CC BY
156
Пробелы в российском законодательстве
1'2009
1.7. ПОНЯТИЕ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИИ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ: ПРОБЛЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ И ТЕОРЕТИКОПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Устинов А.А., аспирант кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный университет Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Аннотация. В данной статье автор предлагает решение одной из проблем отечественного законодательства в области безопасности - отсутствия законодательного определения защиты от чрезвычайных ситуаций. На основе нормативных актов России и ближнего зарубежья, трудов ученых, теоретико-правового анализа защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций автор конструирует определение данного понятия, которое могло бы послужить одним из вариантов при разработке законодательного определения.
Ключевые слова: чрезвычайные ситуации, безопасность, защита населения и территории, законодательное определение
Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ЗЧС) является одной из немаловажных задач органов государственной власти и местного самоуправления. Для исследования организационных аспектов деятельности органов власти по обеспечению ЗЧС необходимо, прежде всего, раскрыть содержание ключевого понятия в данной области - понятия ЗЧС.
В ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 24 декабря 1994 г. №68-ФЗ1 определения ЗЧС не приводится. Нет его и в других актах отечественного федерального законодательства. В данной статье
предпринимается попытка заполнить этот пробел, предложив вариант определения ЗЧС на основе анализа действующих нормативных актов, работ ученых, исследовавших проблемы ЗЧС, и теоретико-правового анализа ЗЧС как правоотношения по обеспечению безопасности населения и территории.
Если обратиться к ГОСТ Р 22.0.02-94 «Безопасность в ЧС. Термины и определения», там приводится следующая дефиниция: «Защита населения в ЧС - совокупность взаимосвязанных по времени, ресурсам и месту проведения мероприятий РСЧС, направленных на предотвращение или предельное снижение потерь населения и угрозы его жизни и здоровью от поражающих факторов и воздействий источников ЧС».
Данное определение, на наш взгляд, не лишено недостатков. Прежде всего, необходимо уточнить объекты ЗЧС. Очевидно, что жизнь и здоровье людей - далеко не единственный предмет защиты, т.к. ЧС причиняет вред либо несет угрозу весьма широкому кругу социально значимых благ. Поэтому наряду с населением
1 СЗ РФ, 26.12.1994, №35, ст. 3648
защите должна подвергаться территория, понимаемая, согласно преамбуле ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», как земельное, водное, воздушное пространство в пределах РФ или его части, объекты производственного и социального назначения, а также окружающая природная среда. Поэтому нам представляется обоснованным термин, принятый в действующем законодательстве: «защита населения и территории от ЧС», т.к. защита населения и защита территории тесно взаимосвязаны, невозможно представить себе защиту «только населения» и «только территории», если понимать территорию в широком смысле.
Ряд определений ЗЧС приводится в научной литературе. Например, в словаре «Гражданская защита» под редакцией Ю.Л. Воробьева выделяется, в зависимости от предмета защиты и характера угрозы, защита населения, защита материальных и культурных ценностей, защита территории, защита от оружия массового поражения, защита от ЧС и т.д.2 Содержание данных понятий определяется как комплекс мер различного характера, направленных на предотвращение или снижение вреда от поражающих факторов тех или иных явлений. В ст. 1 Закона Украины «О защите населения и территорий от ЧС техногенного и природного характера» приведено развернутое определение ЗЧС: «система организационных, технических, медико-биологических, финансово-экономических и других мероприятий по предотвращению и реагированию на ЧС техногенного и природного характера и ликвидации их последствий, которые реализуются центральными и местными органами исполнительной власти, органами МСУ, соответствующими силами и средствами предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и хозяйствования, добровольными формированиями по защите населения и территорий, а также материальных и культурных ценностей и окружающей среды»3.
Для уяснения сущности и формулировки определения ЗЧС следует проанализировать структуру ЗЧС как правоотношения, выделив, согласно общепринятой теоретико-правовой концепции, его субъекты, объект и содержание.
Субъектами ЗЧС, согласно ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», являются: органы государственной власти РФ и субъектов РФ; органы МСУ; организации; общественные объединения; население. При этом выделить «защищающий» и «защищаемый» субъекты можно лишь условно: на практике они чаще всего совпадают. Так, согласно ст. 7 ФЗ «О защите населения и территории от ЧС природного и техногенного характера», ликвидация ЧС осуществляется силами и средствами организаций, органов МСУ, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась ЧС. Лишь при недостаточности вышеуказанных сил и средств привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Что касается объектов ЗЧС, многие авторы считают ими материальные системы (человек, население, территория, объекты экономики и т.п.) 4. В науке безопас-
2 Гражданская защита. Понятийно-терминологический словарь под ред. Ю.Л. Воробьева. М., «Флайст», 2001. С.55
3 Закон Украіни «Про захист населення і терріторіі від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» 8 червня 2000 року // Відомости Верховной Ради, 2000, №40, ст.337
4 См., например, Воробьев Ю.Л. Указ. соч. ; Основы безопасности жизнедеятельности. Учебник под ред. С.В.Белова.
Устинов А.А.
Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций
ности жизнедеятельности такая точка зрения является общепринятой. Однако если рассматривать ЗЧС как правоотношение, данный подход выглядит весьма спорным. Относительно того, что является объектом правоотношения, до сих пор не сложилось единого мнения, данный вопрос, по мнению А.Б. Венгерова, является «крупной проблемой в теории»5. Тем не менее, все ученые сходятся во мнении, что объект правоотношения - «то, на что воздействует правоотношение»6.
Исходя из плюралистической концепции, согласно которой объектом правоотношения могут быть материальные и нематериальные блага, действия и т.д.7, объектом ЗЧС является не материальная система (человек, население, окружающая среда), а нематериальное благо - безопасность в ЧС, т.е «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз» (ст.1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г.8), в нашем случае - от поражающих факторов ЧС. Некоторые авторы, критикуя указанное определение, предлагали отказаться от понятия «жизненно важные интересы», т.к. не вполне понятно, какие именно интересы личности, общества, государства относятся к «жизненно важным», а какие - не относятся9. Получается, что интересы личности, общества и государства, не относящиеся к «жизненно важным», не входят в сферу защиты от ЧС, что противоречит ст. 2 Конституции РФ, согласно которой признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (без всякого разделения на «жизненно важные» и иные) - обязанность государства. По нашему мнению, целесообразно заменить понятие «жизненно важные интересы» на более конкретное -«законные интересы», которые и должны подвергаться защите от ЧС. Угрозой законным интересам личности, общества и государства, по нашему мнению, является не сама ЧС, а ее поражающие факторы, т.е. составляющие опасного явления или процесса, вызванные источником ЧС и характеризуемые физическими, химическими и биологическими действиями или проявлениями, которые определяются или выражаются соответствующими параметрами (ГОСТ 22.0.02-94), иначе говоря - те факторы, которые непосредственно оказывают вредоносное влияние на население и территорию в зоне ЧС.
Содержание ЗЧС как правоотношения следует понимать в двух аспектах. Большинство авторов выделяет социальное (деятельность участников правоотношения) и юридическое (права и обязанности субъектов) содержание правоотношения. Социальное содержание ЗЧС, в таком случае - деятельность субъектов ЗЧС по недопущению или максимально возможному снижению ущерба, наносимого поражающими факторами ЧС законным интересам личности, общества и государства, в виде предупреждения ЧС.
Юридическое содержание ЗЧС - взаимные права и обязанности субъектов данного правоотношения. Если условно выделить «защищающий» (обязанный) и «за-
М., Высшая школа, 1999. С.12; Ярочкин В.И., Бузанова Я.В. Теория безопасности. М., Академический проект, 2005. С. 26
5 Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., Новый юрист, 1998. С. 482
6 Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., Юристъ, 2000. С. 313
7 Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., Юристъ, 2001. С.530-531.
8 Ведомости СНД и ВС РФ, 09.04.1992, №15, ст. 769
9 Белов П. Принципы системного обеспечения безопасности населения. Безопасность 1994; 2::11
щищаемый» (управомоченный) субъекты ЗЧС (выше мы показали условность такого разделения), «защищающий» субъект несет обязанность по обеспечению мер ЗЧС и соблюдению прав «защищаемого» субъекта, при этом имеет право требовать от «защищаемого» субъекта соблюдения правовых и технических норм, исполнения законных требований, связанных с ЗЧС. «Защищаемый» субъект имеет право требовать обеспечения мер по ЗЧС, в то же время несет обязанность не препятствовать законным действиям «защищающего» субъекта, выполнять его законные распоряжения, соблюдать правовые и иные нормы в области ЗЧС.
Исходя из сказанного выше, мы предлагаем следующее определение ЗЧС: «Защита населения и территории от ЧС - совокупность взаимосвязанных мер различного характера, осуществляемых органами государственной власти, местного самоуправления, организациями, общественными объединениями и населением, направленных на предотвращение или максимально возможное снижение ущерба законным интересам личности, общества, государства в результате воздействия поражающих факторов ЧС на население и территорию». Данное определение, на наш взгляд, могло бы послужить одним из вариантов при разработке законодательного определения ЗЧС в ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Список литературы:
1. Гражданская защита. Понятийно-терминологический словарь. Под ред. Ю.Л.Воробьева. М., «Флайст», 2001.
2. Основы безопасности жизнедеятельности. Учебник под ред. С.В. Белова. М., Высшая школа, 1999.
3. Ярочкин В.И., Бузанова Я.В. Теория безопасности. М., Академический проект, 2005.
4. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., Новый юрист, 1998.
5. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., Юристъ, 2000.
6. Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., Юристъ, 2001.
7. Белов П. Принципы системного обеспечения безопасности населения. Безопасность 1994; 2:11-13
