CC BY
106
Раздел III. Актуальные проблемы права
Н.Н. Бажанов
ПОПЕЧИТЕЛЬСКИЙ СОВЕТ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
Реорганизация исполнительной вертикали власти проявилась, и в системе образования. Начало этим изменениям положил ФЗ № 122 от 22.08.2004 г. [1], в развитие которого Правительство предложило еще два проекта Федеральных законов: «Об автономных учреждениях» [2] и «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях» [3]. Стремление государства отказаться от такой организационно-правовой формы, как государственное учреждение было подробно исследовано автором в работе [4], и в настоящее время мы становимся свидетелями практического воплощения этих планов. Именно поэтому в заглавии работы используется термин «организация» как наиболее адекватно отражающий вектор изменений в образовательной сфере РФ.
Упоминание о попечительском совете появилось еще в 1996 г. в п. 2 ст. 35 Закона РФ «Об образовании». Позже об этих советах еще раз вспомнили в инструктивном письме Минобразования РФ, однако новацией в управлении вузами попечительские советы не стали. И это не случайно, ибо в Типовом положении о вузе [5] по-прежнему декларировалось, что «...общее руководство учебным заведением осуществляет выборный представительный орган - ученый совет» (ст. 53). «Непосредственное управление деятельностью высшего учебного заведения осуществляет ректор (ст. 56)». О попечительском совете сказано, что он «может создаваться» наряду с «другими советами по различным направлениям деятельности» (кстати, ТРТУ в своем уставе, как и большинство вузов России, ограничился общей фразой о том, что Совет попечителей «может быть создан», причем положение о нем будет утверждать ученый совет вуза).
В названных выше проектах федеральных законов предлагается принципиально новая схема управления вузом. А именно, ст. 9 «Основы управления автономным учреждением» проекта ФЗ «Об автономных учреждениях» определяет следующее: «Органами автономного учреждения являются попечительский совет, руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом автономного учреждения».
Обратим внимание на то, что ст. 9 «Основы управления государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организацией» проекта ФЗ «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях» почти дублирует приведенный выше текст: «Органами государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации являются попечительский совет, единоличный исполнительный орган и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом организации (ученый совет, художественный совет и др.).
Уставом государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации может быть предусмотрено создание коллегиального исполнительного органа». Теперь уже ученый совет входит в «иные органы»!
В ответ на вопрос о необходимости столь радикальных изменений в структуре управления государственными или муниципальными учебными заведениями (автор имеет в виду не только вузы, но и средние школы, в которых роль попечительских советов не менее, а может быть и более важна, чем в вузах!) можно привести слова бывшего министра образования РФ, а ныне помощника Председателя Правительства В.М. Филиппова: «Мы все прекрасно понимаем, что в абсолютном большинстве случаев ученые советы вузов работают по старым советским традициям в принципиально изменившихся условиях перехода к демократическим принципам управления в условиях рыночной экономики. В новых условиях вузы в большей степени стали заниматься вопросами экономики, коммерческой, хозяйственной деятельности, а ученый совет, куда, как правило, входят заведующие кафедрами, в таких вопросах разбираются плохо». Если прогнозировать развитие ситуации дальше, то тенденция объединения учебных организаций с научными и инновационными фирмами приведет к созданию комплексов, управление которыми должно быть принципиально иным, чем в университетах. Можно предположить, что структура таких комплексов будет близка к холдингу. В таком случае назначение и целевые функции попечительских советов по своему смыслу и содержанию совпадают с назначением и функциями управляющей компании в холдинге. Главная проблема, с которой в настоящее время сталкиваются реформаторы - это традиционный консерватизм вузов (в частности, университетов) и жесткая командно -административная система управления учебными организациями. Законодателям важно найти правильный компромисс между интересами государства в эффективном использовании своего имущества и отказом от жесткой регламентации действий университетов, не являющимися негосударственными. Интересно отметить, что в связи с глобализацией образования (частный пример: в апреле 2005 г. Американский ТрансКультуральный Институт проводит международную конференцию «Глобализация в образовании: будущее обучения», в программе которой заявлено создание Всемирной Федерации Образования. Кроме этого, планируется:
• участие в разработке международных стандартов высшего образования, требования к конвертируемому диплому и пр.;
• вопросы менеджмента в образовании, аккредитации вузов и общей политики в педагогике;
• вопросы разработки учебных программ;
• дистанционное обучение;
• новые методики в педагогике;
• начальное, среднее и высшее образование;
• образование, предназначенное для людей с физическими или/и психическими отклонениями;
• вопросы международного сотрудничества и создание совместных интернациональных программ обучения;
• пожизненное обучение и повышение квалификации.
Подобная озабоченность существует во всем мире.
Обсуждаемые новации Правительства в сфере управления образованием и наукой не являются сугубо национальной проблемой. Этот факт подтверждается материалами Глионского коллоквиума, один из участников которого (Люк И. Вебер) сказал: «И, наконец, что действительно важно для высших учебных заведений, финансируемых главным образом государством, - им должна быть предоставлена широкая и реальная автономия. Управление университетом - это чрезвычайно сложная задача; близорукое политическое вмешательство может только при-
чинить вред. Учреждение должно иметь четкие задачи, которые определяют то, что от него ожидается, должно быть свободно в действиях и должно нести ответственность. Кроме того, такая автономия должна гарантироваться не только в общем законодательстве, касающемся сферы образования, но также должна быть учтена и в других областях законодательства». И эта точка зрения не единственная.
В работах многих зарубежных авторов выражается тревога по поводу того, что в современных университетах отсутствует эффективный менеджмент и отсутствует четко продуманная политика, отвечающая требованиям современного рынка. Даже в ведущих западных университетах министерства и государственные агентства вмешиваются во внутреннее управление университетскими делами, а «факультетские советы иногда используют свою власть, чтобы обеспечить соблюдение собственных специальных интересов» [6]. Так как в настоящее время Правительство РФ ищет новые пути эффективного управления государственной собственностью в сфере образования, то, вероятно, опыт США и Западной Европы будет использован в России. Он заключается в том, что за рубежом в основном государственными университетами управляют попечительские советы, состоящие большей частью из представителей государства. Проблема эффективного менеджмента университетами является в настоящее время одной из самых острых. Отметим, что общим правилом за рубежом являются обширные полномочия и реальная власть попечительских советов. Именно такую тенденцию мы наблюдаем в проектах указанных выше федеральных законов РФ. Однако, в отличие от сложившихся традиций разделения власти в европейских университетах, будущая роль ректората и ученого совета в российских вузах полностью не ясны.
Для понимания роли и места попечительских советов в образовательных организациях (учреждениях) в российской образовательной системе представляется полезным процитировать Франка Х.Т. Роудса, который от имени Г лионского коллоквиума [7] написал «Г лионскую декларацию-2». В этом документе выражено общее мнение руководителей известных западных университетов о том, что «попечительский совет несет ответственность за благополучие всех членов вуза и является хранителем его ресурсов, он несет особую ответственность за обеспечение соответствующих процессов, упорядоченных процедур и соответствующего уровня принятия и обжалования решений. Существует огромное число различий между руководством и менеджментом. Руководство включает в себя ответственность за формулировку миссии и целей университета; наблюдение за его ресурсами; утверждение его политики и процедур; назначение, повторное рассмотрение и поддержку его президента, а также понимание его программ и действий на основе информации. Менеджмент, в противовес, включает в себя ответственность за эффективную работу вуза и достижение его целей в рамках политики и процедур, одобренных советом; эффективное использование его ресурсов; творческую поддержку и осуществление преподавания, научных исследований и услуг, а также установление самых высоких стандартов ученой честности и профессионализма. В обязанности совета входит руководство, а не менеджмент. Для членов попечительского совета в силе остается проверенный девиз: «смотреть в оба, но руки прочь» [8].
Анализируя проекты федеральных законов, с помощью которых предстоит реорганизация государственных образовательных учреждений (ГОУ), можно сделать вывод о том, что разработчики закона не учли многие особенности образовательной деятельности и сложившуюся систему управления в российских вузах (как государственных, так и частных). Традиции единоначалия и коллегиальности (ректор - ученый совет) достаточно сложно, на мой взгляд, заменить попечитель-
ским советом, состав которого формируется на иных, чем ученый совет, принципах. Разумеется, в проекте ФЗ «Об автономных организациях» не раскрываются полномочия и прерогативы ученого совета и новая роль ректора в судьбе вуза. Вторым большим недостатком рассматриваемых проектов федеральных законов является формулировка, ограничивающая участие бизнеса в деятельности вуза. Это проявилось в описании состава попечительского совета, в котором наряду с представителями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, включены и «...представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности». В такой ситуации трудно представить в попечительском совете работодателя, который заинтересован в выпускниках вуза, но в силу жизненных обстоятельств не имеющего заслуг в сфере образования.
В заключение можно сформулировать несколько выводов, следующих из анализа реформ, проводимых Правительством:
• невозможно внедрять рыночные принципы и при этом жестко регламентировать любую деятельность государственных учебных заведений. Введение попечительских советов - первый шаг к переориентации образования из социальной сферы в производственную;
• если согласиться с аксиомой допустимости рыночной конкуренции в сфере образования, то следующим шагом должен явиться отказ от деления вузов на государственные и негосударственные. Единственным критерием становится качество подготовки специалистов и их востребованность на рынке труда;
• Правительству следует вернуться к тщательному анализу проекта ФЗ «Об университетах», дополнив его положениями об инновационно-предпринимательских структурах, интегрирующих науку и образование, а также осуществляющих сближение с промышленным производством с целью продвижения наукоемкой продукции на рынок.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. ФЗ № 122 от 22.08.2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обшдх принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»».
2. ФЗ «Об автономных учреждениях» (проект).
3. ФЗ «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях» (проект).
4. Бажанов Н.Н. О проектах федеральных законов, затрагивающих образовательные учреждения высшего профессионального образования // Известия ТРТУ. Тематический выпуск «Актуальные проблемы экономики, менеджмента и права».- Таганрог: Изд=во ТРТУ, 2004. № 4 (39).
5. Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства РФ от 05.04.2001 № 264.
6. Глионская декларация (Глионский коллоквиум, май 1998 г., Швейцария).
7. Бажанов Н.Н. Что было принято в Глионе // «Академия», № 35 от 27.11.2004 г.
8. Франк Х.Т. Роудз. Глионская декларация-2.
