Порядок принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ Текст научной статьи по специальности «Право»

2'2014

Пробелы в российском законодательстве

1.5. ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ В СОСТАВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОВОГО СУБЪЕКТА РФ

Ромашов Павел Андреевич, панд. юрид. наук.

Должность: доцент. Подразделение: кафедра конституционного и финансового права.

Место работы: Пермский государственный научноисследовательский университет.

E-mail: Roma059@yandex.ru

Аннотация: В статье исследуются основы института порядка принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ; рассматриваются юридические проблемы законодательного регулирования принятия в состав РФ части иностранного государства.

Ключевые слова: федеративное устройство, принятие в состав Российской Федерации нового субъекта РФ, образование нового субъекта Российской Федерации, автономия, административная автономия, статус.

THE PROCEDURE OF A NEW SUBJECT ADOPTION IN THE RUSSIAN FEDERATION

Romashov Pavel Andreevich, PhD at law. Position: lecturer at constitutional and financial law chair.

Place of employment: Perm State University.

E-mail: Roma059@yandex.ru

Annotation: This article analyses the foundation of the institution of the procedure of a new subject adoption in the Russian Federation. This paper considers the legal problems of the legal regulation of the admission (adoption) to the Russian a part of the foreign state.

Keywords: federation, the procedure of a new subject adoption in the Russian Federation, the formation of a new entity of the Russian Federation, autonomy, administrative autonomy, status.

Процессы, связанные с изменением состава Российской Федерации, в частности в результате образования новых субъектов Федерации стали реальностью современного федерализма в России.

Российская Федерация не является закрытой по своей структуре. Конституция РФ допускает, во-первых, возможность принятия в Российскую Федерацию нового субъекта РФ и, во-вторых, образования в составе России нового субъекта РФ (ч. 2 от. 65 Конституции РФ).

Вопросы образования новых субъектов Федерации, таких как: Пермский край, Красноярский край, Камчатский край, Забайкальский край и Иркутская область, неоднократно выступали предметом конституционноправового анализа за последние десять лет.

В то же время на вопросы принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ (иностранного государства или его части) также периодически обращалось внимание, но исключительно с теоретической точки зрения, поскольку государственной практики реализации данного способа изменения состава Российской Федерации в настоящее время не имеется.

Вместе с тем, 28 февраля 2014 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен законопроект № 462741-6 “О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе

нового субъекта Российской Федерации" (в части расширения предмета правового регулирования названного Федерального конституционного закона)”, предусматривающий ряд существенных изменений процедуры принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ.

На сегодняшний день такой порядок урегулирован Федеральным конституционным законом “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (далее - Федеральный конституционный закон (или №6-ФКЗ) от 17.12.2001 г.) [1, от. 4916]. Федеральный конституционный закон от

17.12.2001 г. устанавливает основные принципы, условия и процедуру принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ.

Под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта РФ имеется в виду процедура изменения состава субъектов РФ в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части (ч.1 ст.1). Образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ определяется как процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ, не связанное с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ч.2. от. 1).

Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта РФ осуществляется на добровольной основе по взаимному согласию Российской Федерации и иностранного государства, присоединяемого полностью или частично (ч.1, 2 и 4 от. 3 Федерального конституционного закона от 17.12. 2001 г.). Никто не может принудить какое-либо государство (его часть) войти в состав Российской Федерации, так же, как никто не может обязать Россию присоединить себе территорию иностранного государства (его части).

При принятии в Российскую Федерацию нового субъекта РФ должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы ее федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности (ч. 2 от. 1 Федерального конституционного закона от 17.12. 2001 г.).

Наряду с общими принципами и требованиями Федеральный конституционный закон от 17.12. 2001 г. устанавливает условия и порядок принятия в Российскую Федерацию, которые отвечают общепризнанным принципам и нормам международного права.

Однако, законодательные основы принятия в состав Российской Федерации иностранного государства (его части) не есть только теоретико-правовая возможность России как отдельно взятого федеративного государства. В современный период имеются ходатайства отдельных территорий сопредельных иностранных государств о вхождении в состав Российской Федерации. Речь идет, в частности, об обращении о возможном присоединении к России на правах субъекта РФ Республики Крым (Украина), которое может быть основано на положительных итогах референдума, проведенного на этой территории 16 марта 2014 г.

Исходя из данных политико-правовых реалий, Россия урегулировала вопрос о возможности вхождения в ее состав иностранного государства (его части) на основе уважения принципов государственного суверенитета и территориальной целостности любого суверенного государства. Решение данного вопроса в полной

26

ПРИНЯТИЕ НОВОГО СУБЪЕКТА В СОСТАВ РФ

Ромашов П.А.

мере отвечает основному конституционному требованию признания норм международного права составной частью правовой системы России (от. 15 Конституции РФ).

В связи со сказанным подчеркнем, что в соответствии с Федеральным конституционным законом от

17.12.2001 г. вхождение в состав России территории, признаваемой в настоящее время составной частью Украины, возможно при условии выражения доброй воли этих государств в целом. Согласно ч.1 ст.6 Федерального конституционного закона от 17.12.2001 г. инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта РФ иностранного государства (его части) и заключения соответствующего международного договора может выступить данное иностранное государство в целом. Исходя из изложенного, в юридической литературе вполне справедливо рассматриваются две проблемы:

1. Федеральный конституционный закон от

17.12.2001 г. ничего не говорит о таких возможных вариантах, как включение в состав Российской Федерации территории иностранного государства с вхождением ее в состав конкретного субъекта РФ либо образование на базе присоединяемой территории и территории конкретного субъекта РФ нового субъекта РФ. В то же время является теоретически возможным. В связи с этим встает вопрос: на базе какого нормативного акта можно решить подобные проблемы? Очевидно, что названный выше Федеральный конституционный закон в данном случае помочь не может [2, с. 22].

2. Федеральный конституционный закон от

17.12.2001 г. установил, что инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию иностранного государства или его части в качестве нового субъекта и заключения соответствующего международного договора является такое иностранное государство (ч. 1 от. 6). Тем самым подчеркивается, что Российская Федерация не вправе выступать инициатором включения в состав России иностранных территорий в качестве субъектов РФ. Нейтралитет России при решении указанных вопросов, закрепленный в указанном законе, вполне обоснован.

Однако на практике могут возникнуть ситуации, предполагающие более активную позицию Российского государства. В частности, речь идет о территориях, которые в силу распада СССР оказались за пределами Российской Федерации. Вместе с тем прежде - что вполне доказуемо - они входили в состав России. Вряд ли в подобном случае последует инициатива соседнего государства по передаче соответствующей территории состав России. Между тем жители данной территории могут пожелать войти в состав Российской Федерации.

Поэтому Российской Федерации следует предоставить инициативу в этом вопросе, а также допустить обращение России к соответствующему государству с предложением передать ей такую территорию или, по крайней мере, провести референдум населения территории по вопросу о возможности вхождения в состав Российской Федерации в качестве ее субъекта [2, с.23].

Также могут иметь место ситуации, когда инициатива другого государства о передаче собственной территории нереальна, если иностранное государство находится во враждебных отношениях с территорией (государственным образованием), ранее включенной в состав этого государства административным путем.

При этом, как показывает практика, возможны и иные экстраординарные ситуации.

Названные проблемы указанным законопроектом предлагается разрешить, в частности указанием на то, что «при невозможности заключения международного договора в связи с отсутствием в иностранном государстве эффективной суверенной государственной власти, обязанной защищать своих граждан, соблюдать их права и свободы, обеспечивающей фактическое постоянное и мирное осуществление государственных функций, принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства может осуществляться по результатам референдума, проведенного в соответствии с законодательством иностранного государства на территории данной части иностранного государства, если вопрос о ее присоединении к Российской Федерации получил одобрение, либо по обращению органов государственной власти данной части иностранного государства».

Также законопроектом предлагается дополнить Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. положением, согласно которому инициаторами предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства в случае, предусмотренном пунктом 2.1 статьи 4 настоящего Федерального конституционного закона, являются органы государственной власти части иностранного государства.

При этом в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с указанным в пункте 2 статьи международным договором, а при его отсутствии - в соответствии с федеральным конституционным законом о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

Предлагаемый законопроект соответствует Конституции Российской Федерации и общепризнанным принципам международного права, так как содержит комплекс правовых мер, действующих на территории России, и в случае, если какие-либо регионы Украины самоопределятся по поводу своей государственной принадлежности, как указывается в пояснительной записке к законопроекту [3, Электронный ресурс].

Также следует обратить внимание на то, что в международной практике имели место случаи присоединения части одного государства к другому без заключения международного договора. Более того, требования о необходимости заключить такой договор с иностранным государством нет в международном праве. Согласно Уставу ООН, к числу общепризнанных принципов международного права относится принцип «самоопределения народов» (п.2 от. 1 Устава ООН). Самоопределение (например, Республики Крым) может быть выражено в результате референдума или иной формы волеизъявления населения соответствующей территории. В том числе: обращением Верховного Совета Республики к Президенту РФ; получением жителями Крыма гражданства России в упрощенном порядке и т.д.

Напротив, навязывание такому самоопределяющемуся населению требования договорного согласия всего государства (Украины) с самоопределением населения конкретного региона (Крыма) противоречило бы названному международно-правовому принципу самоопределения народов.

27

2'2014

Пробелы в российском законодательстве

Вместе с тем, согласно международному праву недопустимо использование вооруженной силы: и в ходе волеизъявления населения (например, при проведении референдума), и в целях изменения результатов волеизъявления.

В связи с этим содержащееся в Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. положение об обязательности заключения международного договора с иностранным государством для принятия в состав России самоопределившихся регионов (части территории и населения иностранного государства) следует считать ограничительным, не обусловленным международным правом.

Таким образом, предлагаемый законопроект предусматривает комплекс правовых мер, направленных на урегулирование процедуры принятия в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта Российской Федерации части иностранного государства при соблюдении следующих условий:

1) в данном государстве отсутствует эффективная суверенная государственная власть, что делает невозможным для России заключение международного договора с ним, вследствие нарушения фундаментального принципа суверенитета государства как такового - наличия эффективной суверенной власти (a titre de souverain), обязанной защищать своих граждан, соблюдать их права и свободы. Согласно определению международного права понятие эффективной власти означает «фактическое, постоянное и мирное осуществление государственных функций». Положение это зафиксировано в решении международного суда (Island of Palmas arbitration 1928). To есть в условиях такой ситуации, как указывает В. Зорькин, когда происходит катастрофа права [4, Электронный ресурс];

2) вопрос о присоединении части иностранного государства к Российской Федерации получил одобрение на референдуме, проведенном на территории части иностранного государства в соответствии с законодательством иностранного государства (имея в виду сам порядок проведения референдума в соответствии законодательством), и (или) легитимные органы государственной власти части иностранного государства обратились к России с предложением о принятии в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию;

3) Федеральное Собрание Российской Федерации принимает федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, которым регулируются все вопросы, связанные со статусом нового субъекта РФ.

Принятие законопроекта создает дополнительные правовые гарантии для недопущения и пресечения любых насильственных действий, основанных на национальной, этнической или религиозной нетерпимости, без нарушения принципа невмешательства во внутренние дела другого государства.

Изложенное позволяет утверждать, что в Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. могут быть внесены существенные изменения, касающиеся процедуры принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ, требующие нового осмысления и анализа в свете возможного изменения современного федеративного устройства России.

Список литературы:

1. Собрание Законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.

2. Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник МГУ. Сер. 11, Право. 2003. № 2. С. 22, 23.

3. Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ:

[Электронный ресурс]: дата обращения 16.03.2014.

http://www.duma.gov.ru

4. Зорькин В. Цивилизация права // Российская газета. № 6329. 2014. 13 марта. [Электронный ресурс]: дата обращения 16.03.2014. http://www.rg.ru/2014/03/12/zorkin.html

5. Ромашов П.А. Договорная основа особого статуса административно-территориальных единиц в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. - 2013. - №1.

Рецензия

на статью Ромашова Павла Андреевича на тему «Порядок принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ»

Исследование проблем правового регулирования изменения состава Российской Федерации путем принятия нового субъекта РФ определяется необходимостью их решения на практике именно сегодня, так как мы являемся свидетелями инициированной частью иностранного государства процедуры вхождения в состав Российской Федерации. В этой связи устранение пробелов в законодательстве РФ, регулирующих данные процессы, следует признать, как нельзя, актуальным и современным.

Как правильно отмечено автором статьи, в научной литературе не утихают дискуссии по поводу различных пробелов действующего порядка принятия в состав РФ нового субъекта РФ. Данная тема является весьма острой, в связи с чем поиск путей ее разрешения требует взвешенного подхода.

Вместе с этим многие авторы ранее высказали мнение относительно того, что в некоторых ситуациях пассивная роль и нейтралитет Российской Федерации в вопросе принятия нового субъекта РФ в том виде, как они закреплены в действующей редакции Федерального конституционного закона “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации” от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ, представляются не всегда оправданными.

В статье проанализирован законопроект № 462741-6, внесенный 28 февраля 2014 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, “О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (в части расширения предмета правового регулирования названного Федерального конституционного закона)”, предусматривающий ряд существенных изменений действующей процедуры принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ.

И хотя судьба данного законопроекта на сегодняшний день не решена, автором на основе анализа различных точек зрения на поставленную проблему вполне обоснованно изложен подход к выявлению проблем конституционно-правового регулирования указанного института и предпринята попытка рассмотреть возможные пути их разрешения в теоретическом аспекте.

Обозначенное положение актуализировано государственной практикой новейшего времени.

В заключении статьи автор вновь акцентирует внимание на возможном существенном изменении процедуры принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ в свете указанного законопроекта и целого ряда политических событий.

С учетом изложенного, следует признать, что представленная статья полностью отвечает всем требованиям, предъявляемым к подобного рода научным трудам, в ней рассматривается научно-значимая проблема и формулируются предложения по совершенствованию действующего законодательства. В связи с чем статья рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.

Научный консультант, доктор юридических наук, профессор Кочев Владимир Александрович

28