикле правового регулирования - от зарождения потребности в правовых средствах до их использования для достижения нормативно установленных целей с помощью мониторинга.
Для этого предстоит преодолеть узкий взгляд
на правовую сферу, где принимаются и действуют не только правовые акты. Признавая их содержательную роль, отметим необходимость учета и таких правовых элементов, как правосознание и правовое и неправовое поведение граждан, статусы и деятельность органов и организаций, процедуры деятельности и защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, договоры и юридические документы, влияние неправовых регуляторов и неформальных институтов на правовую сферу.
В процессе прогнозирования нужно учитывать корреляции двоякого рода - внутри правовой системы и между внешней средой и правовой системой. Имеются в виду взаимовлияния разной направленности и периодичности, которые отражают динамизм элементов правовой сферы [2].
В первом случае речь идет: а) об изменчивом уровне правосознания и правовой культуры (в обществе, в различных слоях общества и т.п.); б) о подвижности типов правового и неправового поведения; в) о динамике правонарушений; г) о разных правовых актах с присущими им «наборами» регуляторов, об изменении их соотношения; д) о способах реализации правовых актов; е) о деятельности органов публичной власти в соответствии с их статусом; ж) о деятельности бизнес-структур, организаций, учреждений в соответствии с их уставами (положениями); з) о процедурах и регламентах выполнения функций и оказания услуг; и) о режимах и уровнях государственного управления; к) о влиянии регуляторов международной среды (подражание, давление, сотрудничество).
Корреляция второго рода отражает: а) влияние меняющихся процессов, явлений, ситуаций на правовые элементы (средства) с учетом их внутренних корреляций и индикаторов; б) типологию ситуаций: нормальных, с малыми отклонениями, чрезвычайных, кризисных, в случаях смены политических курсов, непредвиденных, конфликтов и войн; в) индикаторы реагирования правовых элементов (средств), например, смещение деятельности органа от нормативных функций, издание
подзаконных актов вопреки закону, использование резервных режимов и т.п.; г) риски в правовой сфере.
Сделаем пояснения. Как известно, правовые акты состоят из таких «юридических клеток», как правовые предписания, нормы. Рассматривая их в качестве правил поведения, составляемых по канонам юридической техники, особо выделим их поведенческий аспект. Классификация норм отражает не только объем и характер регулирования, но и модус правового воздействия на поведение и деятельность субъектов права. Последние должны или могут действовать в соответствии с содержанием правовых предписаний как юридических формул их действий. Этот аспект предписаний очень важен в практическом и теоретическом плане, а недооценка его резко снижает реальную эффективность правового воздействия.
С учетом сказанного выделим следующие виды предписаний: правовой принцип, нормы-цели, нормы статусные, нормы компетенционные, нормы регламентные (процедурные), нормы-стимулы, нормы-поощрения, нормы-санкции, нормы-ограничения, технические нормативы, нормы-рекомендации, нормы-дефиниции. Предусмотренный ими диапазон действий очень широк - от целевой ориентации и усмотрения до жестких рамок.
Естественно, уровень реализации закона в решающей степени зависит от его обоснованности и качества. Поэтому процесс правотворчества как познавательный процесс нельзя сводить к написанию текстов, что нередко бывает. Тут нужны аналитические, прогностические и оценочные приемы. Напомним о постановлении Правительства РФ от 2 августа 2001 г. «Об утверждении основных требований к концепции и разработке прогк-тов федеральных законов», где предусмотрен поиск идеи и определение предмета и целей регулирования, последствий реализации будущего закона, К сожалению, не все требования выполняются на практике.
Планирование правотворчества - сложный процесс. Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 г. были утверждены изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации. В частности, в известные Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации от 13 августа 1997 г. № 1009 внесено дополнение - Министерство экономического развития РФ готовит заключение об оценке регулирующего воздействия при подготов-
ке проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В этом заключении оцениваются, во-первых, положения, вводящие избыточные административные и иные ограничения и обязанности для бизнес-структур и иных субъектов, и положения, способствующие возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности. Подпунктом 5.2.28_60 дополнено Положение о Минэкономразвития - оно разрабатывает методику оценки регулирующего воздействия и порядок подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия.
Два критерия целесообразно дополнить критериями двоякого рода. Во-первых, к основным критериям следует отнести показатели деятельности органов публичной власти, организаций и учреждений, показатели реализации законов и иных нормативных правовых актов, индикаторы поведения граждан в правовой сфере. Во-вторых, оправданы дополнительные критерии с учетом специфики сферы (отрасли) регулирующего воздействия. Их могут вводить соответствующие органы исполнительной власти.
Актуальность таких предложений усиливается после принятия «Правил разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. Кроме процедурных вопросов определены прогнозные показатели, отражающие динамику сценарных условий. Их - 16 (уровень цен, объем бюджетных инвестиций, численность населения и т.п.). Предусмотрены прогнозируемые количественные характеристики (оборот розничной торговли, объем добычи угля и т.п.), их - 37.
Тут нужна мера правового опосредования этих индикаторов для определения «доли правового воздействия» на их достижение. Потребуется анализ корреляционных зависимостей правовых средств между собой и между ними и внешней средой.
Нужно тщательно учитывать риски в правовой сфере. Это возможные и предполагаемые действия субъектов права, порождающие отклонения от нормативных моделей и правовых решений. Риски могут возникать как на стадии правотворчества, так и на стадии правоприменения. Их условно можно разделить на пять больших групп. Во-первых, юридические риски, производные от неожиданных изменений в социально-экономических, политических и международных процессах (спад производства и т.д.). Во-вторых,
собственно юридико-регулятивные риски, возникающие из-за низкого качества и ошибок конкретных правовых решений. В-третьих, риски юри-дико-системного характера, порождающие коллизии и нарушающие иерархические корреляции. В первом случае риски производны, во втором и третьем - первичны, и их отрицательное влияние на реальные процессы нужно предотвращать. В-четвертых, риски плохого оргструктурного обеспечения (низкий уровень работы органов, кадров и т.д.). В-пятых, риски социально-правового отчуждения от права, когда граждане игнорируют и нарушают законы.
Как понимать последствия правовых актов? Ответ будет неоднозначным, поскольку процесс их действия является не однолинейным, а комплексным [3]. Имеются в виду социально-психологические (поведенческие), юридические, ком-петенционные, ресурсные и иные средства, которые надлежит использовать полностью и последовательно. Иначе, к примеру, привычные просьбы о финансировании не дадут эффекта при консерватизме компетентности служащих, слабой ориентации публичных органов и бизнес-структур, пассивности граждан.
Если закон иди другой правовой акт действует, то возможны следующие виды его последствий: а) одномоментные (разовые) или длительные, б) тематические (в разных сферах) и собственно нормативно-юридические, в) легальные, предусмотренные правовыми актами, и неформальные (договоренности, деятельность групп и неформальных организаций), г) косвенные, вследствие использования других регуляторов.
Мониторинг и анализ последствий правовых актов
Изучение практики деятельности ряда федеральных министерств, агентств и служб, а также региональных органов свидетельствует об устойчивости нашей гипотезы об абсолютизации правотворчества и отрыве от правоприменения и оценки его последствий как стадии всего правового цикла. До сих пор фрагменты контрольной деятельности заменяют правовую аналитико-оце-ночную фазу даже при наличии механизма управления по результатам.
Между тем весьма перспективно формирование правового мониторинга как комплексного структурно-информационного института, призванного наблюдать, изучать, анализировать, оценивать и корректировать процессы в правовой сфере. Опыт принятия законов о правовом монито-
ринге в Липецкой области и Республике Татарстан, Положений о порядке его проведения в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском округах, в Нижегородской и Московской областях подтверждает его эффективность. В федеральных органах создаются службы мониторинга. VIII Всероссийская конференция по проблемам мониторинга права и правоприменительной практики в Санкт-Петербурге (24-26 июня 2010 г.) определила стратегию развития в этой области.
Предстоит нормативно закрепить систему правового мониторинга (подготовлен проект Указа Президента РФ о мониторинге правоприменения), определить субъектов и процедуры его проведения, согласованные информационные базы, порядок подготовки выводов и рекомендаций по результатам мониторинга и их использования во всех звеньях публичного и экономического управления.
Приходится собирать и анализировать информацию не только об отклонениях от норм, но и об их преобразовательном воздействии. Вот примерные позитивные показатели реализации закона:
- применение норм закона для подготовки и принятия подзаконных правовых актов в пределах компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- использование норм закона для решения функциональных (тематических) задач;
- использование норм закона для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов;
- использование норм закона для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработки должностных регламентов служащих, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;
- использование норм закона в качестве оснований совершения юридически значимых действий;
- использование норм закона для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов правовых актов;
- использование норм закона для разработки и принятия правомерных локальных актов;
- реализация норм закона в ходе совершения управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией органа власти (организации) -совещания, заседания, выезды, координация, проверки, финансовые операции и т.п.;
- применение норм закона при подготовке, оформлении и использовании юридических доку-
ментов (финансовых, аналитических, расчетных, распорядительных, отчетных и т.п.);
- использование норм закона при осуществлении органом власти (организацией) действий в связи с направлением в его адрес внешних правовых актов (судебные решения, акты прокурорского реагирования, контрольно-надзорных органов) и обращений (материалов) институтов гражданского общества;
- соблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления требований информационной открытости (доступ к информации о своей деятельности);
- уменьшение количества правонарушений в сфере, отрасли, регионе.
Рекомендуется учитывать негативные показатели реализации нормативного правового акта:
- несоблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления своей компетенции при издании нормативного правового акта;
- вмешательство в сферу деятельности другого органа власти (организации);
- искажение смысла норм закона на подзаконном уровне;
- неправомерные или необоснованные положениями нормативных правовых актов действия, решения органа власти (организации);
- неиспользование должностными лицами органов власти (организаций) положений нормативных правовых актов, бездействие;
- наличие юридико-технических ошибок.
Особому анализу подлежат нормы, которые
могут способствовать коррупционным нарушениям, выявлению которых способствует известная методика.
Полученная информация позволяет продолжить анализ и подготовить оценки и коррективы. Ведь нередко выявляется ошибочность целей либо недооценка нормативно установленных целей. Изучение показывает, что нередко не менее 1/3 актов и действий совершается по текущим поручениям вышестоящих органов и должностных лиц и нормативные цели и программные задания остаются в стороне. К тому же фактические результаты в регулируемой сфере могут быть получены без видимых действий соответствующих органов, т.е. их «вклад» в их достижение очень мал либо его трудно определить.
Важное значение имеют предвидение, анализ и оценка возможных последствий реализации правовых актов. Обязательность данного критерия правотворчества и правоприменения для проек-
тов федеральных законов установлена в п. 3 «Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», утвержденных Правительством РФ 2 августа 2001 г. С учетом этого ниже излагаются варианты возможных последствий реализации законов и иных нормативных правовых актов.
Экономические последствия реализации нормативных правовых актов могут - прямо или косвенно - выражаться:
а) в росте или падении производительности труда (в отраслях);
б) в реальном увеличении или уменьшении доходов государственного бюджета;
в) в объемах реальных бюджетных расходов;
г) в изменении удельного веса организаций различных организационно-правовых форм;
д) в динамике занятости населения, а также численности безработных;
е) в изменениях уровня ВВП;
ж) в динамике уровня развития производственных и непроизводственных отраслей;
з) в динамике использования кредитных ресурсов;
и) в изменениях удельного веса предпринимательской деятельности в общем объеме производства продукции, товаров и оказания услуг [4].
Политические последствия реализации правовых актов могут выражаться:
а) в уровне доверия граждан к институтам публичной власти;
б) в динамике участия граждан в выборах органов власти;
в) в уровне деятельности (бездействии) государственных институтов;
г) в динамике деятельности общественных объединений;
д) в характере межнациональных отношений;
е) в характере взаимоотношений между слоями общества;
ж) в структуре обращений граждан в государственные и муниципальные органы;
з) в возможных изменениях оценок и ответных действий иностранных государств.
Социальные последствия реализации законов и иных нормативных правовых актов могут выражаться:
а) в динамике расходов на образование, здравоохранение, культуру и иные отрасли социальной сферы;
б) в изменениях сети и статусов социальных учреждений;
в) в динамике объемов публичных услуг, ока-
занных гражданам различными социальными учреждениями;
г) в изменениях среднего уровня доходов и расходов граждан (по категориям);
д) в изменениях структуры жилищного фонда и показателей обеспеченности жильем разных категорий граждан;
е) в динамике показателей количества и качества коммунальных услуг.
Юридические последствия реализации законов и иных нормативных правовых актов могут выражаться:
а) в оценках гражданами и их объединениями положений законов и иных нормативных правовых актов;
б) в изменениях типов правомерного и неправомерного поведения граждан;
в) в степени реализации подзаконных, в том числе локальных актов;
г) в согласованности или коллизиях разных правовых актов;
д) в динамике правонарушений (по их видам);
е) в изменениях уровня законности в регионах, в отраслях экономики и социальной сферы.
Говоря о юридических последствиях, следует учитывать разнообразие их источников. Они возникают в ходе реализации одного правового акта, причем неодинаково применительно к закону, правительственному, ведомственному или локальному акту. Возможны последствия реализации отдельных положений закона и других актов. Более сложным является анализ совокупных или системных последствий, когда приходится изучать дей-
ствие актов, регулирующих однородные либо смежные отношения (например, в сфере финансового контроля). Во всех случаях приходится встречаться как с позитивными доказательствами реализации актов, так и с их нарушениями и бездействием. Подводить итог довольно трудно, но это надо делать.
Естественно, последствия реализации актов могут быть: рассчитанными заранее; ожидаемыми; неожиданными и непредсказуемыми; «нулевыми». И их надо предвидеть и заранее реагировать.
Напомним при этом, как полезно использовать методику управления по результатам [5], дополняя ее вышеназванными правовыми средствами.
После таких операций целесообразно сопоставить нормативные цели, решения и действия по их достижению и фактические результаты. Это позволит определить степень эффективности правового акта.
После оценки последствий реализации правовых актов с помощью института правового мониторинга целесообразно: а) изменить действующие акты; б) принять новые правовые акты; в) скорректировать работу государственных органов; г) обеспечить более широкую общественную поддержку; д) выделить дополнительные ресурсы. Такая коррекция позволит повысить качество правовых актов и эффективность государственного и муниципального управления и экономической деятельности. Цикл действия и развития правового регулирования продолжается.
Использованная литература
1. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. - М.: Формула права, 2010.
2. Эффективность законодательства в экономической сфере / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: Волтерс Клувер, 2010.
3. Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: Формула права, 2008.
4. Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России 1998-2002. - М.: Изд-во «Дело», 2003. № 459-477; Яковлев А. Агенты модернизации. - М.: ГУ-ВШЭ, 2006.
5. Управление по результатам - итоги и новые возможности. - М.: Статут, 2010.
•к -к -к -к -к
Мемлекеттж пен муниципалдъщ басцару процестде жэне де экономикалъщ цызметтде квп цуцыцтыц актглер цабылданады. Олардыц квмеггмен элеуметтт-экономикалыц дамудыц мацызды, мэселелерг шешгледг, б1рац актшрдщ сапасы шаруашылыц жург1зу, басцару, реттеу тшмдшгт эрцашанда цамтамасыз етпейдг.
Осы мацалада зацгер-оцытушылар мен цуцыцтыц зерттеу Институтыныц галымдар ужымы (Ю.А. Тихомиров, А.В. Кашанин, СВ. Третьяков, Е.А. Мишина, Е.Ж. Черепанова, В.М. Баранов) втюзген «Мониторинг нормативтЫ актглердщ салдарларды талдау цуралы реттде» атты зерттеу нэтижелерг царастырылады.
В процессе государственного и муниципального управления, а также экономической деятельности принимается множество правовых актов. С их помощью решаются важные вопросы социально-экономического развития, но количество актов не всегда обеспечивает эффективность регулирования, управления и хозяйствования. Усилия по их подготовке и принятию далеко не адекватны действиям по реализации актов и анализу их последствий. Такую гипотезу коллектив ученых Института правовых исследований и преподавателей-юристов (Ю.А. Тихомиров, А.В. Кашанин, С.В. Третьяков, Е.А. Мишина, Е.Ж. Черепанова, В.М. Баранов) проверяет в ходе исследования в рамках темы «Мониторинг как инструмент анализа последствий нормативных актов», предусмотренной планом фундаментальных научных исследований ГУ-ВШЭ. В статье рассмотрены некоторые итоги этого исследования.
In process of state and municipal management, and also economic activity set of legal acts is accepted. From them important questions of social and economic development are solved with help, but quality of certificates does not always provide efficiency of regulation, management and managing.
About that speech in research it leaded with collective of scientists of Institute of legal researches and lawyers (U.A. Tikhomirov, A.V. Kashanin, C. V. Tretyakov, E.A. Mishina, E.Zh. Cherepanova, V.M. Baranov) on the theme goes «Monitoring how tool of analysis of consequences of normative acts», Results which are considered in given clause.
