CC BY
9Пора заканчивать игру в бирюльки
Контроль над вооружениями и большая политика
Сергей Ознобищев, Василий Климов
С.К. Ознобищев - заведующий сектором военно-политического анализа и исследовательских проектов Центра международной безопасности ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН, профессор МГИМО МИД России, член Совета по внешней и оборонной политике. В.А. Климов - кандидат политических наук, научный сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО им. Е.М. Примакова РАН.
001: 10.31278/1810-6439-2024-22-4-88-97
Эпоха романтизма в отношениях России и Запада подошла к концу. Несмотря на неоднократные попытки перейти к стабильному диалогу и совместному регулированию разногласий, в том числе в военно-политической области, приоритет снова отдаётся односторонним подходам к обеспечению безопасности. Показательна приверженность Запада расширению НАТО на Восток, упорно навязываемому Европе на протяжении нескольких десятилетий, вопреки ясно обозначенным возражениям Москвы. Украинский кризис серьёзно подорвал возможности вернуться к построению системы коллективной безопасности в Европе при совместном участии России и западных стран. На фоне взаимных обвинений отношения продолжают стремительно деградировать, не оставляя возможности и времени для рационального диалога.
«ИГРА В БИРЮЛЬКИ» КАК МОДЕЛЬ КРИЗИСА КОНТРОЛЯ НАД ВООРУЖЕНИЯМИ
По условиям старинной русской игры в бирюльки участники по очереди вытаскивали из горки миниатюрные игрушечные предме-
ты, пока горка не разваливалась, что означало поражение последнего игрока. Эту игру напоминает ситуация в системе контроля над вооружениями (КНВ). За последние годы из «горки» договорных режимов вытаскивались отдельные составляющие - один за другим ликвидировались договоры по КНВ, что не могло не привести к развалу системы.
Начал эту «партию» Вашингтон. В декабре 2001 г. Джордж Буш-младший объявил о выходе Соединённых Штатов из советско-американского Договора об ограничении систем противоракетной обороны (ДПРО) 1972 г. - краеугольного камня стратегической стабильности. Под предлогом роста ракетно-ядерной угрозы со стороны «третьих стран» США приступили к развёртыванию национальной и региональной (совместно с союзниками и партнёрами) систем ПРО, что, как и ожидалось, вызвало тревогу у российского руководства. Правда, на протяжении двух десятилетий американцы проявляли сдержанность, не желая идти на обострение отношений с Москвой. Вашингтон до сих пор не достиг разрешённого Договором количественного предела (по 100 стратегических противоракет) для национальных систем ПРО, а попытки выстроить глобальную сеть ПРО не подорвали способности сторон к взаимному уничтожению. И всё же цепная реакция распада режимов контроля над вооружениями была запущена.
Процесс охватил и контроль над обычными вооружениями в Европе (КОВЕ). Профессионалы помнят, как в рекордно короткий срок к 1990 г. был согласован и подписан Договор об обычных вооружённых силах в Европе (ДОВСЕ), предполагавший установление равных количественных потолков по пяти основным категориям обычных вооружений1 на тот момент для 23 государств -участников соглашения. После заключения договора произведены масштабные сокращения и ликвидировано 59 тысяч единиц вооружений в странах НАТО и России2.
Распад Организации Варшавского договора, исчезновение самого факта противостояния двух военных альянсов, заставил
1 Равным ограничениям между двух блоков подлежали боевые танки, боевые бронированные машины, артиллерия, ударные вертолёты и боевые самолёты.
2 Договор об обычных вооружённых силах в Европе. Досье // ТАСС. 12.07.2017. URL: http://tass.ru/info/1818829 (дата обращения: 15.04.2024).
пересмотреть документ. В 1999 г. удалось согласовать так называемое Соглашение об адаптации ДОВСЕ (АДОВСЕ)3. В нём на смену блоковым ограничениям пришли национальные и территориальные предельные уровни, когда каждая страна фактически сама определяла уровень обычных вооружений, достаточный для обеспечения национальной безопасности.
Ценой многолетних усилий в Европе сложилась, как считалось, самая прочная в мире система коллективной безопасности, а уровень собственной национальной безопасности европейские страны оценивали высоко. Свидетельство тому - разрешённые по договору 1999 г. потолки вооружений не достигались ни странами НАТО, ни Россией4. Однако и здесь ухудшающиеся политические отношения не позволяли вовремя преодолевать разногласия. Западная сторона затягивала переговоры под предлогом решения вопросов, которые, по мнению Москвы, прямого отношения к договорённостям не имели. Ни одна из западных стран АДОВСЕ не ратифицировала. И в 2015 г. Россия «полностью приостановила» участие в процессе. А конфликт на Украине и роль в нём Запада/ НАТО, вступление в альянс Финляндии и Швеции, делают, как подчёркивают в МИД РФ, даже «формальное сохранение ДОВСЕ... неприемлемым с точки зрения коренных интересов безопасности России»5.
Ещё одним примером деградации отношений стала денонсация Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД) в 2019 году. Демонтаж договора официально произошёл из-за невозможности разрешить взаимные претензии по соблюдению технических ограничений, но они носили второ-
3 Принятое на саммите ОБСЕ в Стамбуле в 1999 г. Соглашение об адаптации ДОВСЕ после продолжительных переговоров так и не было ратифицировано. В 2015 г. Россия «полностью приостановила» своё участие в ДОВСЕ, не выходя на тот момент из него формально.
4 Vehicle and Aircraft Holdings Within the Scope of the Conventional Armed Forces in Europe Treaty 2017 // UK Ministry of Defence. 23.02.2017. URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/
media/5a80a454e5274a2e8ab5152c/Vehicle_Aircraft_Holdings_within_the_scope_of_the_
Conventional_Armed_Forces_in_Europe_Treaty_2017.pdf (дата обращения: 15.04.2023).
5 Заявление МИД России в связи с завершением процедуры выхода Российской Федерации из Договора об обычных вооружённых силах в Европе (ДОВСЕ) // МИД России. 07.11.2023. URL: https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1913546/ (дата обращения: 15.04.2024).
степенный характер и не затрагивали основ документа. При наличии нормального диалога, не отягощённого политическим обострением, компромисса, вероятнее всего, было возможно достичь, что не раз имело место на переговорах в прошлом. Анатолий Антонов (ныне - посол России в США), успешно преодолевший все разногласия с американцами во время переговоров по Договору по стратегическим наступательным вооружениям («пражскому» СНВ, или ДСНВ-3) 2010 г., заметил в период нарастания кризиса вокруг условий ДРСМД, что стороны в состоянии урегулировать взаимные претензии6. Однако вследствие роста политических разногласий курс на разрешение противоречий сменили иные цели.
Несмотря на инициированный Соединёнными Штатами развал договора, наиболее негативный для России сценарий, а именно -размещение новых ракет средней и меньшей дальности в Европе - не реализуется. Москва предложила мораторий на подобные развёртывания. США и НАТО его не поддержали, но на официальном уровне не раз заявляли об отсутствии планов развёртывания РСМД в Европе. Несмотря на нынешнее крайне критическое состояние взаимных отношений, в вопросах размещения ядерного оружия стороны демонстрируют пока взаимную сдержанность. Заместитель министра иностранных дел РФ Сергей Рябков подчёркивал, что Россия не собирается размещать ядерное оружие в других странах, кроме Белоруссии, и проявляет в этом вопросе максимальную ответственность7.
Коррозии подвергся и реально работавший три десятилетия Договор по открытому небу (ДОН) 1992 года. Он представлял собой эффективный инструмент контроля над соблюдением договоров по сокращению вооружений и обеспечению прозрачности военной деятельности. Наблюдательные полёты над территорией государств-участников содействовали достижению ключевой цели соглашения - обеспечению коллективной и неделимой безопасно-
6 Посол России в США ожидает от Вашингтона разъяснений по новой ядерной доктрине // Коммерсантъ. 03.02.2018. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3539822 (дата обращения: 15.04.2024).
7 Рябков заявил, что Россия не планирует размещать ядерное оружие в других странах // ТАСС. 01.02.2024. URL: https://tass.ru/politika/19877219 (дата обращения: 15.04.2024).
сти в Евро-Атлантическом регионе. Однако в мае 2020 г. Дональд Трамп заявил о выходе из договора, сославшись на якобы нарушение Россией его положений. Москву обвинили в ограничении полётов для самолётов других стран-участниц над Крымом и Калининградом, сборе российской стороной, как считают в Вашингтоне, данных для целеуказания8. Кроме того, России предъявили экзотические претензии - «использование договора недолжным образом», в том числе слежку за президентом Трампом посредством наблюдательных полётов над Белым домом и гольф-клубом9. Россия ответила зеркально, покинув ДОН в 2021 году. Во времена относительного спокойствия и позитивных отношений России и стран Запада в рамках договора ежегодно осуществлялось более ста полётов, что содействовало поддержанию доверия. Без участия крупнейших военных держав - России и США - соглашение хотя и действует формально (в нём остаются 27 государств), но на деле потеряло актуальность.
К концу второго десятилетия XXI века тучи сгустились и над Договором о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений. Пока он остаётся последним в череде основополагающих соглашений по контролю над вооружениями. Этот договор, как и другие упомянутые выше, под угрозой не потому, что разрешение возникающих на переговорах разногласий стало технически невозможным. Кардинально изменилась военно-политическая обстановка.
Как подчеркнул министр иностранных дел России Сергей Лавров, «в преамбуле Договора об СНВ отражена наша договорённость о приверженности принципу неделимости безопасности». Однако, по мнению Москвы, Соединённые Штаты нарушили этот принцип и, сделав ставку «на достижение военного превосходства... шаг за шагом демонтировали всю систему соглашений контроля над вооружениями». Лавров напомнил, что американская сторона, «ссылаясь на неблагоприятный военно-политиче-
8 Secretary Pompeo on the Treaty on Open Skies // U.S. Department of State. 21.05.2020. URL: https://ru.usembassy.gov/secretary-pompeo-on-the-treaty-on-open-skies (дата обращения: 15.04.2024).
9 США заявили о слежке за Трампом в рамках Договора по открытому небу // Коммерсантъ. 22.05.2020. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4350796 (дата обращения: 15.04.2024).
ский фон», в своё время заморозила и двусторонний стратегический диалог10.
Политическая обстановка ограничивает возможности реализации ДСНВ. Это обстоятельство, а также тот факт, что до сих пор, по мнению Москвы, не разрешены «многолетние проблемы» по договору, вынудило Россию «временно вывести свои стратегические объекты из-под инспекционного режима». В Москве подтвердили «неизменную приверженность ДСНВ как важному инструменту поддержания международной безопасности и стабильности»11. Дальнейшее размывание договора приостановлено, но надолго ли - неизвестно.
Картину кризиса КНВ дополняет неблагополучная ситуация с Договором о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и Договором о запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ). Две подряд Обзорные конференции ДНЯО (в 2010 и в 2022 гг.) закончились безрезультатно - в обоих случаях не удалось согласовать заключительный документ. Осенью 2023 г. Россия отозвала ратификацию ДВЗЯИ, что «юридически» поставило её в равное положение с США, которые, по словам заместителя председателя Совета Федерации Константина Косачёва, его «торпедируют на протяжении 28 лет»12. В 2018 г. США вышли из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе, ещё более ослабив режим ДНЯО.
Дефицит конструктивного взаимодействия нарастает, всё очевиднее неспособность своевременно устранять разногласия. Принцип «зеркального ответа» стал основным при разрешении проблем с договорными режимами.
10 Выступление и ответы на вопросы СМИ министра иностранных дел Российской Федерации С.В. Лаврова в ходе пресс-конференции по итогам деятельности российской дипломатии в 2023 году // МИД России. 18.01.2024. URL: https://www.mid.ru/ru/press_service/ minister_speeches/1926392/ (дата обращения: 15.04.2024).
11 Заявление МИД России о ситуации с Договором о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (ДСНВ) // МИД России. 08.02.2023. URL: https://mid.ru/ru/foreign_policy/news/1852877/ (дата обращения: 15.04.2024).
12 Косачев К.И. Благодаря дератификации ДВЗЯИ Россия и США имеют равные возможности // РСМД. 02.02.2024. URL: https://russiancouncil.ru/analytics-and-comments/comments/ blagodarya-deratifikatsii-dvzyai-rossiya-i-ssha-imeyut-ravnye-vozmozhnosti/?sphrase_ id=131679017 (дата обращения: 15.04.2024).
РАЗНОНАПРАВЛЕННЫЕ КОНСТАТАЦИИ И ЗЫБКИЕ НАДЕЖДЫ
История гонки вооружений свидетельствует, что за всё время военно-политического противостояния ни США, ни СССР/России не удалось добиться безусловного и долговременного превосходства. Становилась очевидной бессмысленность накопления огромных арсеналов, в том числе ядерного оружия, которого, по образному выражению конца XX в., уже хватило бы, чтобы «несколько раз уничтожить планету». Росла угроза непреднамеренного ядерного конфликта. Гонка вооружений поглощала неимоверные ресурсы, которые приходилось отрывать от задач мирного строительства. Подобные соображения становились всё более очевидными для трезвомыслящих политиков и экспертного сообщества в СССР и США, что и явилось весомым стимулом для начала процесса контроля над вооружениями (КНВ).
Диалог, инициированный Москвой и Вашингтоном в 1970-е гг., обрёл собственную инерцию, которую поддерживал каждый новый политический лидер в Кремле или Белом доме. Результатом стали сокращения запасов ядерного оружия в мире (с 65-70 тысяч в 1989 г. - до 14 тысяч ядерных боеголовок в 2019 г.)13. КНВ создал базу для конструктивного сотрудничества, и даже на определённый период - для установления, по крайней мере, декларативного партнёрства между Москвой и ключевыми западными странами, в первую очередь Соединёнными Штатами. Сейчас впервые за полвека преемственность КНВ оборвалась. Расшатана вся его конструкция, создававшаяся десятилетиями. От «горки» (если вернуться к метафоре игры в бирюльки) соглашений в области контроля над вооружениями практически ничего не осталось.
История холодной войны, её огромные издержки объективно не позволяют рассматривать неограниченное наращивание вооружений в качестве надёжного инструмента обеспечения национальной и международной безопасности. Для достижения таких целей нет иного пути, кроме испытанного и проверенного десятилетиями механизма ограничения вооружений. А сопутствующий процесс снижения военных расходов способен высвобождать при этом значительные средства на мирные нужды.
13 SIPRI Yearbook 2020. Armaments, Disarmament and International Security. Oxford: Oxford University Press, 2020. P. 15.
Говоря о важнейших целях и стимулах для переговоров, приведших к подписанию в 1972 г. Договора ОСВ-1 и Договора по ПРО, академик Георгий Арбатов указывал на «стремление отвести угрозу войны», а также «желание уменьшить бремя гонки вооружений», хотя «и тогда, и позже (советское. - Прим. авт.) руководство не отдавало себе полного отчёта в том, насколько непосильно военное бремя»14. Понимание тупикового характера гонки вооружений всегда было «мотором» контроля над вооружениями. Оно не исчезло и сейчас. Президент Владимир Путин определённо высказался на этот счёт, заявив, что «Россия не заинтересована в развязывании гонки вооружений»15. Лишившись возможности на взаимной основе, сбалансированно сокращать вооружения, уменьшать обоюдную угрозу и укреплять тем самым собственную безопасность, в проигрыше оказались обе стороны - Россия и США.
Возможно ли вернуться к логике КНВ в условиях острейшего военно-политического противостояния? По свидетельству современников, решение о саммите 1972 г. советское руководство приняло, несмотря на серьёзное обострение отношений с Вашингтоном и в целом международной обстановки. Именно тогда «США возобновили бомбёжку Ханоя и осуществили минирование порта Хайфон, пострадали советские люди». На «Брежнева оказывалось сильное давление, чтобы он "дал достойную отповедь" Никсону, отменил встречу»16. Однако советское руководство не пошло по такому пути. В итоге «встреча в целом выросла в настоящий прорыв в советско-американских отношениях, ознаменовав собой начало периода разрядки»17.
Спустя несколько лет американская администрация не смогла проявить аналогичную дальновидность в другом показательном эпизоде, затронувшем отношения Москвы и Вашингтона. Когда в декабре 1979 г. состоялся ввод «ограниченного контингента со-
14 Арбатов Г.А. Человек системы. М.: Вагриус, 2002. С. 260.
15 Путин: Россия не заинтересована в развязывании гонки вооружений // ТАСС. 05.12.2019. URL: https://tass.ru/politika/7277183?ysclid=lobnt7pd9t360439054 (дата обращения: 15.04.2024).
16 Арбатов Г.А. Указ. соч. С. 266-268.
17 Там же. С. 268, 273.
ветских войск» в Афганистан, Конгресс США в качестве ответной меры заблокировал ратификацию очередного важного договора по ограничению стратегических вооружений (ОСВ-2). Процесс контроля над вооружениями был заторможен на десять долгих лет, а советско-американские отношения резко обострились. Своих целей Запад не достиг, а военную кампанию в Афганистане удалось завершить и вывести оттуда советские войска только в 1989 г., когда настали новые политические времена.
КНВ открывает перспективы не только для управления арсеналами вооружений, но и для смягчения международной напряжённости по всем направлениям. Когда-то КНВ надолго обрёл собственную инерцию, с которой политикам приходилось считаться. В последнее время главенство политических факторов над соображениями рациональности подрывает объективную необходимость продолжения контроля над вооружениями. Украинский кризис практически свёл к нулю возможности для диалога в этой сфере. Однако из продолжительной истории гонки вооружений и военно-политического противостояния Москвы и Вашингтона напрашивается вывод: контролю над вооружениями как оптимальному средству обеспечения национальной и международной безопасности нет альтернатив. Несмотря на крайне неудовлетворительное состояние отношений, президент Байден, придя к власти, принял в 2021 г. решение о продлении ДСНВ-3, который к тому времени был уже в «терминальном состоянии»18. Развития этот курс не получил. Корабль американской политики взял устойчивый курс на конфронтацию с Россией и поймал попутный ветер. Реалистичная программа-минимум - не допустить в срок, оставшийся до американских президентских выборов, уничтожения остатков конструкции КНВ.
Есть ли шанс на перемены, если и когда президентом станет Дональд Трамп? По инициативе или при попустительстве его администрации США вышли из таких важных соглашений, как ДРСМД и ДОН. Ничего не было сделано и для сохранения ДОВСЕ. Трамп также стал застрельщиком выхода из «иранской ядерной сделки», сохранение которой, по мнению президента, было чревато по-
18 В медицине - обратимое угасание жизни организма, которое предшествует клинической смерти.
явлением ядерного оружия у Тегерана и началом гонки ядерных вооружений на Ближнем Востоке19. При Трампе нависла реальная угроза и над ДСНВ-3, который он считал «односторонней сделкой», невыгодной для Вашингтона20. Перспективы КНВ плачевны, да и вообще свойственная Трампу импульсивная решительность
вполне может создать для Москвы новые неожиданные проблемы.
* * *
Международная политика и российско-американские отношения как её составная часть уже приучили, что новости в сфере безопасности могут быть только плохими. Есть ли вообще смысл говорить о необходимости налаживания механизмов взаимодействия, в том числе в сфере контроля над вооружениями? Или это дела минувших дней, которые неприменимы в новой обстановке?
Оснований для мрачного пессимизма можно найти сколько угодно. И подходы предыдущих десятилетий действительно в чём-то себя исчерпали, ведь они работали в другой международно-политической обстановке. Однако вовсе отбрасывать опыт прошлого было бы неправильно. Главное, чему он может научить - в разгар даже самого острого военно-политического кризиса всегда есть возможность вступить в контакт для предотвращения наиболее неблагоприятного сценария. Да, отсутствие доверия - а сейчас эта проблема выросла до колоссальных масштабов - является огромным препятствием. Но нет никаких оснований считать эту проблему уникальной, в истории случались и более острые кризисы. Но были и моменты, когда лидеры СССР/России и США, вопреки негативной динамике отношений, находили возможность изменить их вектор - ради собственной безопасности и прочного мира. Во всяком случае, техническая возможность для этого есть всегда.
19 США выходят из ядерной сделки с Ираном // ТАСС. 08.05.2018. URL: https://tass.ru/ mezhdunarodnaya-panorama/5185833 (дата обращения: 15.04.2024).
20 Трамп заявил, что не поддерживает договор СНВ-III с Россией // ТАСС. 03.02.2017. URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/4048582 (дата обращения: 15.04.2024).
