CC BY
322ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; АГРАРНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
ПОНЯТИЕ ЗОН С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРРИТОРИЙ И ИХ ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ПРИЗНАКИ Башаева И.Ю.
Башаева Ирина Юрьевна - магистрант, магистерская программа: юрист в сфере недвижимости, юридический факультет, Российский государственный университет правосудия, г. Москва
Аннотация: в статье раскрывается содержание понятия зон с особыми условиями использования территорий, рассматриваются их основные отличительные признаки и предлагается новая дефиниция. Актуальность выбранной темы обусловлена отсутствием надлежащего законодательного определения таких зон и недостаточным уровнем научной разработанности данной темы. Ключевые слова: зоны с особыми условиями использования территорий, правовой режим земельных участков, ограничения использования земельных участков.
Исследование зон с особыми условиями использования территорий (далее -ЗОУИТ) как и любого другого правового явления необходимо начинать с его определения. Правильное понимание таких зон является основой для дальнейшего целостного и всестороннего изучения их правового режима. Актуальность рассмотрения данного вопроса подчеркивается отсутствием надлежащей законодательной дефиниции, раскрывающей понятие ЗОУИТ, а также низкой степенью научной разработанности анализируемой темы в целом.
Прежде всего, отметим, что законодатель определяет ЗОУИТ через перечисление видов таких зон с их открытым перечнем. Так, согласно п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) ими являются охранные, санитарно-защитные, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления и иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации [1]. Сейчас виды ЗОУИТ закреплены в ст. 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) [2]. Обратим внимание на то, что названная статья содержит закрытый перечень этих видов, всего 28 разновидностей. Такое положение вступило в силу с 4 августа 2018 года, когда ЗК РФ был дополнен новой XIX главой, установившей единые правила и требования к основным вопросам регулирования ЗОУИТ [3]. П. 4 ст. 1 ГрК РФ действовал еще до внесения указанных изменений и сохранил свою силу до настоящего времени, впрочем, приведенные нормы не являются противоречащими.
Несмотря на существующее законодательное определение ЗОУИТ, их понятие должным образом осталось не раскрытым. Понятие само по себе является одной из форм теоретического знания правовой науки. Профессор В.М. Сырых указывает, что его содержание составляет та или иная совокупность признаков, которая позволяет осуществлять обобщение и выделение предмета [4, с. 60]. Подобное мнение выражено В.Л. Кулаповым. Он рассматривает понятия как «такие научные абстракции, которые в обобщенной форме отражают систему общих и специальных признаков, позволяющих отграничить данное явление от других родственных, пограничных явлений общественной жизни» [5, с. 22]. Значимость нового понятия в праве подтверждается, когда мы говорим о нем как о качественном скачке в юридическом познании [6, с.15]. Следовательно, дать определение термину «зоны с особыми
условиями использования территорий» необходимо, и для этого, в первую очередь, следует выделить отличительные признаки ЗОУИТ, благодаря которым возможно обособить их и отличить от других схожих зон или территорий.
Что касается теоретической изученности рассматриваемого вопроса, то определения ЗОУИТ, содержащие их существенные признаки, в основной части соответствующей правовой литературы отсутствуют. ЗОУИТ, главным образом, называют обобщенно, как зоны, находящиеся на определенной территории, и в пределах которых действует особый режим использования земельных участков [7]. В то же время предпринимались определения отдельных видов данных зон. Например, О.А. Золотова в своем диссертационном исследовании о правовом режиме земель охранных зон, указывает, что содержание понятия «охранная зона» определяется юридически-значимыми признаками таких зон, а объем понятия - их количеством, которые выделяются в соответствии с установленными признаками из множества ЗОУИТ [8, с. 13]. Автор отмечает, что элементом, характеризующим все охранные зоны, являются их местоположение и конфигурация, так как они являются полосой и образуются вокруг объекта охраны. На сегодняшний день наиболее содержательное определение ЗОУИТ сформулировано Е.А. Галиновской. По ее мнению, такие зоны представляют собой часть поверхности земли с установленными в соответствии с требованиями законодательства границами, на которой установлен особый режим охраны и использования земель и земельных участков в определенных законом целях [9, с. 31]. Следует признать, что приведенное определение включает в себя основные отличительные признаки ЗОУИТ. Несмотря на их различную юридическую природу и отраслевую принадлежность, они имеют общие черты, объединяющие все такие зоны.
Во-первых, отметим производность отношений в области правового регулирования ЗОУИТ от первичных для них общественных отношений. Такая своеобразная отличительная черта рассматриваемых зон совершенно справедливо была указана в вышеупомянутом научно-практическом пособии под ред. Е.А. Галиновской, которое на данный момент является одной из самых комплексных работ о правовом режиме ЗОУИТ [9, с. 26]. Действительно, долгое время ЗОУИТ рассматривались преимущественно как элемент правового регулирования какой-либо деятельности или эксплуатации того или иного объекта, имеющего особое значение. В таком понимании установление ЗОУИТ обеспечивает защиту и сохранность базовых отношений. Например, как следует из п. 2 специального Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (ОКН), эти зоны устанавливаются на территории, сопряженной с данным объектом, то есть они не входят в границы самого ОКН [10]. Территория, которая непосредственно занята этим объектом и связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью, в силу п. 1 ст. 3.1 Закона об ОКН, именуется территорией ОКН [11]. Одновременно с этим названные зоны охраны расположены в границах земель историко-культурного назначения, являются составляющей правового режима этих земель и направлены на его соблюдение, а нормативно-правовое регулирование зон охраны ОКН осуществляется, главным образом, в рамках законодательства об ОКН. Таким образом, несмотря на то, что ЗОУИТ приобрели сейчас бо льшую правовую самостоятельность, все они неразрывно связаны с конкретными отношениями, которые во многом определяют специфику правового регулирования данных зон. Эта особенность ЗОУИТ в значительной степени обуславливает их непростую правовую природу, многоотраслевой характер и, как следствие, разрозненное нормативно-правовое регулирование.
Во-вторых, укажем, что ЗОУИТ представляют собой определенные территории, в которые входят земельные участки или части земельных участков. Поэтому правовой режим ЗОУИТ действует согласно ограничениям их использования. По сути, положения главы XIX ЗК РФ направлены на определение такого правового режима. В частности, ст. 107 указанного кодекса закрепляет ограничения
14
использования земельных участков, расположенных в пределах ЗОУИТ, которые должны соответствовать ограничениям, предусмотренных в решении об установлении или изменении конкретной зоны. Как известно, согласно п. 3 ст. 6 ЗК РФ земельный участок является частью земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Отсюда следует, что ЗОУИТ- это часть земной поверхности.
Однако, рассматривая, к примеру, охранные зоны для гидроэнергетических объектов, можно обнаружить, что они устанавливаются в акваториях водных объектов, включающих, в том числе, прилегающие к таким объектам участки водных объектов. Такое положение закреплено в п. 1 специальных Правил установления названных зон, которые также содержат особые условия водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах данных охранных зон [12]. Конечно, большинство ЗОУИТ представляют собой именно часть земной поверхности, но, как видим, ими могут быть и участки водной поверхности. Такое обстоятельство связано с вопросом распространения правового режима ЗОУИТ. В соответствии с п. 2 ст. 104 ЗК РФ он распространяется на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством. В то же время указанная норма говорит об ограничениях использования земельных участков. Например, на приаэродромной территории, исходя из смысла ст. 47 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВзК РФ), устанавливаются ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности [13]. Этот вид ЗОУИТ образуется, среди прочего, в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, исключения их негативного воздействия на здоровье человека и окружающую среду. В данном случае приаэродромная территория выступает как часть общего правового режима аэропортов, который распространяется на соответствующее воздушное пространство, но устанавливается эта территория на участке земной или водной поверхности. В силу п. 1 ст. 40 ВзК РФ сам аэродром является участком земли или акваторией с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов. В качестве примера также можно привести проект решения об установлении приаэродромной территории экспериментального аэродрома Придача в Воронеже, в котором указано, что такая территория является прилегающей к аэродрому участком земной или водной поверхности, и в ее пределах в целях обеспечения безопасности полетов и исключения вредного воздействия на здоровье людей и деятельность организаций устанавливается ЗОУИТ [14]. На основании вышеизложенного необходимо уточнить, что ЗОУИТ - это участок земной или водной поверхности.
В-третьих, скажем о границах ЗОУИТ, которые устанавливаются в соответствии с требованиями законодательства. Определение местоположения границ данных зон является неотъемлемой частью процесса их формирования. Именно в границах ЗОУИТ действует правовой режим ЗОУИТ. Согласно п. 10 ст. 106 ЗК РФ, сведения о границах конкретной зоны в форме графических и текстовых материалов являются обязательным приложением к решению об ее установлении или изменении. При этом координаты характерных точек определяются установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН) системой координат. В силу ст. 10 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» сведения о границах ЗОУИТ в обязательном порядке вносятся в реестр границ ЕГРН [15]. По общему правилу такая зона считается установленной, измененной или прекращает свое существование с момента внесения этих сведений. Документы территориального планирования также отображают границы этих зон и их характеристики. Своеобразной чертой ЗОУИТ является то, что их границы могут
15
пересекать внутренние границы субъектов Российской Федерации, границы муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, земельных участков и даже пересекаться между собой [16, с. 80]. О границах ЗОУИТ можно говорить много, однако, нашей задачей является подчеркнуть еще один такой существенный признак рассматриваемых зон.
В-четвертых, о чем необходимо сказать - это последствия установления ЗОУИТ в виде ограничений и запретов размещения или использования расположенных в границах этих зон объектов недвижимого имущества, а также использования земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые противоречат целям установления ЗОУИТ. Так, согласно п. 1 ст. 107 ЗК РФ, со дня установления или изменения такой зоны на земельных участках, расположенных в ее границах, не допускаются строительство, использование зданий и сооружений, разрешенное использование или назначение которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных в соответствующих решениях. Реконструкция этих зданий и сооружений должна осуществляться путем их приведения в соответствие с такими ограничениями. Как мы выяснили ранее, ограничения и запреты могут касаться и водопользования. Нужно добавить, что важнейшей особенностью правового режима ЗОУИТ является то, что он распространяется на все земельные участки, входящие в них, независимо от действующих форм собственности на эти земельные участки, категорий и видов разрешенного использования.
Следует сказать, что правовой режим ЗОУИТ характеризуется совокупностью норм, регулирующих, в том числе, обязательные требования по содержанию зон в надлежащем состоянии, права и обязанности правообладателей земельных участков, порядок возмещения им убытков, причиненных установлением данных зон, и другие вопросы. Такой особый правовой режим с учетом всех правовых аспектов его реализации является основным отличительным признаком ЗОУИТ, и только он в совокупности с остальными признаками выделяет и отграничивает такие зоны от других подобных зон и территорий.
В-пятых, отметим цели установления ЗОУИТ. Зачастую, раскрывая содержание какого-либо правового явления, обращают внимание также на преследуемые им правовые цели. И это не случайно, поскольку они не только указывают на сущность и значение данного правового явления, но и отражают существующие на данный момент социальные потребности и интересы в обществе и определяют ориентиры правового воздействия на конкретные общественные отношения. Цели установления ЗОУИТ наилучшим образом показывают, насколько важную роль играют такие зоны, и подчеркивают их всеобъемлющий характер. В п. 1 ст. 104 ЗК РФ закреплены 5 общих целей установления ЗОУИТ: защита жизни и здоровья граждан; безопасная эксплуатация объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства; обеспечение сохранности объектов культурного наследия; охрана окружающей среды, в том числе защита и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира; обеспечение обороны страны и безопасности государства. Говоря о целях установления ЗОУИТ в общих чертах, можно заключить, что они обладают двойственным характером. Так, рассматриваемые зоны необходимы, с одной стороны, для защиты окружающей среды от негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности человека, с другой стороны, для обеспечения безопасной эксплуатации объектов, которые сами представляют угрозу для человека и окружающей среды. Стало быть, такие зоны выполняют внутренние и внешние функции, которые определяют названные цели, а некоторые ЗОУИТ (например, запретная зона, устанавливаемая вокруг военного объекта) осуществляют их одновременно, то есть реализуют смешанные функции.
16
Безусловно, при установлении отдельных видов ЗОУИТ в зависимости от специфики формируемой зоны ставятся более детальные задачи. Например, зона охраняемого объекта согласно п. 1 специального Положения о такой зоне устанавливается в целях исключения причин и условий, порождающих угрозу безопасности объектов государственной охраны и охраняемых объектов, в том числе в отношении вновь создаваемого объекта (планируемого к строительству) или в случае реконструкции охраняемого объекта [17]. Охранные зоны газопроводов, как следует из ст. 2 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», образуются для обеспечения нормальных условий эксплуатации этих объектов и исключения возможности их повреждения [18]. Таким образом, цели установления ЗОУИТ - это конечный результат, который должен быть достигнут посредством образования этих зон. Они являются неотъемлемым элементом характеристики ЗОУИТ.
Итак, нами рассмотрены 5 основных отличительных признаков ЗОУИТ, с помощью которых можно объединить эти зоны и отграничить их от других схожих зон или территорий. Основным существенным признаком ЗОУИТ является его особый правовой режим, проявляющийся в виде определенных законом запретов и ограничений. Производность отношений в области правового регулирования ЗОУИТ от первичных для них общественных отношений в большей степени раскрывает вопрос правовой природы таких зон.
На основе всего вышесказанного сформулируем следующее определение. ЗОУИТ - это участок земной или водной поверхности с установленными в соответствии с требованиями законодательства границами, в пределах которых действует особый правовой режим в виде системы запретов и ограничений такого использования земельных участков и (или) водных объектов, которое не соответствует правовым ограничениям, предусмотренных решением об установлении или изменении ЗОУИТ, или противоречит определенным законом целям установления данных зон.
В заключение укажем, что проблематичность определения понятия ЗОУИТ с более точными существенными признаками и бо льшим их количеством объясняется многообразием и разноотраслевым характером таких зон. Тем не менее, предложенная в настоящей статье дефиниция позволяет достаточно полно и ясно понять сущность и значение всех ЗОУИТ.
Список литературы
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ // СЗ РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
3. Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.08.2018. № 32 (Часть II). Ст. 5135.
4. Сырых В.М. История и методология юридической науки: учебник. М.: НОРМА: ИНФРА-М. 2018. 464 с.
5. Кулапов В.Л. Предмет и метод теории государства и права // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 3-е изд., перераб. и доп. М.: НОРМА: ИНФРА-М. 2017. С. 640.
6. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник. М.: ИНФРА-М. 2015. 560 с.
7. Лушина М.А., Жижина А.А. Основные характеристики зон с особыми условиями использования территорий // X Международная студенческая научная конференция «Студенческий научный форум 2018» [Электронный ресурс], 2018. Режим доступа: https://files.scienceforum.ru/pdf/2018/3206.pdf/ (дата обращения: 23.04.2020).
8. Золотова О.А. Правовой режим земель охранных зон: автореферат дис. ... кандидата юридических наук. Москва: Место защиты: Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ, 2013. 26 с.
9. Зоны с особыми условиями использования территорий (проблемы установления и соблюдения правового режима): научно-практическое пособие / Е.А. Галиновская, Е.С. Болтанова, Г.А. Волков [и др.]; отв. ред. Е.А. Галиновская. Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2020. 304 с.
10. Постановление Правительства РФ от 12.09.2015 № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 21.09.2015. № 38. Ст. 5298.
11. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 01.07.2002. № 26. Ст. 2519.
12. Постановление Правительства РФ от 06.09.2012 № 884 «Об установлении охранных зон для гидроэнергетических объектов» (вместе с «Правилами установления охранных зон для гидроэнергетических объектов») // СЗ РФ. 10.09.2012. № 37. Ст. 5004.
13. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ // СЗ РФ. 24.03.1997. № 12. Ст. 1383.
14. Пояснительная записка к Проекту решения об установлении приаэродромной территории аэродрома Воронеж (Придача). [Электронный ресурс], 2018. Том. 2. Режим доступа: http://minpromtorg.gov.ru/common/upload/avia/voronezh/voronezh_7.pdf/ (дата обращения: 23.04.2020).
15. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // СЗ РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
16. Тихонова К.В., Калиниченко АО., Калиниченко Е.О., Судиловский Е.В. Правовое регулирование отношений, связанных с установлением зон с особыми условиями использования территорий и определением границ таких зон: научная статья // Экономика и экология территориальных образований. Т. 4. № 1, 2020. 77-84 с.
17. Постановление Правительства РФ от 31.08.2019 № 1132 «Об утверждении Положения о зоне охраняемого объекта» // СЗ РФ. 09.09.2019. № 36. Ст. 5036.
18. Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» // СЗ РФ. 05.04.1999. № 14. Ст. 1667.
