CC BY
936
1.6. ПОНЯТИЕ ВЫБОРОВ, ИХ ЗНАЧЕНИЕ В МЕХАНИЗМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ
Новиков М.С., аспирант Донской юридический институт
Перейти на Гпавное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Аннотация. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 году ознаменовало новый этап государственного развития и реформирования политико-правовой системы Российской Федерации. Провозглашение в Основном законе страны важнейших демократических ценностей - народовластия, верховенства права, приоритета прав и свобод человека и гражданина, разделения властей обусловило создание новых публичных институтов и общественных структур. Процесс демократизации охватывает все сферы общественных отношений. И сущностный принцип конституционного строя - народовластие выступает определяющим вектором в сфере политических, социальноэкономических и духовно-культурных преобразований.
Ключевые слова: выборы, народовластие, конституция.
Действующая Конституция Российской Федерации установила принципиально новое соотношение общественных и государственных начал в осуществлении народовластия. Конституция предполагает переосмысление не только наших прежних представлений о месте и роли бюрократического государства, но и выработку принципиально новой концепции развития российской политической системы, в основе которой лежат многопартийность, состязательность идей и взглядов, разветвленная система согласительных процедур при выработке важнейших государственных решений. Это предполагает не только новое предназначение государства, но и его неразрывную связь с институтами народовластия, разнообразными формами прямой и представительной демократии, механизмами прямой и обратной связи с населением.
Одним из значимых достижений в российской конституционной практике, несомненно, явилось, признание многонационального народа России носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. В своём ежегодном Послании Федеральному Собранию экс-президент Российской Федерации особо подчеркнул, что Россия только тогда сможет сохранить государственность и суверенитет, если граждане нашей страны будут уверены в том, что все усилия государства направлены на защиту их интересов, каждый гражданин должен чувствовать свою причастность к судьбе государства1. Граждане Российской Федерации через институты демократического государства и гражданского общества вправе и в состоянии гарантировать незыблемость политических основ развития страны.
Высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Таково конституционное определение места и роли референдума и выборов в системе народовластия.
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 2007 года «Послание
Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию
РФ» // РГ. № 18, 12.04. 2007г.
В соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации единственным носителем власти в стране является народ, который осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Законодатель не конкретизировал все многообразие форм прямого народовластия. Однако в части 3 той же статьи он указал, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Тем самым Конституция Российской Федерации допускает применение различных форм непосредственной демократии.
Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа в условиях современной России сравнительно редкое явление. Применение института референдума сегодня характеризуется смещением на региональный и местный уровень. Положительно оценивая эту тенденцию, обращается внимание на необходимость строгого соответствия регионального и местного законодательства, регулирующего референдум, общим принципам его подготовки и проведения, закрепленным в федеральном законодательстве. Новая модель федеративного устройства России требует более совершенных форм и методов осуществления народовластия как в целом в государстве, так и на местах.
Другая же форма непосредственной демократии — всеобщие выборы — в последнее десятилетие получили широкое распространение, приобрели небывалую актуальность, стали постоянным фактором государственной и общественно-политической жизни. В результате демократических нововведений в настоящее время избираются: на федеральном уровне — Президент Российской Федерации — глава государства, одна из палат Федерального Собрания Российской Федерации — Государственная Дума, на региональном уровне — законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, на муниципальном уровне — главы муниципальных образований и представительные органы местного самоуправления.
Для уяснения сути выборов необходимо прежде всего отметить, что выборы представляют собой растянутую во времени избирательную кампанию, совокупность этапов избирательных действий и процедур, регламентированных законодательными и иными нормативными правовыми актами. При этом принципиальное отличие выборов от прямого назначения высокопоставленных чиновников исполнительной власти состоит в том, что выборы должны проводиться публично и открыто, без какого-либо принуждения и административного давления на избирателей со стороны государственных органов. То есть выборы должны быть свободными прежде всего от вмешательства собственного государства. На этом строится демократия.
Во всех демократических государствах принцип свободных выборов является ключевым. В политической системе таких стран важнейшая роль отводится избирательным органам, выполняющим фактически функции четвертой независимой ветви власти. Они призваны пресекать незаконное использование административного и медийного ресурса в первую очередь правящими партиями и государственными служащими. Так, к примеру, избирательные органы имеют право отстранять руководителей СМИ за нарушение принципов равенства при освещении выборов, выносить предупреждения высшим государственным чиновникам, налагать крупные денежные штрафы на политические партии .
Следует обратить внимание на то, что круг органов и должностных лиц, избираемых непосредственно гражданами, определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными и региональными законами. Этот круг способен сужаться и расширяться согласно воле законодателя. В недавнем прошлом, например, суды (судьи) районного, городского звена избирались непосредственно гражданами, в декабре 2004 г. были отменены прямые выборы руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Первый состав Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации избирался народом. С учетом этих обстоятельств можно предположить, что в обозримом будущем перечень выборных органов и должностных лиц может вполне измениться, т. е. расширится либо сузится. Так, в печати и в электронных средствах массовой информации уже длительное время дебатируется вопрос о целесообразности перехода к выборности членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Вполне возможно установление выборного порядка формирования такого специфического органа, как Конституционное Собрание, предусмотренного ст. 136 Конституции Российской Федерации.
Выборы легитимируют властные органы, т. е. создают законные основания для их деятельности. Замещение должности путем всеобщих выборов — это, образно говоря, легитимность самой высокой пробы, особенно когда кандидат одерживает убедительную победу, получает большое число голосов избирателей.
Выборы и народное представительство высоко оценивали и дореволюционные ученые и политики. Так, русский государствовед Н. И. Лазаревский еще на заре становления российского парламентаризма, в 1905 г., писал: «...Выборность... является фактом громадной практической важности, в значительной степени предопределяет и место народного представительства среди других государственных установлений, и его жизненное значение.
Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства.
Избирательный характер народного представительства обусловливает связь его с общественным мнением и то, что это есть орган, могущий непосредственно чувствовать действительные нужды народа, от имени которого он имеет нравственное основание говорить с гораздо большим авторитетом, чем какой бы то ни было другой орган государства.
...Выборность народного представительства создает полную его независимость от бюрократического механизма»2.
Видный деятель немецкого и международного рабочего движения Карл Каутский рассматривал избирательное право и выборы как эффективное средство «поставить парламент в зависимость от массы населения и сделать его верным выразителем господствующих в ней стремлений»3.
Социальная и гуманитарная ценность демократических конкурентных выборов состоит в том, что они обеспечивают в известном смысле воспроизводство самого государства посредством цивилизованного, не-
2 Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX—XX вв.: хрестоматия. М.: Весь мир, 2003. С. 345
3 Каутский К. Представительное правление. СПб., 1905. С. 38.
насильственного процесса смены состава его выборных органов и должностных лиц снизу доверху. В то же время они являются формой политического самоутверждения граждан, самоорганизации гражданского общества, дают им возможность стать субъектами государственной власти .
В демократическом государстве выборы представляют собой открытый конкурентный процесс передачи властных полномочий от одних лиц к другим, средство селекции политических руководителей, дающее возможность гражданам передать бразды правления тем лицам, которых они считают достойными осуществлять руководящие функции и властные полномочия.
В широком общесоциологическом плане элементами института выборов выступают многие ненормативные компоненты, которые достаточно заметно влияют на качественные показатели реализации активного и пассивного избирательного права. Такими факторами являются уровень политической и правовой культуры граждан, доверие избирателей к проводимым избирательным процедурам и к органам власти в целом, сложившиеся психокомплексы отдельных групп избирателей, стереотипы их электорального поведения и другие явления неправового характера.
Таким образом, политико-организационный и нравственный уровень (качество) выборов определяется широкой совокупностью правовых, организационных и идеологических факторов.
Мнения ученых-юристов по вопросу определения понятия выборов достаточно разнообразны. Энциклопедические и юридические словари традиционно рассматривают выборы как способ формирования государственных органов и органов местного самоуправления посредством голосования граждан4.
Существует точка зрения, согласно которой понятие «выборы» включает в себя три составляющие: политическую, юридическую и технологическую. В политическом отношении выборы представлены в форме конкретной избирательной системы, обеспечивающей распределение выборных мандатов по итогам голосования избирателей. В юридическом плане выборы выступают в качестве избирательного права - системы юридических правил, устанавливающих порядок и гарантии осуществления избирательных действий на стадиях избирательного процесса. В технологическом аспекте выборы оформлены в виде официального документооборота, обеспечивающего реализацию активного и пассивного избирательного права в рамках избирательного процесса5. В вопросе определения понятия выборов интерес представляет точка зрения А. А. Торшенко и В. А. Трегубенкова. Исследуя различные подходы к понятию выборов как сложного и многогранного явления, авторы делают вывод о том, что наиболее часто выборы рассматриваются в качестве института прямой демократии, коллективного права граждан, обособленной сферы публичной жизни, связанной с постоянным воспроизводством и обновлением аппарата власти, избирательных процедур, избирательной кампании. Отмечая ценность всех определений выборов, А. А. Торшен-ко и В. А. Трегубенкова констатируют, что оценка выборов «как института прямой демократии, коллективного права народа (граждан), обособленной сферы
4 См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 165; Большой юридический энциклопедический словарь / авт. и сост. А. Б. Барихин. М: Книжный мир, 2002. С. 96.
5 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. /Отв. ред. А.А. Вешняков. - М.: Издательство НОРМА, 2003. - с. 6.
публичной жизни вписывает их в более широкий социальный контекст родственных политико-правовых институтов и помогает увидеть их место в системе наро-довластия»6. Исходя из этого, авторы делают вывод, что «выборы - способ обязательного, регулярного воспроизводства аппарата публичной власти путем самостоятельного, свободного избрания гражданами в статусе избирателей, выборщиков, депутатов представительных органов власти и выборных должностных лиц»7. В целом с приведенным определением, определяющим в общих чертах сущность выборов, можно согласиться. При этом следует отметить его универсальность, применимость к различным уровням выборов и избирательных систем.
Профессор А. Г. Орлов считает, что «в современных демократических государствах выборы представляют собой основную форму волеизъявления населения, форму реализации народного суверенитета как одного из основных конституционных принципов»8. На государственно-властный характер выборов обоснованно обращают внимание Ю. А. Дмитриев и В. Б. Исраелян9. В то же время, справедливо критикуя высказанное в литературе мнение о выборах как институте представительной демократии, указанные авторы впадают в другую крайность, утверждая, что «содержание выборов -непосредственное государственно-властное волеизъявление народа, а не формирование персонального состава представительных органов»10. Вторая часть приведенной цитаты не только не отражает государственно-правовых реалий, но и прямо противоречит указанной в федеральном законе цели волеизъявления избирателей.
Очевидно, что традиционный взгляд на выборы как формальную процедуру формирования органов публичной власти является ограниченным и неполным в ситуации, когда выборы превращаются в институт народовластия, способ реализации политической правосубъектности граждан, конституционную основу государственного строя11.
Что касается законодательного закрепления понятия выборов, так, до 2002 г. в федеральном законодательстве выборы в России определялись как выборы конкретных органов государственной власти с элементами тавтологии, т. е. по схеме выборы есть выборы12. В новой, последней, редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (редакция от 24 июля 2007 г.) дается, более удачное определение выборов как «формы прямого волеизъявления граждан, осуществ-
6 Торшенко А.А. Трегубенков В.А. Понятие выборов в Российской Федерации // Российский юридический журнал. №2. 2001. С. 44.
7 Там же. С. 45.
8 Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лайбо, Л. М. Энтина. М: Норма, 2003. С. 187 (автор главы А. Г. Орлов).
9 См.: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Феникс. 2004. С. 263—266.
10 См.: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Феникс. 2004. С. 266.
11 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А. В. Иванченко. - М.: НОРМА, 1999. - С. 11.
12 См.: ст. 2 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 147-
ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Изд-во
ЦИК России, 1997.
ляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации... в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица» (ст. 2)13. Таким образом, законодателем, в виду накопленного практического опыта, было дано определение выборов, наиболее полно отражающее суть этого многогранного явления.
Таким образом, представляется, что институт выборов объединяет в себе как политико-юридические, так и организационно-технические компоненты. Только тогда выборы могут выполнить свою социально-политическую функцию, обеспечить формирование выборных органов публичной власти в точном соответствии с волеизъявлением избирателей. Очевидно, что именно через институт выборов осуществляется становление, формирование и преобразование демократической государственности, ее конституирование в качестве публичноправовой формы организации народовластия14.
Подводя итог стоит признать, что можно дать самые разные определения выборов, но суть этого государственно-политического явления была и остается одна — определение избирателями в рамках установленных законом процедур из многих кандидатов (списков кандидатов) того лица (тех лиц), которое они уполномочивают осуществлять публичную (государственную, муниципальную) власть на установленный законом срок. В этой связи будет не лишним вспомнить, что, согласно законам философии, ни одно определение не является исчерпывающим, оно только более или менее приближается к отражению истины.
Список литературы:
1. «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // РГ. № 18, 12.04. 2007г.
2. Веденеев Ю. А. Политическая реформа и избирательный процесс в России / Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы / Отв. ред. В. И. Лысенко. М., 1995.
3. Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Феникс. 2004.
4. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. /Отв. ред. А.А. Вешняков.
- М.: Издательство НОРМА, 2003.
5. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А. В. Иванченко.
- М.: НОРМА, 1999.
6. Каутский К. Представительное правление. СПб., 1905.
7. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Т. 1-2. М.: Изд-во БСК, 1996.
8. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лайбо, Л. М. Энтина. М: Норма, 2003.
9. Лазаревский Н. И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX—XX вв.: хрестоматия. М.: Весь мир, 2003.
10. Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 165; Большой юридический энциклопедический словарь / авт. и сост. А. Б. Барихин. М: Книжный мир, 2002.
13 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. N 24 ст. 2253.
14 Веденеев Ю. А. Политическая реформа и избирательный процесс в России / Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы / Отв. ред. В. И. Лысенко. М., 1995. -С. 81.
11. Торшенко А.А. Трегубенков В.А. Понятие выборов в Российской Федерации // Российский юридический журнал. №2. 2001.
12. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 147-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Изд-во ЦИК России, 1997.
13. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" / Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. N 24 ст. 2253.
Фонда «Национальные перспективы», Вице-президент Союза конституционалистов России, д.ф.н., LlM, профессор, Acad EANH, FRSE А. С. Кузьмин
Рецензия.
Несмотря на постоянное внимание к проблемам избирательного права на протяжении последних полутора десятилетий (от фундаментальных монографий судьи Конституционного Суда Российской Федерации Сергея Князева и судьи Европейского Суда по правам человека Анатолия Ковлера до сотен аспирантских статей и студенческих научных работ), некоторые принципиально важные вопросы до сих пор остаются весьма и весьма дискуссионными.
Как ни покажется это странным, к числу наименее проясненных вопросов доктрины относятся вопросы определения института выборов per se. В значительной мере это, на наш взгляд, обусловлено постоянной и весьма глубокой дискуссией о сути и формах демократии, ведущейся и в политической философии, и в философии права, и собственно в науке публичного права, и собственно в политических науках. Поскольку полноценный междисциплинарный синтез здесь, при всей его желательности, представляется не вполне возможным, в том числе, например, потому, что точки зрения авторов едва ли не лучших исследований проблем демократии в политической науке и политической философии Алексея Салмина (Современная демократия. М., 1997) и Виктора Сергеева (Демократия как процесс переговоров. М., 1999), представляются, по сути дела, взаимоисключающими. Почти столь же глубоки расхождения и в юридической науке: доктринальные воззрения Сурена Авакьяна и его учеников представляются едва ли легко согласующимися с концептуальными разработками Андрея Медушевского или Ильи Шаб-линского, с одной стороны; или помянутого Сергея Князева, с другой.
Более того, судя по публикациям, есть доктринальные расхождения между судьями Конституционного Суда Российской Федерации В. О. Лучиным и С.Д. Князевым.
Вышесказанного, на наш взгляд, достаточно, чтобы оценить исследовательскую дерзость М.С. Новикова: статья посвящена более чем актуальной, но, одновременно, более чем дискуссионной проблеме публичного права и публичной политики, проблеме, стержневой для институционального анализа публичной сферы.
Как представляется, несмотря на естественные для статьи небольшого объема упущения в отборе обозреваемых и обсуждаемых точек зрения (с нуждающимся в исправлении в дальнейших работах очевидно неразумном игнорировании работ С.Д. Князева, В.О. Лучина, А.И. Ковлера, С.А. Авакьяна и др.), в статье в основном верно выявлено логическое ядро понятия выборов, что позволило разумно определить место выборов в системе народовластия и обосновать сделанные автором выводы — из которых важнейшим нам представляется вывод о необходимости анализа доктринального вопроса не только доктринальными, но и организационно-управленческими средствами.
Нам казалось бы правильным при дальнейшей работе обратить особое внимание на систематически изучаемые «болевые точки» проблемы, такие как парадокс делегирования, но их изучение очевидно невозможно в рамках небольшой статьи.
С технической точки зрения отметим, что статья написана хорошим языком, структура ее логична и относительно полна.
Считаю, что статья М. С. Новикова «Понятие выборов, их значение в механизме народовластия» может быть опубликована в рецензируемом издании, посвященном праву.
Проректор Национального института «Высшая школа управления», Председатель научно-экспертного совета
