CC BY
509
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 19(234). Право. Вып. 28. С. 50-53.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Т. Б. Смашникова
ПОНЯТИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ И НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ В НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Исследуются особенности толкования и применения правовых понятий «незаконная миграция» и «нелегальная миграция» в нормах миграционного законодательства и научных публикациях; предлагается авторское определение указанных понятий.
Ключевые слова: незаконная миграция, нелегальная миграция, субъекты незаконной миграции.
В современных условиях легальная и нелегальная миграция населения в ее законных и незаконных формах приобрела как для международного сообщества, так и для Российской Федерации социально значимый и опасный характер. Являясь в основном вынужденной, массовая миграция существенно обостряет социальную, демографическую и криминальную обстановку в стране, негативно влияет на межнациональные и межэтнические отношения, авторитет органов государственной власти.
Применяемый в миграционном законодательстве Российской Федерации понятийный аппарат требует совершенствования и уточнения. Отсутствие законодательно закрепленных определений (понятий) и единой, унифицированной классификации правовых категорий влечет за собой применение различных по смысловой нагрузке юридических терминов при описании одних и тех же правовых явлений, и, как следствие, возникновение проблемы, связанной с пониманием нормативных правовых актов и разработкой новых методов и механизмов правового воздействия к одинаковым по своим признакам правонарушениям.
В основе большинства существующих определений миграции лежит понимание этого явления как определенного вида перемещения, движения населения, а мигрант определяется как лицо, совершающее такое перемещение. Миграция может осуществляться несколькими способами: 1) въезд в страну и дальнейшее пребывание в ней мигрант осуществляет в соответствии с требованиями миграционного законодательства; 2) мигрант нарушает требования миграционного законодательства страны пребывания; 3) мигрант осуществляет прибытие в страну, пребывание в ней, трудовую деятельность,
выезд из нее с нарушением действующих миграционных норм и правил.
В настоящее время в России большое распространение получила незаконная (нелегальная) миграция. Если термин «незаконная миграция», т. е. нарушающая нормы действующего законодательства, входит в систему законодательных понятий, то термин «нелегальная миграция» в нем не определен. В прямом понимании прилагательное «нелегальный» в разных источниках и словарях трактуется как конспиративный, подпольный, не разрешенный законом или существующий вопреки закону, живущий под чужим именем и т. д.
Одна из первых российских классификаций категорий мигрантов была закреплена в Федеральной миграционной программе, утвержденной Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г. № 1668, в соответствии с которой в миграционном потоке выделялось шесть категорий субъектов миграции, включая субъектов незаконной миграции1.
В Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы незаконная миграция была определена как въезд в Российскую Федерацию, пребывание в ней и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации2.
Понятия «незаконная миграция» и «незаконный мигрант» содержатся в Концепции сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в противодействии
незаконной миграции, одобренной решением Совета глав государств СНГ от 16 сентября 2004 г.:
незаконная миграция представляет собой перемещение на территорию государства — участника СНГ, пребывание, перемещение с его территории граждан государств — участников СНГ, третьих государств и лиц без гражданства с нарушением законодательства данного государства;
незаконный мигрант — гражданин государства — участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, нарушившее правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства — участника СНГ3.
По мнению автора, приведенные определения требуют более четкой формулировки с использованием соединительного союза «и» при необходимости указания на совокупность деяний и разделительного союза «или», если для отнесения лица к какой-либо категории мигрантов достаточно совершения им одного противоправного деяния. При необходимости в определении можно использовать сочетание союзов «и», «или».
В сложившейся практике органов Федеральной миграционной службы Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, в научных и популярных статьях к незаконным мигрантам относят лиц, совершивших хотя бы одно из перечисленных в приведенных определениях правонарушений.
А. П. Баранов отмечает, что субъектами незаконной миграции на территории Российской Федерации целесообразно считать иностранных граждан и лиц без гражданства: 1) находящихся на территории Российской Федерации и нарушивших правила въезда в Российскую Федерацию, т. е. требования ст. 26 и 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; 2) нарушивших правила пребывания на территории Российской Федерации, т. е. находящихся в Российской Федерации по истечении сроков действия разрешения на временное проживание, вида на жительство, визы или при превышении 90 суток пребывания в Российской Федерации при безвизовом порядке въезда4.
В некоторых нормативных актах встречаются термины «нелегальная миграция» и «нелегальный мигрант», однако в них не приведены определения указанных понятий. Так, в приказе
Федеральной миграционной службы Российской Федерации от 6 мая 2009 г. № 111 раздел 6 приложения 2 называется: «Осуществление контроля и надзора в сфере миграции, противодействие нелегальной миграции»5. Один из пунктов прилагаемого протокола к решению Комиссии Таможенного союза от 18 августа 2010 г. № 367 «О ходе выполнения Плана действий по формированию Единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации» сформулирован: «О проекте Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств»6.
Российские ученые-правоведы в своих публикациях зачастую в качестве синонимов используют термины «незаконная миграция» и «нелегальная миграция», подразумевая под ними одни и те же правовые явления — правонарушения иностранных граждан и лиц без гражданства: въезд в Российскую Федерацию, пребывание на ее территории, произвольное изменение своего статуса и выезд из России с нарушениями действующего миграционного законодательства.
В. А. Смирнова указывает на серьезность проблемы незаконной миграции, которая, по ее мнению, связана, во-первых, со сложностью определения количественных параметров явления; во-вторых, с неоднозначностью и разноплановостью вызываемых ею последствий; в-третьих, с концептуальной непроработанностью проблемы нелегальной миграции в условиях реструктуризации мировой экономики7.
Другие авторы считают, что «нелегальные мигранты — люди, которые незаконно пересекают границу, а также люди, законно пересекающие границу, но которые затем становятся нелегальными мигрантами (например, не имеют регистрации в уполномоченных государственных органах, нарушают сроки действия визы, или их цели пребывания и занятия не соответствуют заявленным при въезде в страну). Стать нелегальным мигрантом человек может несколькими способами. Первый — нелегально пересечь границу. Второй способ — приехать легально, но не зарегистрироваться или просрочить визу. Третий способ — приехать на учебу, а заниматься торговлей»8.
По мнению И. С. Курилова, незаконный или нелегальный мигрант — это лицо, которое в силу объективных экономических, политических, национальных, религиозных или иных
причин покидает страну своей гражданской принадлежности (постоянного жительства) и пытается по действительным или недействительным документам проследовать на жительство в государство, имеющее более благоприятные условия существования для этого лица, без разрешения официальных органов этого государства. Указанное лицо при этом может нарушать или не нарушать правила въезда, пребывания, передвижения, установленные законодательством го-сударства9.
Некоторые правоведы, точку зрения которых поддерживает автор настоящей статьи, относят к нелегальной миграции специфические группы мигрантов, умышленно нарушающих закон и тем самым дающих себе отчет в совершении преступных деяний.
Т. Птицина называет нелегалами лиц, которые находятся в стране незаконно: въехали в Российскую Федерацию вопреки законодательству, без виз, документов, по подложным документам, с нарушением порядка въезда. К данной категории она относит граждан третьих стран, также въехавших в страну вопреки установленным в законодательстве правилам или нарушивших сроки пребывания, за исключением тех, кто ищет в России политического убежища и кому произвольно, без законных оснований, отказано в допуске к процедурам определенного статуса10.
А. И. Алешкова отстаивает позицию, согласно которой недопустимо относить к категории «нелегальный мигрант» иммигрантов, живущих без регистрации по месту жительства. Отсутствие своевременной регистрации означает лишь нарушение порядка пребывания в стране, причем только тогда, когда присутствует элемент вины в действиях лица, т. е. иммигрант сам по каким-либо причинам уклоняется от регистрации11.
А. В. Топилин под нелегальной миграцией понимает въезд граждан одной страны в другую с целью их нелегального трудоустройства и относит к нелегальным мигрантам следующие группы лиц: первая группа — лица, въезжающие в страны СНГ нелегально (без документов, по поддельным, чужим документам), а также иностранцы, у которых объявленная цель въезда не соответствует их подлинным намерениям; вторая группа — иностранные граждане, обучавшиеся в странах СНГ или работавшие по трудовым контрактам и после завершения сроков учебы или работы не пожелавшие вернуться на родину; третья группа — транзитные
мигранты, намеревающиеся выехать в одну из стран Запада в целях получения там работы или статуса беженца; четвертая группа — беженцы, которые уклоняются от выезда из страны после получения отказа в предоставлении убежища12.
Миграционное законодательство США к концу XX в. сформировало четкие критерии определения понятия «нелегальные мигранты». К ним, в частности, относятся: лица, незаконно пересекшие государственную границу США, без прохождения пограничного и иммиграционного контроля; лица, въехавшие на территорию США законно, однако оставшиеся на ней сверх установленного срока; лица, въехавшие на территорию страны по поддельным документам или другим неустановленным способом13.
Если проанализировать участие Российской Федерации в международном правотворчестве, регулирующем миграционные процессы, то можно отметить в основном единообразное использование термина «незаконная миграция» в таких документах, как: распоряжение Правительства РФ от 22 декабря 2009 г. № 2031-р «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Южная Осетия
о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией»; Соглашение между Федеральной миграционной службой Российской Федерации и Государственной пограничной охраной Латвийской Республики о сотрудничестве в области борьбы с незаконной миграцией (2009 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией (2008 г.); Решение о Программе сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2009-2011 годы; Решение об Отчете Совместной комиссии государств — участников Соглашения о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от
6 марта 1998 г. (2008 г.).
Вместе с тем в предварительном издании резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1509 (2006 г.) «О правах нелегальных мигрантов» отмечается, что Ассамблея предпочитает использовать термин «нелегальный мигрант», а не такие термины, как «незаконный мигрант» или «мигрант без документов». Одна
из причин этого заключается в том, что этот термин все шире используют международные организации, занимающиеся вопросами миграции14.
Мы согласны с мнением А. Н. Сандугей и А. Л. Юркова о том, что не следует придавать единому явлению различное смысловое содержание и наиболее верным из терминов «нелегальный мигрант» и «незаконный мигрант» будет последний15.
Для того чтобы определить вид правового явления или статус мигранта, необходимо выработать критерии их отнесения к категории незаконных. Законодательное закрепление понятий «незаконная миграция» и «незаконный мигрант» приведет к четкому определению миграционных явлений, единообразному применению этих терминов органами государственной власти и учеными, исключению различных трактовок одного и того же явления.
Мы считаем, что в российском уголовном законодательстве следует закрепить и такие правовые понятия, как «нелегальная миграция» и «нелегальный мигрант». При этом понятие нелегальной миграции можно определить как нелегальный (тайный) самостоятельный въезд лица в государство и (или) организация нелегального въезда мигрантов; деятельность преступных сообществ мигрантов и (или) осуществление противозаконной, преступной деятельности мигрантами независимо от законности нахождения их в государстве пребывания (проживания) и т. д. К «нелегальным мигрантам» можно отнести лиц, умышленно нарушающих миграционное законодательство — въезжающих в государство по фальшивым документам, находящихся на территории России с целью осуществления преступной деятельности.
Часть 1 ст. 27 Конституции РФ определяет взаимоотношения государства и гражданина, в ней, в частности, говорится: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывании и жительства». То есть в статье речь идет о лицах, законно находящихся на территории России. Поэтому при разработке нормативных правовых актов, правовых категорий, определяющих статус мигранта в Российской Федерации, необходимо придерживаться правовой терминологии, используемой в Основном Законе государства, т. е. применять такое понятие, как «незаконный мигрант».
Примечания
1 Собрание законодательства РФ. 1994. № 18. Ст. 2065.
2 Постановление Правительства РФ « О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы» от 10 ноября 1997 г. № 1414 // Рос. газ. 1997. 27 ноября.
3 Решение Совета глав государств СНГ «О Концепции сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» от 16 сентября 2004 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.minsk.by
4 См.: Баранов, А. П. К вопросу о субъектах незаконной миграции // Миграц. право. 2010. № 2. С. 2.
5 Приказ Федеральной миграционной службы «О внесении изменений в приказ ФМС России от 29 января 2007 г. № 19» от 6 мая 2009 г. № 111 // Справ. правовая система «Гарант».
6 Решение Комиссии Таможенного союза «О ходе выполнения Плана действий по формированию Единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации» от 18 августа 2010 г. № 367 // Справ. правовая система «Гарант».
7 См.: Смирнова, В. А. Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации // Миграц. право. 2009. № 1.
8 Рыбаковский, Л. Л. Практическая демография / Л. Л. Рыбаковский, В. Н. Архангельский, С. В. Рязанцев, А. Е. Иванова. М., 2005. С. 180.
9 См.: Курилов, И.С. Актуальные проблемы «незаконной миграции» и охрана государственной границы [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.flm.su
10 См.: Птицина, Т. Не заноза — надежда // Юрид. вестн. 2002. № 13.
11 См.: Алешкова, А. И. Право на свободу передвижения и законодательство Российской Федерации: актуальные проблемы теории и практики // Государство и право. 2006. № 3.
12 См.: Топилин, А. В. Нелегальная миграция: масштаб и социально-экономические последствия // Использование иностранной рабочей силы в России (материалы круглого стола). М., 2005. С. 44.
13 См.: Крастелев, Р. Е. Эволюция иммиграционного законодательства США на рубеже XIX-XX вв. в контексте нелегальной иммиграции // Миграц. право. 2010. № 2.
14 Парламентская ассамблея Совета Европы. Предварительное издание. Резолюция 1509 (2006) «О правах нелегальных мигрантов» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.coe.int
15 См.: Сандугей, А. Н. К вопросу о понятии «незаконная миграция» в российском праве // Администрат. и муницип. право. 2008. № 9.
