CC BY
78
10. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14)
10.1. ПОРЯДОК РАЗРЕШЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СПОРОВ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Занина Татьяна Митрофановна, канд. юрид. наук. Должность: профессор. Место работы: Воронежский институт МВД России. Подразделение: кафедра административной деятельности ОВД. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье проведено исследование порядка рассмотрения административных споров на базе сложившейся административно-
юрисдикционной практики Великобритании. Изучены наиболее актуальные вопросы зарубежного законодательства и правоприменительной практики Великобритании в данной сфере.
Ключевые слова: административный спор, органы исполнительной власти, суд, трибуналы, разрешение административного спора.
THE PROCEDURE FOR THE SETTLEMENT OF ADMINISTRATIVE DISPUTES: INTERNATIONAL EXPERIENCE
Zanina Tatyana Mitrofanovna, PhD at law. Position: Professor. Place of employment: Voronezh Institute of MIA Russia. Department: administrative activities Internal bodies chair. Email: [email protected]
Annotation: The article provides a study of the procedures for administrative then, on the basis of existing administrative-jurisdiction practice in the UK. Studied the most relevant questions of foreign law and practice propi-onate UK in this field.
Keywords: administrative-legal dispute, executive authorities, the court, tribunals, the resolution of the administrative dispute.
Изучение зарубежного опыта в области административной юстиции представляется оправданным и актуальным на современном этапе развития административного законодательства. Вместе с тем, отечественная наука не выработала единого подхода к содержанию административной юстиции. Данный институт рассматривается либо как всевозможные способы обжалования, либо только как судебный порядок их обжалования.
Такая проблематика возникала не только в отечественной науке и практике. Некоторые государства имеют собственный богатый опыт в этой сфере, на который стоило бы обратить внимание, а именно Великобритании.
В Великобритании организация административной юстиции долгое время не являлась первостепенной задачей. Доктрина верховенства права не требовала создания специальных судов, разрешающих споры с государством, а наоборот, требовало чтобы государство во всех формах его проявления несло ответственность за свои действия в обычных (ordinary) судах, рассматривающих дела под председательством обычных независимых судей, которые применяют обычные законы страны[1].
В Великобритании споры физических и юридических лиц с органами публичной власти рассматриваются
квазисудебными и судебными органами. К первым относятся трибуналы (tribunals).
Трибуналы представляют собой квазисуды, рассматривающие дела по упрощенной процедуре и работающие в самых разных областях государственного управления. Трибуналы, по сравнению с судебной системой, обладали рядом преимуществ: упрощенный порядок рассмотрения дел, быстрота, доступность, знание экспертами практических вопросов и т.д. Однако, заявителю было весьма сложно разобраться в том, куда именно нужно обращаться за защитой нарушенных прав, поскольку количество трибуналов за короткий период значительно возросло. Так возникли: образовательный апелляционный трибунал; иммиграционный апелляционный трибунал; трибунал по вопросам занятости; трибунал по социальному обеспечению; трибунал по налогу на добавленную стоимость; трибунал по вопросам дорожного движения и др. В результате, невзирая на то, что возможность обжалования решений трибуналов в суд чаше всего предполагалась, на определенном этапе судебная система и система трибуналов, по существу, начали конкурировать друг с другом. Это было вызвано чрезвычайной сложностью, длительностью и дороговизной рассмотрения дел в судах общей юрисдикции, а также большим количеством различных видов трибуналов и разрозненностью норм, регулирующих их деятельность.
В парламентском отчете в 1957 г. говорилось о том, что для улучшения деятельности трибуналов необходимо обеспечить их доступность гражданам, для чего определить четкие правила работы трибуналов, гарантировать беспристрастность их членов, а также установить открытую (публичную) процедуру рассмотрения жалоб[2]. Данные рекомендации отразились в Акте о трибуналах 1958 г.
Ситуация кардинальным образом изменилась, когда в 2007 г. был принят Tribunals, Courts and Enforcement Act[3], которым установлена новая система трибуналов, особенности формирования их состава, общие требования к процедурам рассмотрения споров, принятия решений и их обжалование, в т.ч. в судебные органы. Таким образом «после вступления в силу Акта 2007 г. под термином "трибунал" в законодательстве Великобритании понимается: Трибунал первого уровня (the First-tier Tribunal); Высокий трибунал (the Upper Tribunal); трибуналы по вопросам занятости (Employment Tribunals); Апелляционный трибунал по вопросам занятости (the Employment Appeal Tribunal) и Трибунал по вопросам предоставления убежища и иммиграции (the Asylum and Immigration Tribunal)»[4]. То есть, после принятия Акта о трибуналах, в Великобритании была проведена частичная реформа системы трибуналов, в рамках которой несколько десятков трибуналов были трансформированы в единую сеть "трибуналов первого уровня" и "вышестоящих трибуналов", причем первые сохранили специализацию по рассмотрению определенных категорий жалоб, а вторые стали выполнять по отношению к ним роль апелляционных инстанций. Дальнейшее обжалование решений трибуналов стало происходить путем подачи жалобы в соответствующий Апелляционный суд и лишь в тех случаях, когда соответствующий выше-
1'2018
Пробелы в российском законодательстве
стоящий трибунал или апелляционный суд признавал наличие оснований для пересмотра дела[5].
Как утверждает Е.А. Устюжанинова «государство пошло не по пути предпочтения одной системы в ущерб другой, а по пути максимально возможного сближения обеих систем с целью превращения их в единый действенный механизм защиты и восстановления нарушенных прав и свобод частных лиц»[6].
В настоящее время деятельность судов и трибуналов регулируется достаточно четкой системой материальных и процессуальных норм, и государство модернизирует ее для достижения наибольшей эффективности.
Итак, полномасштабные реформы затронули систему трибуналов: 3 апреля 2006 г. была создана Служба трибуналов, объединившая под своим управлением огромное количество отдельных трибуналов, в результате для пользователей стал возможным более общий и единообразный подход к этой системе; 3 ноября 2008 г. вступил в силу Закон о трибуналах, судах и исполнительном производстве. Им была создана новая двухуровневая система трибуналов: Трибунал первого уровня (First-tier Tribunal) и Высший трибунал (Upper Tribunal), оба трибунала разделены на палаты.
В итоге, в состав Высшего трибунала входят четыре палаты: по административным жалобам, по вопросам налогообложения, по земельным вопросам, по вопросам иммиграции и предоставления убежища); в состав Трибунала первого уровня - семь: по социальным вопросам, по вопросам налогообложения, по общим вопросам, по вопросам собственности и др. Помимо указанных выше, система трибуналов включает также трудовые трибуналы: Апелляционный трудовой трибунал и Трудовой трибунал и некоторые другие.
Высший трибунал преимущественно рассматривает жалобы на решения Трибунала первого уровня. Он располагает судьями, специализирующимися в отдельных областях, но также может обращаться к судьям Высокого Суда для участия в рассмотрении дела. Система трибуналов предполагает обжалование решений нижестоящих трибуналов в вышестоящие. В то же время, существует возможность обжалования решений палат Высшего трибунала, а также Апелляционного трудового трибунала в Апелляционный суд[7].
Споры могут быть рассмотрены и судебными органами. Однако, обращение в Административный суд является для истца последним шансом на справедливость, т.е. до обращения в суд им должны быть исчерпаны все способы обжалования (в специальные трибуналы).
Как правило, дело рассматривается судьей единолично, коллегией из двух судей - в особых случаях.
Как отмечает И.А. Соколов в своем исследовании «для административных споров установлена особая двухступенчатая процедура их рассмотрения. На первой стадии судья без вызова сторон рассматривает представленные сторонами процессуальные документы, а также доказательства, и принимает решение о назначении устного слушания дела с вызовом сторон, и устанавливает наличие у истца заинтересованности в подаче иска. Указанная стадия играет роль своеобразного "фильтра", отсекая бесперспективные дела и дела, процессуальные документы по которым составлены с существенными нарушениями. При рассмотрении дела на второй стадии оно, как правило, слушается судом в единоличном составе. Рассмотрение дела проходит в традиционной состязательной форме: вы-
ступление истца, выступление ответчика, завершающее выступление истца.»[8].
По итогам суд принимает одно из следующих решений:
- об обязывании совершить определенные действия;
- о запрещении совершать определенные действия;
- об отмене акта органа исполнительной власти.
Административный суд также может принять своеобразное решение об отмене обжалуемого административного акта и о направлении "на новое рассмотрение" в принявший его орган, который, в свою очередь, при новом рассмотрении вопроса может повторно принять акт, полностью аналогичный отмененному.
Таким образом, несмотря на принципиальные различия правовых систем Великобритании и России, английский опыт в данной области может быть полезен в нашей стране. Особого внимания заслуживает опыт Великобритании в части организации системы трибуналов как квазисудебных органов по разрешению административных споров. В том числе заслуживает внимания судебный порядок рассмотрения административного спора. При совершенствовании административно-процессуального законодательства следует оценить и принять во внимание данный опыт.
Список литературы.
1. Thompson K., Jones B. Administrative Law in the United Kingdom // Administrative Law of the European union, its Member States and the United States. Antwerpen, 2007. P. 221.
2. Marshall G. The Franks Report on Administrative Tribunals and Enquiries // Public Administration. Vol. 35. Issue 4. 1957. P. 347-358 URL: http://onNneNbrary.wNey. com/doi/10.1111/ j.1467-9299.1957.tb01316.x/ abstract.
3. Сайт Национального архива // URL: http://www.le-gislation.gov.uk/ukpga/2007/15/contents ((c) Crown Copyright).
4. Шередеко Е.В. К вопросу об административном порядке разрешения налоговых споров в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии // Финансовое право. 2012. N 2. С. 31 - 34.
5. Разгильдеев А.В. Административное правосудие: опыт стран Европы, США и возможность его использования в России // Закон. 2013. N 11. С. 135 - 150.
6. Устюжанинова Е.А. О способах разрешения административно-правовых споров в Великобритании // Юридический мир. 2013. N 10. С. 63 - 65.
7. Структура системы трибуналов // URL: http://www. judiciary.gov.uk/about-the-judiciary/introduction-to-justice-system/court-structure ((c) Crown Copyright).
8. Соколов И.А. Судебный пересмотр решений органов исполнительной власти как форма административной юстиции в Великобритании // Административное право и процесс, 2009, № 2.
Рецензия
на научную статью «Порядок разрешения административных споров: зарубежный опыт», подготовленную профессором
кафедры административной деятельности органов внутренних дел Воронежского института МВД России кандидатом юридических наук, профессором Заниной Татьяной Митрофановной
Научная статья Татьяны Митрофановны Заниной представляет собой самостоятельное, комплексное исследование, подготовленное на актуальную тему, посвященную изучению вопросов разрешения административных споров. В работе обозначены положе-
ния, представляющие теоретический и практический интерес.
Административные споры - одна из самых распространенных категорий конфликтных правоотношений. Физическим лицам в процессе жизнедеятельности зачастую приходится сталкиваться с государственными структурами. Юридическая неосведомленность населения, противоречивость законодательства, невысокая квалификация должностных лиц государственных структур способствуют тому, что в российские суды ежегодно обращается большое количество граждан. Разрешение административных споров это сложный вид судебных разбирательств, возникающих как при действительном, так и при предположительном нарушении государственными органами прав граждан. В рамках исследования были изучены мнения ученых по вопросу разрешения административных споров, а также была подвергнута анализу зарубежная практика, сформулированы предложения по совершенствованию данной деятельности.
В заключении следует отметить, что содержание рецензируемой научной статьи профессора кафедры административной деятельности органов внутренних дел Воронежского института МВД России кандидата юридических наук, профессора Татьяны Митрофанов-ны Заниной соответствует заявленной теме исследования, раскрывает основные проблемы рассматриваемой сферы, изложена в научном стиле, юридическая терминология употребляется верно, производит благоприятное впечатление и может быть рекомендована для публикации в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Воронежского института МВД России кандидат юридических наук майор полиции А.А. Караваев
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;
Оригинальность текста - 77,1%
