CC BY
316
ГОС
ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ: ПРЕДЛАГАЕМЫЕ ПОДХОДЫ К НАДЕЛЕНИЮ ПОЛНОМОЧИЯМИ
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2016.6.2
Бошно Светлана Владимировна, доктор юридических наук, профессор, Главный редактор журнала «Право и современные государства», Главный научный сотрудник Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний РФ, профессор Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Рф, e-mail: boshno@yandex.ru.
Аннотация. Совет Федерации за прошедшие годы с даты создания этой па-
латы Федерального Собрания претерпел ряд хорошо известных реформ в части его формирования. Для каждого нового варианта формирования данной палаты Федерального Собрания находились очень важные причины, что отражалось в соответствующих новеллах. 2016 г. выявил ряд пробелов в законодательстве, которые вновь активизировали научные дискуссии и трансформировались в соответствующие законодательные инициативы. В статье рассматриваются вопросы досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, в связи влиянием данного факта на процедуру назначения члена Совета Федерации от этого же субъекта Федерации. Нерешёнными остаются вопросы синхронизации конституционных процедур формирования Совета Федерации и законодательства субъектов Федерации о формировании о законодательных (представительных) органах субъекта Федерации. Данная проблема актуальна в связи с тем, что члены Совета Федерации назначаются из числа депутатов законодательного (представительного) органа. Автор ставит проблему шире как идею представительства, заложенную в конституционный принцип формирования Совета Федерации.
Ключевые слова: Совет Федерации, сенат, члены Совета Федерации, сенаторы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, совмещение государственных должностей, Конституция Российской Федерации, статус члена Совета Федерации, формирование Совета Федерации, представительство, выборные органы, производные органы государственной власти,
Парламент Российской Федерации, представители Президента РФ, представитель законодательного (представительного) органа, представитель исполнительного органа государственной власти, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Со дня принятия Конституции Российской Федерации потрачены немыслимые усилия1 для отыскания оптимального представительства от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Таким образом, формирование корпуса членов Совета Федерации делится на ряд этапов:
1) формирование предпосылок наделения полномочиями члена Совета Федерации в виде выборов для членов - представителей законодательного органа в качестве депутата, для представителя от исполнительного органа - избрание вместе с высшим должностным лицом субъекта РФ. Либо иным способом, в том числе избрание депутатом и для исключительных случаев наделения полномочиями от органа исполнительной власти. Фактически доминирующей возможностью (предпосылкой) является избрание депутатом законодательного органа субъекта Российской Федерации. Этот двухэтапный отбор делает Совет Федерации дважды производным органом государственной власти;
2) наделение полномочиями от соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
3) возникновение статуса члена Совета Федерации.
Фактически в формировании корпуса членов Совета Федерации -представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации2 - мы склонились к приоритету выборного начала в формировании предпосылки для наделения полномочиями члена Совета Федерации.
Накопленный законодательный и фактический опыт позволили выявить удачные и перспективные, отклонить несостоявшиеся модели формирования второй палаты Федерального Собрания Российской Федерации. И каждый раз апробация новой модели выявляет в процессе её реализации непредвиденные проблемы. В известной степени такая динамика объясняется тем, что каждый раз изменения вносятся торопливо, не продуманно, при отрицательном мнении экспертов. Непроработанная модель, сразу с колес запущенная в конституционную практику, даёт сбои всей системе.
1 Амиантов А. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: эволюция порядка формирования // Вопросы политологии. 2012. № 3 (7). С. 123 - 133; Дорожкин Ю.Н., Сай-футдинова В.М. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Эволюция Моделей Формирования «Палаты Регионов» // Современный российский регион: общественно-политические и социально-экономические процессы. Уфа, 2014. С. 21 - 37; Егшатян Е. В. Представители Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник Сургутского государственного университета. 2016. № 1 (11). С. 24 - 27; Казакова А. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
2 В данной статье не ставится вопрос формирования корпуса членов Совета Федерации - представителей Президента Российской Федерации.
В обществе и в научной среде имеется обоснованная критика в адрес Совета Федерации. Критикуется персональный состав палаты (в том числе за криминальные истории с участием членов Совета Федерации), незаметность деятельности палаты Федерального Собрания (в том числе слабое участие в законодательном процессе) и за другие дефекты.
На декабрь 2016 г членами Совета Федерации и правовыми службами федеральных органов государственной службы выявлен ряд проблем формирования Совета Федерации: 1) временной перерыв между прекращением полномочий члена Совета Федерации, который прекратил свои полномочия с целью участвовать в выборах законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, 2) имеется терминологическое многообразие относительно происхождения власти члена Совета Федерации избрание (назначение) и наделение полномочиями члена Совета Федерации, 3) возможность совмещения должностей депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и члена Совета Федерации.
Существенная проблема - совмещение должностей. Правовое управление Совета Федерации в качестве одного из вариантов решения проблемы предлагает предусмотреть вариант совмещения полномочий члена Совета Федерации и депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Юридически возможность совмещения уже разрешена. Действительно, в соответствии с п. «а» части второй ст. 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может совмещать осуществление своих полномочий с полномочиями члена Совета Федерации - представителя законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации. Основной является его деятельность в Совете Федерации. При реализации данной этой модели совмещения действует ещё одно ограничение - все депутаты данного органа субъекта Федерации должны быть избраны по одномандатным округам.
В предлагаемой реформе формирования Совет Федерации предлагается снять указанное ограничение, в результате чего парламент любого субъекта Федерации вне зависимости от способа его избрания будет иметь в своем составе полномочного депутата-совместителя из Совета Федерации, устроенного в палате федерального Парламента на основное место работы. Более точная формулировка: депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации «без отрыва от основной деятельности в Совете Федерации».
Другое предлагаемое совмещение выходит на следующую проблему - отсутствие по разным причинам члена Совета Федерации от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Причины такого положения могут быть следующие: 1) на день досрочного прекращения
полномочий члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации будет установлено, что ни одна кандидатура из списка кандидатур, указанного в частях 1 и 1.1. ст. 4 настоящего Федерального закона, не может быть наделена полномочиями члена Совета Федерации, а также в случае, если полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) были досрочно прекращены и назначен временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и досрочно прекращены полномочия члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа, соответственно высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) наделяет полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации депутата законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, отвечающего требованиями и ограничениям, установленным законодательством (ст. 3 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»). Этой категории членов Совета Федерации можно будет совмещать свой статус федерального парламентария с региональным если весь законодательный (представительный) орган субъекта Федерации избирается по одномандатным округам.
Таким образом, по предложениям, разработанным в Совете Федерации, депутаты совместители могут быть в одномандатных региональных парламентах. Они могут представлять как законодательную, так и исполнительную ветви власти субъектов Российской Федерации. Если в составе депутатов только часть избирается как одномандатники, то они могут представлять только законодательный орган субъекта Федерации. Где в таком субъекте Федерации брать кандидатуру на должность представителя органа исполнительной власти - остается пробелом.
Кроме конъюнктурных проблем действующих членов Совета Федера-ции1 есть проблемы, имеющие принципиальное значение для научной проработки доктрины формирования Российского Парламента. Так, важными является вопрос о природе представительства в Совете Федерации. Это палата регионов, или вторая палата Федерального Собрания. Фактически это
1 Материалы Круглого стола «Вопросы совершенствования законодательного регулирования статуса федерального парламентария». 12.12.2016 г. г. Москва.
представительство органов: законодательного и исполнительного субъекта Федерации, Президента РФ. Если представитель от исполнительной власти избирается как депутат законодательного органа - он представитель законодательного органа, так как он совмещать будет полномочия члена и регионального депутата. Если его основное полномочие в другом месте - в г. Москве, то как будут выглядеть его двойные гарантии и как регионального депутата и как члена Совета Федерации, т.к. он получит социальный пакет дважды, что нарушит принцип равенства членов одноуровневого парламента.
В конституционной практике есть представители органов в других органах, например, Полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ или Полномочный представитель Правительства РФ там же. Они от этого и для этого не становятся членами органа, где они представительствуют. Так как быть представителем и членом - это разный функционал и роль.
Продолжая рассуждения об институте представительства членов Совета Федерации следует иметь ввиду, что члены Совета Федерации потом могут стать представителями Совета Федерации в Правительстве или Конституционном Суде РФ. Чьи интересы они в таком случае выражают (представляют) и надо ли их для полноты статуса делать членами этого органа?
Образуется цепь представительств: депутат законодательного органа (представитель партии или народа), он же представитель исполнительного органа субъекта РФ (если избран как одномандатник), он уже как член Совета Федерации представитель Совета Федерации, например, в Конституционном Суде РФ. Все ветви власти объединились в одном лице и затруднительно проследить цепь делегирований и представительств.
В гражданском праве и процессе термин «представитель» имеет совсем другую природу. Представитель наделяется полномочиями доверителем и лишается полномочий им же. Он представляет свои полномочия (как правило - доверенность, учредительные документы или т.п. письменные документы) для участия в каких-то юридически значимых действиях. Всё сказанное никак не реализуется в конституционной практике. Использование базовой дефиниции «представитель» в разных смыслах не имеет оправдания в рамках единого законодательства одной страны.
Может пора выйти за пределы магической конституционной формулы: по два представителя от органов власти субъектов Федерации, тем более, что право Президента назначать членов СФ напрямую и так уже дезавуировало первоначальную идею регионального представительства. Гораздо проще - избрание сразу членом Совета Федерации.
Оптимизм для восстановления ретро-моделей даёт высказанное Заместителем Руководителя Аппарата Совета Федерации - начальником Правового управления Е.Ю. Егоровой предложение вернуться к модели, когда кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа госу-
дарственной власти субъекта Российской Федерации может быть не только депутат этого органа, но и действующий член Совета Федерации1.
В настоящем исследовании мы не ставим задачи разрешить, но всё же сформулируем проблему на перспективную проработку. Для полноценной реализации идеи представительства субъектов Российской Федерации важны следующие вопросы: численность граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта РФ и площадь территории. Эти два критерия чаще всего используются для формирования регионального представительства в федеративных государствах. Связь численности представителей с количеством представляемых важно, т.к. представитель в Совете Федерации будет выразителем воли именно субъекта Федерации, точнее воли граждан, проживающих на территории субъекта.
Но никто не мешает и вообще переосмыслить природу представительства в Совете Федерации как палате Федерального Собрания. В законодательном процессе субъекты РФ участвуют тем, что у них есть право законодательной инициативы, а сами члены Совета Федерации реализуют своё право законодательной инициативы вне связи с волеизъявлением региона, по совершенно разным вопросам и у них нет обязанности объяснять связь между своими предложениями и волей субъекта Российской Федераций. Этот региональный подход и не может быть реализован последовательно, т.к. федеральный парламент и не может принимать акты, имеющее значение для отдельного субъекта Федерации. Фактически члены Совета Федерации могут заниматься мониторингом федерального законодательства или предметов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и субъектов для транслирования актуальных проблем в Совете Федерации.
Библиографический список
1. Амиантов А. А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: эволюция порядка формирования // Вопросы политологии. 2012. № 3 (7). С. 123 - 133.
2. Баширова Л. В. Совет Федерации как институт защиты интересов субъектов Российской Федерации в парламенте России // Правозащитная деятельность в современной России: проблемы и их решения: сб. науч. тр. II Междунар. науч.-практич. конф. М., 2016. С. 49 - 57.
3. Дорожкин Ю.Н., Сайфутдинова В. М. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Эволюция Моделей Формирования «Палаты Регионов» // Современный российский регион: общественно-политические и социально-экономические процессы Уфа, 2014. С. 21 - 37.
1 Указанный Круглый стол.
4. Егшатян Е.В. Представители Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник Сургутского государственного университета. 2016. № 1 (11). С. 24 - 27.
5. Казакова А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: конституционно-правовые основы формирования и деятельности: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
