CC BY
249
КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПОПРАВКИ К ЗАКОНОПРОЕКТУ И ПРЕДЕЛЫ ТРАНСФОРМАЦИИ КОНЦЕПЦИИ ЗАКОНА
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2017.3.1
Бошно Светлана Владимировна, доктор юридических наук, профессор, Главный редактор журнала «Право и современные государства», Главный научный сотрудник Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний РФ, профессор Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: boshno@yandex.ru.
Васюта Галина Георгиевна, кандидат психологических наук, доцент, заместитель Главного редактора журнала «Право и современные государства», доцент кафедры психологии образования и развития ФГБОУ ВПО «Волгоградский социально-педагогический университет», e-mail: vasyuta@inbox.ru.
Аннотация. Законодательная техника предназначена обеспечить подго-
товку качественных законопроектов. Требования к качеству разнообразны: язык, стиль, структура, системность и т.п. Особенность этих правил состоит в том, что они не имеют законодательного статуса, и их нарушение не является правонарушением. В статье анализируются положения Регламента Государственной Думы о концепции закона на разных чтениях законодательного процесса. На примере проекта федерального закона № 254695-6 рассматриваются этапы прохождения проекта, обеспечившие принятие закона с другим названием и содержанием в сравнении с текстом, принятым в первом чтении.
Нарушение правил Регламента Государственной Думы никак не сказалось на прохождении законопроекта. В результате были приняты непроработанные поправки в закон, предоставляющий доступ субъектам малого и среднего предпринимательства к государственной поддержке, в том числе дополнительному финансированию и участию в конкурсах на льготных условиях. Авторы предлагают внести поправки в Регламент и отменять законы, принятые с нарушениями законодательной процедуры.
Ключевые слова: Регламент Государственной Думы, правотворчество, законодательный процесс, чтения законопроекта, проект закона, концепция закона, проект федерального закона № 254695-6, конституционность, законность, целесообразность, законодательная техника, стадии законодательного процесса, идея закона, первое чтение, второе чтение, поправки в законопроект, субъект права законодательной инициативы, ответственный комитет, Государственная Дума, Конституционный Суд.
Действующее законодательство, научные концепции и практика правотворчества долгие годы не могут синхронизироваться в вопросе установления пределов изменения концепции законопроекта при внесении поправок ко второму чтению законопроекта.
Понятие «концепция закона» достаточно проработано в юридической науке1. Этот термин используется в законодательстве2 и именно в этом смысле он используется в статье. За пределами данной публикации остаётся широкое понимание концепции закона в смысле доктрины, идеи, выработанной квалифицированным субъектом (органом государственной власти, профессиональным сообществом, заинтересованным частным лицом) вне законодательного процесса, до него.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы, концепция является составной частью пояснительной записки (подп. а) п. 1 ст. 105) и обсуждается в первом чтении (п. 1 ст. 118). Используется термин «концепция законопроекта, принятого Государственной Думой в первом чтении».
Концепция закона представляет собой документ, определяющий цели, задачи проекта, субъектный состав. В концепции даётся оценка действующему правовому регулированию в данной сфере (включая противоречия, пробелы), прогнозируются последствия принятия проекта в экономической, политической, социальной сферах3.
1 Баранов В. М. Идея законопроекта как средство ранней диагностики качества современного российского законодательства // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 148-151; Баранов В.М. Идея и концепция законопроекта: понятие, значение, диалектика функционирования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 1. С. 15-29; Царев А.Ю. Концепция закона в Российской Федерации // Сводный реферативный сборник журнала Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. № 1-3.
2 Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
3 П. 2 Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов [утв. По
«Поправки к законопроекту и пределы...»
В связи с тем, что концепция подлежит рассмотрению Государственной Думой и принимается в порядке, установленном для принятия закона в первом чтении, она должна защищаться и охраняться наряду с собственно текстом принятого закона.
Вместе с тем, практикой выявлена проблема возможности и пределов изменения концепции закона после первого чтения. Очевидно, что нельзя заменить в проекте законе, принятом в первом чтении, слово «наградить» на «казнить», т.к. меняется замысел, идея законопроекта. Однако категоричность этого запрета продиктована только здравым смыслом. В практике правотворчества встречаются похожие примеры, но законодательство, наука и судебная практика не имеют инструментария для борьбы с такими подменами.
Правила законодательной техники не защищаются законом, они фактически не имеют законодательного основания на соблюдение. Их содержание не всегда очевидно и нигде не сформулировано определённо. В правилах законодательной техники есть положения, которые находятся на грани вкусов и предпочтений. Но есть очевидные правила, которые могли бы быть эффективными как обычай, как правило русского языка, сложившееся в определённом разделе филологии. Например, нет юридического закона о падежах русского языка, но падежи есть. Именно так можно было бы позиционировать и правила законодательной техники (если они аксиоматично верные). Полагаем, что к таким очевидным требованиям относится внесение поправок в пределах концепции закона.
Имеющиеся в правовых актах правотворческие правила законотворческой технологии не справляются со своими регулятивными функциями. Примечательно, что и сам Регламент Государственной Думы для депутатов не является строго обязательным документом. Для суда Регламент имеет как минимум два вида правил: 1) внутренние, организационные и 2) значимые, влияющие на волеизъявление законодателя.
1. Регламент Государственной Думы поправках, изменяющих концепцию закона. П. 1 ст. 120 Регламента предусмотрено, что «поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта».
На ответственный комитет Государственной Думы возлагается анализ поправок, поступивших после второго чтения и распределение их по четырём таблицам. Если поправки меняют концепцию закона, то они помещаются в таблицу № 4 поправок, не рекомендованных к принятию. Соответственно, прямого запрета на внесение таких поправок нет.
Вместе с тем, нет оснований признать указанное правило конструктивным. Объективно оно не способствует принятию качественных законов,
становлением Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»].
т.к. изменение первоначального замысла рвёт цельную ткань законопроекта и может стать источником противоречий, пробелов и других изъянов текста.
Представляется, что само допущение возможности внести поправки, изменяющие концепцию закона, вредит законодательному процессу. Если концепция закона принята в первом чтении, то её нельзя поменять. Надо возвращаться к первому чтению, т.к это фактически другой закон.
Статья 118 Регламента устанавливает, что при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. Эти вопросы не прорабатываются при внесении поправок. Именно в условиях этой юридической неопределенности сложился обычай принятия закона в первом чтении с условием, что его можно доработать во втором чтении. Ограничений для доработки нет.
В 2012 году Постановлением Государственной Думы от 21.09.2012 № 822-6 ГД Регламент дополнен п. 7.2 в статье 123, установившим сложный порядок представления, голосования, продвижения поправок, не соответствующих концепции закона. Именно так произошла окончательная легитимация безграничного преобразования законопроекта между чтениям.
В ответственный комитет вносятся поправки, которые могут оцениваться на предмет их соотношения с концепцией. В действующем Регламенте они называются «поправки, изменяющие концепцию». Это совершенно ошибочный подход: если поправка не соответствует концепции, она не может быть принята, так как изменить концепцию нельзя. Это фактически отменяет результаты первого чтения.
Более точным представляется термин «поправки, не соответствующие концепции». Предлагая использовать термин «соответствует» мы исходим из иерархии нескольких конструкций: концепция и поправки. Вторичная конструкция должна соответствовать первичной. Например, при внесении законов проверяется их соответствие Конституции и другим федеральным законам. Эти отношения иерархические, требующие субординации. Возможной представляется аналогия концепции и поправок ко второму чтению. Концепция уже принята. Поправки могут в рамках концепции могут изменить текст, сохранив общую стратегическую идею. Представляется, что поправки должны быть связаны концепцией, которая первична. Поправка должна соответствовать концепции, в другом случае она не может быть принята.
Дискуссионным остается вопрос о моменте отказа от поправки и субъекте принятия решения: 1) субъект права законодательной инициативы не вправе вносить такую поправку; 2) ответственный комитет оценивает внесенные поправки и те, которые он признает не соответствующими концепции - не выносит на второе чтение, это его решение; 3) ответственный комитет выносит поправки, изменяющие концепцию, на пленарное заседание и решение принимает палата законодательного органа.
«Поправки к законопроекту и пределы... »
В первом случае решение принимается на уровне субъекта права законодательной инициативы, во втором - ответственного комитета, в третьем - палаты. В действующем Регламенте работает третий вариант, при котором любая поправка имеет возможность дойти по пленарного заседания и быть принятой.
Представляется, целесообразным ввести правило о том, если палата принимает решение о принятии поправки, изменяющей концепцию закона, то необходимо вернуться к процедуре первого чтения. Сегодня такого требования нет, что открывает путь к принятию законов, в которых его отдельные части противоречат общему духу закона, идее текста. Возможно, что поправка вообще про другие отношения, которые не упоминались в первом чтении, отсутствуют во внесенном законопроекте. Мы приведем пример, когда в законопроект о лицензировании оборота оружия во втором чтении была внесена поправка о критериях отнесения к субъектам малого и среднего предпринимательства.
2. Принятие изменений одновременно в несколько разнородных законов. В практике законотворчества угроза принятия в одном законе поправок в разнородные законы и сразу в большое количество актов реализуется посредством принятия законов с названием: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты» или похожие. Уже название документа является тревожным знаком, так как свидетельствует о невозможности найти единство в предметах правового регулирования изменяемых законов. Как правило, каждому обновляемому закону отводится отдельная статья.
Есть законы - рекордсмены, которые внесли поправки более чем в 100 законов. Так, Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были внесены изменения в 151 закон, отменены полностью или частично 112 нормативных актов.
Важным является вопрос: предмет правового регулирования законов о внесении изменений. Представляется логичным одним законом вносить поправки в законы, имеющие общую логическую линию, а желательно -принадлежащие к одной отрасли права или имеющие одинаковый предмет правового регулирования. Название проекта должно отражать предмет правового регулирования. Соответственно, если законопроект вносит изменения в несколько законов, то необходимо указать предмет правового регулирования, объединяющий эти законы в единый тематический блок. Это поможет гражданам и другим субъектам права ориентироваться в законодательстве, идентифицировать в общем потоке законодательства акты, от-
носящиеся к ним. Если закон называется «О внесении изменений и некоторые законодательные акты», то он пройдет мимо значительного количества пользователей, так как из его названия установить его предметную область. Понимание такого многопредметного закона о поправках также достаточно сложное, так как надо сопоставить «старую» и «новую» версии текстов. Эту достаточно сложную техническую пользователь должен выполнить самостоятельно, т.к. только в течение двух-трех недель появится консолидированная справочными правовыми системами действующая редакция закона.
Наиболее сложный конгломерат создают единовременные поправки в совершенно разные законы, между которым вообще отсутствует предметная взаимосвязь. Ситуация усугубляется массовыми поправками. Действительно, странно одобрять практику внесения изменений в 100 совершенно разных нормативных правовых актов одним законом. Никогда в научной литературе не встречались такие предложения, но на практике используется.
Представляется, что рассмотренные правила законодательной техники относятся к разряду абсолютных, которые нет необходимости доказывать. Но в правотворческой практике их нарушают, несмотря на то, что отрицательный результат предсказуем. Под отрицательным результатом мы понимаем принятие такого правового акта, который при нормальном течении правотворческих действий не был бы принят. Но очевидно порой настоль-но сильно желание любой ценой «протащить» то, что нужно, что средства уже не имеют значения, и правила законодательной техники в таком случае не могут устоять перед натиском власти и воли.
3. Судебная практика о концепции закона. Конституционное толкование правил применения норм о концепции закона дано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко». По мнению заявителей при принятии Федерального закона от 08.06.2012 № 65-ФЗ были допущены существенные нарушения требований ст. 118, частей пятой и седьмой статьи 119 и частей седьмой и тринадцатой статьи 123 Регламента Государственной Думы. Это нарушение состояло в том, что концепция законопроекта, который изначально вносился субъектами права законодательной инициативы и был принят в первом чтении как проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», во втором чтении подверглась принципиальному пересмотру, в результате чего он был дополнен положениями, затрагивающими порядок проведения публичных мероприятий и обусловливающими внесение изменений не только в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В целом данная ситуация в обобщённом
«Поправки к законопроекту и пределы...»
виде выглядит как конституционная проблема: можно ли во втором чтении принимать поправки, принципиально пересматривающие концепцию закона. Данная проблема в более широком смысле известна как проблема содержания и сущности каждого чтения законопроекта как специальной стадии законодательного процесса, а, соответственно, потребности в нём.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 05.07.2001 № 11-П сформулировал правоположение о чтениях закона в процессе законотворчества. По его мнению, деление процедуры рассмотрения законопроектов на чтения и собственно каждое из чтений имеют значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя; принятие акта последовательно в каждом из трех чтений - при их различном назначении в едином нормотворческом процессе - является также гарантией учёта исходной позиции субъектов законодательной инициативы. Конституционный Суд РФ указал, что изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений. Отдельно указано, что нарушение требований к чтениям в законодательной процедуре, приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу акта в целом, свидетельствует о неконституционности такого акта не только по порядку принятия, но, в конечном счёте, и по содержанию норм. Это общее правоположение 2001 года в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П было учтено и дополнено. В Постановлении указано, что имеющимися в деле материалами подтверждается то, что в постановлении Государственной Думы от 22.05.2012 № 397-6 ГД «О проекте федерального закона № 70631-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» было прямо указано, что при подготовке данного законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении должны быть учтены поправки, предусматривающие дополнение законопроекта новой статьёй, посвящённой внесению изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Таким образом, по мнению Конституционного Суда РФ, концепция Федерального закона от 08.06.2012 № 65-ФЗ уже по итогам первого чтения была рассчитана на правовое регулирование как вопросов ответственности за административные правонарушения, так и правил организации и проведения публичных мероприятий.
Отметим, что изменение концепции закона в форме принятия постановления Государственной Думы не предусмотрено никакими процессуальными нормами ни в федеральном законодательстве, ни в Регламенте Государственной Думы. Такой порядок не был установлен и после издания Постановления Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П. В результате видится только одно - при рассмотрении во втором чтении появляется фак-
тически совершенно другой законопроект, в сравнении с текстом, внесённым, рассмотренным и принятым в первом чтении; новые нормы не проходят всех стадий законодательного процесса. Особенный вред при этом приносится федеративным отношениям при принятии законов по предметам совместного ведения. Подобным образом могут приниматься без бюджетного контроля и нормы, реализация которых потребует бюджетных расходов, а также создаваться иные угрозы правопорядку и законности.
В связи с тем, что частью второй статьи 121 Регламента Государственной Думы прямо допускается изменение названия законопроекта в процессе второго чтения, Конституционный Суд Российской Федерации не нашёл подтверждения тому, что в данном случае имели место такие нарушения установленной Регламентом Государственной Думы процедуры законодательной деятельности, которые повлекли за собой концептуальные изменения законопроекта после его принятия в первом чтении.
Таким образом, Конституционный Суд установил следующие правила и ограничения концепции закона в последующих стадиях законодательной деятельности: 1) концепция закона принимается в первом чтении; 2) не допускается принятие поправок, искажающих концепцию закона; 3) если в процессе первого чтения высказаны предложения по изменению концепции, то они оформляются постановлением Государственной Думы.
При отсутствии прецедентного права, такое судебное правотворчество представляется достаточно произвольным, т.к. оно не основано ни на каком законе и не имеет даже основы в духе какого-либо закона. Вместе с тем, указанное Постановление Конституционного Суда даже с учётом его правотворческих новелл не приостановило и не придало определённой правовой формы поправкам, не соответствующим концепции закона, о чём свидетельствует следующий пример законодательной практики.
4. Пример 2013-2015 гг. злоупотребления поправками в законопроект. Рассмотрим на примере конкретного закона принятие разнородных текстов в одном законе с использованием второго чтения, в результате которого изменился Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Этот пример показывает, как при помощи поправок в закон о лицензировании оборота оружия изменилось понятие малого и среднего предпринимательства.
Статья 4 ФЗ № 209-ФЗ устанавливает требования к субъектам предпринимательства для отнесения их к категории малых и средних (малое и среднее предпринимательство - МСП). Это основополагающая статья закона, т.к. формулирует основные дефиниции - определяет его субъектов. Обладание статусом субъекта малого и среднего предпринимательства выгодно, т.к. открывает путь к разным формам государственной поддержки. Соответственно, привлекательным и коррупционноёмким является установление доступа к статусу субъекта МСП.
Действующее законодательство даёт смешанные характеристики малых и средних предприятий, среди которых: организационно-правовая фор-
«Поправки к законопроекту и пределы... »
ма, среднесписочная численность работников, доход от предпринимательской деятельности, содержание работы, место осуществления деятельности (например, географический подход - «Сколково»). Так, хозяйственные общества, хозяйственные партнерства получили статус участника проекта «Сколково» в соответствии с Федеральным законом от 28.09.2010 № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» и были включены в абзац «г» пп. 1.1. п. 1 ст. 4 ФЗ 209.
Критерии формирования субъектов МСП носят случайный, непрора-ботанный характер. Их случайность очевидна, т.к. совершенно разные критерии (выручка, доход, численность, численность работников, нахождение в Сколково, не АО, не ОНК, не госучреждение и другие критерии), которые не имеют смыслового единства, разнородны и периодически произвольно дополняются, то сокращая число субъектов (например, при запрете АО), то увеличивая (за счёт права Корпорации МСП относить к этому перечню практически любую организацию). Лоббизм и коррупция раздирают закон на части, фиксируя борьбу за доступ к господдержке.
Действуя в том же направлении, в действующем виде ст. 4 была дополнена и существенно переработана при принятии Федерального закона от 29.11.2015 № 408 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Первоначально Проект федерального закона № 254695-6 был внесён 08.04.2013 Правительством Российской Федерации с названием «О внесении изменений и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности».
На втором чтении проект был переименован: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (О внесении изменений и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности)». Ко второму чтению депутатом С.А. Гав-риловым была предложена поправка в ст. 4 Федерального закона № 209-ФЗ. Это закон о гарантиях субъектов малого и среднего предпринимательства, и, соответственно, к лицензированию оружия никакого отношения не имеет. Предлагаемая поправка - принципиальная, т.к. ею установлены новые требования к субъектам малого и среднего предпринимательства. Поправка не направлялась в Правительство РФ на отзыв, не предоставлялась всем субъектам права законодательной инициативы. Этой поправкой была изменена не только сущность проекта № 254695-6, но и существенно преобразован закон о малом и среднем предпринимательстве.
На первоначальный текст законопроекта были собраны отзывы всех участников законодательного процесса (заключение Комитета по культуре, по охране здоровья, Правового управления Государственной Думы). Субъект права законодательной инициативы предоставил финансово-экономическое обоснование об отсутствии расходов за счёт федерального бюджета.
Поправки на второе чтение не получают отзывов и предложений и не имеют отзыва Правительства и финансово-экономического обоснования. Соответственно, никто не проверял экономическую и социальную необходимость замены «выручки» на «доход» и другие принципиальные изменения. В силу того, что первоначальный проект вносил поправки в законы о лицензировании и касался оборота оружия, то он попал в Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции. Поправки о малом и среднем бизнесе - это не профильный вопрос для данного Комитета и, как следствие, они прошли без должного профессионального внимания. При проработке вопроса было установлено, что фактически это поправки Правительства РФ. Из Заключения Правового управления Государственной Думы стало известно, что проект Федерального закона № 817991-6 был внесен под видом инициативы С.А. Гаврилова - его просто «втиснули» в другой проект. Таким образом, соединились лицензирование оружия и субъекты малого и среднего предпринимательства в общий законопроект. На третьем чтении проект уже назывался «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и был принят как ФЗ № 408-ФЗ.
Таким образом, поправка в закон о развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации не проходила никаких согласований и была принята без проработки субъектами законотворческой деятельности.
Приведённый пример очевидно свидетельствует о том, что поправки в принятый в первом чтении закон изменили и название закона, и предмет правового регулирования. Относиться упрощённо к переименованию проекта нельзя, т.к. название закона должно отражать его предмет правового регулирования.
Таким образом, первое чтение может превращаться в информационный повод - начать, а что получится на выходе - не известно. Эта подмена происходит несмотря на то, что не соответствует Регламенту Государственной Думы и правовой позиции, сформулированной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П.
Конфликт законности и целесообразности имманентен истории законотворчества. Соблюдение законодательной процедуры является важнейшей гарантией сохранения основ конституционного строя. Имеется очевидная пробельность в регулировании законодательного процесса, которой можно пользоваться для манипулирования и извлечения выгод заинтересованными группами. Принятие закона с применением недобросовестных технологий имеет место в действительности: это и злоупотреблением правом, и формальная законность действий. При этом соблюсти законность при отсутствии закона достаточно просто. Изменение законодательства путём массовых поправок при манипулировании чтениями - отработанная технология, которая позволяет принять без внимания общественности
«Поправки к законопроекту и пределы... »
практически любые правила. Эти глобальные проблемы актуальны и значительно шире данной статьи.
Для решения локальной задачи запрета изменять концепцию закона после первого чтения предлагаем: 1) возложить на ответственный комитет обязанность принимать только поправки, соответствующие концепции закона, 2) запретить субъектам права законодательной инициативы вносить поправки, не соответствующие концепции закона, 3) заменить в тексте Регламента Государственной Думы выражение, «изменяющие концепцию» на «не соответствующие концепции», 4) запретить принятие законов о внесении изменений более чем в три закона, 5) узаконить принятие законов о внесении изменений только в законы с общим предметом правового регулирования, который указывается в названии закона, 6) запретить менять название принятого в первом чтении закона.
Альтернативным решением этой проблемы является возвращение проекта на первое чтение если во втором чтении принимается поправка, не соответствующая концепции закона.
Кроме того, нарушение Регламента Государственной Думы следует считать безусловным основанием для отмены закона.
Библиографический список
1. Федеральный закон от 29.11.2015 № 408 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко».
5. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
6. Постановление Правительства РФ от 02.08.2001 № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов».
7. Баранов В. М. Идея законопроекта как средство ранней диагностики качества современного российского законодательства // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22.
8. Баранов В.М. Идея и концепция законопроекта: понятие, значение, диалектика функционирования // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2012. № 1.
9. Царев А.Ю. Концепция закона в Российской Федерации // XXI век: законодательство, комментарии, проблемы: сводный реферативный сборник журнала Представительная власть. 2004. № 1-3.
