CC BY
88
118
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2015, № 4, с. 118-123
УДК 343.8
ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ЦЕЛИ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ УГОЛОВНЫЕ НАКАЗАНИЯ, В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XIX - НАЧАЛА XX в.
© 2015 г. М.М. Горбунова, Н.Н. Трофимова
Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний России, Владимир
Пиступила в редакцию 03.08.2015
На основе анализа ряда источников дореволюционного права формулируется авторское понятие «контроль» применительно к деятельности пенитенциарной системы России в историческом контексте ее развития. Также устанавливаются цели и предназначение контрольной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний в царский период XIX - начала XX в.
Ключевые слива: контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы, попечение, надзор, наблюдение, управление, заведование, ревизия, патронат, Российская империя XIX - начала XX в.
В последние годы в пенитенциарной науке и практике все чаще объектом внимания становится обсуждение вопроса необходимости осуществления контроля за сферой исполнения уголовных наказаний. В связи с масштабным реформированием, которое переживает уголовно-исполнительная система (далее - УИС) России в настоящее время, наиболее остро встает проблема необходимости создания условий для осуществления общественного контроля, совершенствования основ ведомственного контроля, для развития эффективного международного сотрудничества1. С практической точки зрения, эти вопросы действительно являются актуальными, но в теоретическом аспекте не менее важной остается проблема формулирования понятия «контроль за деятельностью УИС». И если в современной юриспруденции в общем смысле под понятием контроля за деятельностью мест лишения свободы можно понимать системную деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования персонала пенитенциарной системы нормативным предписаниям и корректированию выявленных отклонений при помощи административно-правовых средств [1, с. 6], то не менее интересным представляется вопрос о том, что понималось под данным понятием на рубеже XIX - начала XX века.
Выбор хронологических рамок исследования обусловлен происходившим в этот исторический период процессом коренного преобразования всего государственного аппарата Российской империи, в частности мест заключения, что привело к централизации последних, а так-
же к введению новой политики управления пенитенциарными учреждениями. Именно в этот период институт контроля за тюремной сферой берет начало своего формирования и законодательного закрепления.
Нормативно-правовые акты Российской империи, посредством которых осуществлялось регулирование системы исполнения уголовных наказаний в XIX - начале XX в., не только не содержали законодательного определения понятия «контроль за деятельностью мест заключения», но и слово «контроль» как таковое в них отсутствовало. Возможно, это было связано с тем, что в этот период деятельность по контролю входила в обязанности такого государственного органа, как Государственный контроль. Последний являлся «отдельным независимым установлением в составе российского управления» [2, с. 7]. Данный орган был создан для разгрузки Министерства финансов в 1811 году и имел предметом своего ведения проверку и ревизию прихода и расхода всех казенных и общественных сумм и капиталов, а также надзор за движением последних. Однако, на примере ряда основополагающих документов исследуемого периода, можно сказать о том, что термин «контроль» ассоциировался с такими смежными категориями, как «попечение», «наблюдение», «надзор», «управление», «заведование», «ревизия».
На наш взгляд, для понимания сущности и содержания дефиниции «контроль за местами заключения» в историческом аспекте представляется целесообразным уделить внимание указанным выше смежным терминам. Необходимо прежде всего установить их значение в осу-
ществлении уголовно-исполнительной политики царской России путем исследования пенитенциарного законодательства.
Данные терминологические конструкции чаще всего можно встретить в таких документах, регламентировавших деятельность мест заключения того периода, как: Указ Правительствующего сената от 1810 года «О беспрепятственном допущении Губернских Прокуроров к осмотру содержащихся в рабочих и смирительных домах разного звания людей», Правила для Попечительного Общества о тюрьмах (далее -Правила) от 1819 года, Устав Общества Попечительного о тюрьмах, Общий Наказ Гражданским губернаторам, утвержденный 03.06.1837 г. императором Николаем I, Указ Правительствующего сената «О возложении на товарища Министерства Внутренних дел ближайшего наблюдения за течением арестантских дел и за исполнением Высочайшего повеления о немедленном их окончании» от 24.07.1856 г., Мнение Государственного совета от 27.02.1879 г. «Об учреждении в составе Министерства внутренних дел Главного тюремного управления», Указ императора Николая II от 13.12.1895 г. «О присоединении к составу Министерства юстиции Главного тюремного управления», Мнение Государственного совета от 15.06.1887 г. «Об устройстве управления отдельными местами заключения гражданского ведомства и тюремной стражи», Мнение Государственного совета от 21.03.1890 г. «Об учреждении губернской тюремной инспекции», Устав о содержащихся под стражей от 1890 года, Сборник циркулярных распоряжений и инструкций Министерства внутренних дел по тюремной части с 1859 по 1879 г., Уставы о ссыльных 1922 и 1909 г. и др.
Из анализа данных документов можно прийти к выводу о том, что указанные выше категории разграничивались в зависимости от функциональных обязанностей государственных органов и целей их деятельности.
Попечение в основном было присуще такому органу, как Общество Попечительное о тюрьмах (далее - Общество), образованному в 1819 году в связи утверждением в Российской империи филантропических взглядов и идей человеколюбия. Основной целью деятельности Общества являлось нравственное исправление арестантов. Правовую основу функционирования Общества составили Правила для Попечительного общества о тюрьмах (далее - Правила) и Устав Общества Попечительного о тюрьмах (далее - Устав Общества). В данных источниках термин «попечительство» встречается неоднократно. Причем в Правилах эта категория лишь упоминается, но отсутствует ее пояснение: «Снабжение книгами
Священного писания... предоставляется попечению комитета Общества», «попечение комитета распространяется на все тюрьмы.» [3].
Спустя полвека с момента образования Общества, его попечительские полномочия существенно расширились. В Уставе Общества о попечении говорилось следующее:
1) «наставление заключенных в правилах Христианского благочестия и доброй нравственности»;
2) «принятие средств к умножению капитала Общества»;
3) «при попечении об арестантах комитеты и отделения, заботясь об участи заключенных обоего пола, оказывают содействие тому, чтобы заключение вело арестантов к нравственному исправлению, а не служило к их ожесточению» [4].
Исходя из контекста законодательства, а также учитывая современное значение понятия «попечение» , можно прийти к выводу о том, что под попечением в пенитенциарной сфере XIX века понимали всякое содействие и заботу о том, чтобы процесс исполнения наказаний имел своей целью нравственное исправление заключенных.
Наряду с попечительской функцией Обществу предписывалось осуществлять «наблюдение»:
1) за правильным размещением арестантов;
2) за содержанием всех мест заключения в исправном состоянии;
3) за распределением заключенных в зависимости от совершенного преступления и от вины.
Для осуществления наблюдения членам Общества должны были постоянно посещать места заключения гражданского ведомства.
В отношении деятельности таких структурных подразделений Общества, как комитеты и отделения, отмечалось, что последние для достижения общей цели «наблюдают, чтобы со стороны тюремных смотрителей соблюдены были правила по надзору за порядком и благочинием между арестантами ...», «Директоры комитетов и отделений и вообще лица, имеющие право наблюдения в тюрьмах, не делают в них никаких распоряжений.» [5]. В данном случае «наблюдение» можно рассматривать как совокупность конкретных мероприятий (действий), направленных на решение материально-бытовых вопросов тюремного заключения.
В целом, сопоставляя эти понятия, можно говорить об их разграничении применительно к деятельности Общества. Понятие «попечение» шире понятия «наблюдение». Первая дефиниция содержит цель, а вторая конкретизирует те мероприятия, посредством которых Общество достигает поставленной цели.
Совсем иначе обстоят дела с разграничением понятий «наблюдение» и «надзор». Это в первую очередь связано с тем, что данные термины могли употребляться применительно к деятельности одного и того же органа, и, по сути, законодатель их не разграничивал. К примеру, Устав о содержащихся под стражей от 1892 года гласил: «Для наблюдения за местами заключения... состоят особые Наблюдательные комиссии». В то же время, в рамках этого нормативного документа отмечается: «Наблюдательные комиссии надзирают за всеми сторонами управления и хозяйства в местах заключения, принимают от арестантов просьбы, заявления, жалобы, относящиеся до порядка содержания в тюрьмах, а также входят в сношения с Благотворительными тюремными комитетами.» [6].
Относительно деятельности органов прокуратуры Устав о содержащихся под стражей закрепил следующее: «. прокуроры наблюдают, чтобы кто-либо не содержался под стражею без постановления уполномоченных на то лиц или в ненадлежащем месте заключения». Одновременно с этим, на лиц прокурорского надзора возлагается «прием, просмотр и отправление бумаг, написанных содержащимися под стражей, и наблюдение за размещением подследственных арестантов и успешным ходом арестантских дел» [6]. Однако в Положении Комитета министров «О порядке местного управления тюрьмами» от 08.12.1878 г. наряду с обязанностью наблюдения прокурорам предписывался «надзор за тем, чтобы заключенные содержались в отдельных камерах, когда это вызвано интересами следствия». Кроме того, органы прокуратуры осуществляли надзор за администрацией тюрем по хозяйственной части [7, с. 471].
Если исходить из мнения о том, что «применительно к надзору. можно вести речь лишь о том, что его целью является проверка точного и неуклонного исполнения закона.» [8, с. 112], то можно отметить то обстоятельство, что в XIX веке понятие «надзор» не ограничивалось лишь проверкой законности деятельности государственных органов, а включало в себя действия по наблюдению за всеми сторонами арестантской жизни. В то же время и в понятие «наблюдение» входила обязанность проверки «точного исполнения всех постановлений закона о порядке содержания арестантов» [9].
Учитывая вышеизложенное, а также взяв во внимание тот факт, что в современной юридической науке термины «наблюдение» и «надзор» несут в себе схожий смысл3, можно считать данные категории равнозначными, так
как в их содержание входили одинаковые действия, а именно:
1) проверка хозяйственной части мест заключения;
2) проверка правильного размещения арестантов;
3) принятие жалоб и заявлений;
4) проверка строгого соблюдения законодательства органами государственной власти.
Категория «ревизия» встречается в пенитенциарном законодательстве Российской империи XIX века в основном в значении обследования чьей-либо деятельности с целью установления правильности и законности действий. Чаще всего предметом подобного обследования являлась хозяйственная часть и делопроизводство в местах заключения. Согласно Уставу о ссыльных от 1822 года предполагалась «годовая ревизия» тюремных ведомств, заключающаяся в пересмотре всех списков заключенных, а также ведомостей по неоконченным арестантским делам [10]. По делам о ссылках правом ревизии обладали экспедиции о ссыльных. Так, в Уставе об этапах в Сибирских губерниях отмечается, что экспедиции «ревизуют порядок препровождения заключенных» [11], другими словами, следят за правильностью ведения учетной документации касаемо пересылки арестантов. Устав Конвойной службы к одной из основных обязанностей Главного инспектора по пересылке арестантов отнес «ревизию делопроизводства» [12]. Обязанность осуществлять ревизии в местах заключения предписывалась и губернскому правлению. Последнее должно было «обращать внимание на полученные срочные ведомости о решенных и нерешенных делах и о содержащихся арестантах», также для точной проверки состояния губернских дел в первом отделении Канцелярии Губернского правления создавался особый ревизионный отдел, собиравший все срочные сведения.
Таким образом, напрашивается вывод о том, что ревизия, наряду с попечением, наблюдением, надзором, также являлась направлением деятельности государственных органов по проверке функционирования мест заключения. Но основным отличием ревизии от других контрольных средств являлся ее узконаправленный характер, на что указывает объект исследования -делопроизводство и материалы хозяйственной части тюремного ведомства.
Такие терминологические конструкции, как «заведование» и «управление», получили свое закрепление в пенитенциарном законодательстве в конце XIX века, с момента учреждения в 1879 году в составе Министерства внутренних дел Главного тюремного управления (далее -
ГТУ) и образования в губерниях таких органов, как тюремные инспекции. В нормативных актах отмечается, что начальник ГТУ «заведывает всеми местами заключения гражданского ведомства и арестантской пересыльной частью» [13]. Анализ обязанностей начальника ГТУ показал, что в полномочия по заведованию входили:
1) ревизия расходования бюджетных средств;
2) надзор за местными учреждениями тюремного управления;
3) ив целом все распорядительные меры, необходимые для действия существующих законов по тюремной части.
Для заведования тюремной частью на местном уровне в составе губернских правлений были образованы тюремные инспекции. Их обязанности по заведованию местами заключения включали в себя:
- наблюдение за благоустройством в местах лишения свободы гражданского ведомства;
- наблюдение за исполнением всех поставленных законов о порядке содержания арестантов;
- председательствование в попечительстве над исправительными арестантскими отделениями [14].
На основе норм законодательства мы можем отметить, что понятием «заведование» охватываются все рассмотренные выше термины -«попечительство», «наблюдение», «надзор», «ревизия». Это обстоятельство, на наш взгляд, является подтверждением того, что к концу XIX века все пенитенциарные учреждения достигли своей централизации и обрели единое руководство в лице ГТУ и губернских тюремных инспекций, к которым, в свою очередь, перешли все обязанности по наблюдению, попечению и надзору за местами заключения.
В настоящее время понятия «заведовать» и «управлять» в целом носят равнозначный ха-рактер4, но в царской России данные понятия применительно к пенитенциарной сфере существенно разграничивались. Термин «заведование» предполагал осуществление определенных действий, в то время как под термином «управление» подразумевалось наличие какого-либо органа, уполномоченного на осуществление заведования местами заключения.
Доказательством того, что под «управлением» понимался конкретный орган государства либо совокупность таких органов, являются, например, следующие нормативные положения: «Управление отдельными местами заключения составляют: начальники тюрем и их помощники; состоящие при сих местах священники, врачи, фельдшеры.» [15]; «управление Общества Попечительного о тюрьмах составляют: прези-
дент, комитеты мужские и женские, отделения женские в губерниях и мужские в уездных городах» [16]. Следовательно, имеет место соотношение «управления» и «заведования» как органа и присущей ему функции (деятельности).
Не менее интересной является такая смежная с контролем категория, как «патронат». И, хотя данное понятие не нашло своего закрепления в нормах пенитенциарного законодательства XIX века, оно явилось объектом исследования таких видных ученых-юристов дореволюционной эпохи, как И.Я. Фойницкий, С.В. Познышев.
По мнению И.Я. Фойницкого, «вопрос о лицах, руководящих тюремной деятельностью, есть коренной вопрос тюремной политики» [17, с. 427]. В своих научных трудах ученый не оставлял без внимания обязанность заботы об арестантах, оказавшихся на свободе. В связи с чем Фойницкий выделил такое направление постпенитенциарного попечения о заключенных, как «патронат», характеризуя данное понятие, как «организованную благотворительность для освобожденных, осуществляющуюся соединенными силами многих лиц, заключающуюся в применяемых по отношению к заключенным мер материальной и духовной помощи» [17, с. 491].
С.В. Познышев в своем научном труде «Основы пенитенциарной науки» также рассматривает патронат как деятельность по оказанию помощи в постпенитенциарной адаптации заключенных, делая акцент на том, что субъектами патроната должны выступать лишь частные лица.
Сопоставляя взгляды ученых с условиями настоящей действительности, можно отметить, что патронат являлся первоосновой современного общественного контроля за деятельностью уголовно-исполнительной системы российского государства.
В целом, проанализировав законодательство и научную литературу, касающуюся исполнения уголовных наказаний в дореволюционной России, можно заключить, что в управлении тюремной частью имело место множество различных инстанций, каждая из которых преследовала свою цель по руководству тюремной системой. В этой связи спектр полномочий данных органов был обширный, и зачастую объем разных понятий охватывал одинаковые функции. Подобная ситуация создает во многих случаях неудобство для современного исследования дореволюционных органов управления местами лишения свободы.
Учитывая изложенные обстоятельства, на наш взгляд, представляется необходимым использование общего термина, отражающего управленческую деятельность в пенитенциар-
ной сфере XIX века, которое можно представить как «контроль за местами заключения».
Согласно науке логике, сущность предмета выражается в его определении. Следовательно, сущность контроля заключается в содержании его понятия. Таким образом, под контролем за пенитенциарной системой дореволюционной России можно понимать самостоятельную деятельность государства, имевшую собственную иерархическую структуру и содержавшую комплекс направлений, в рамках которых контролирующие субъекты (как государственные, так и общественные) воздействовали на объекты управления для достижения определенных целей.
Исходя из контекста законодательства, можно выделить общую цель контроля за местами заключения, а также ряд специальных целей.
Опираясь на тот факт, что в XIX - начале XX в. происходила эволюция уголовно-исполнительной политики России, в результате которой был создан единый централизованный аппарат управления уголовно-исполнительной системой (Главное тюремное управление), можно отметить, что общей целью контроля было обеспечение максимальной реализации задач реформы.
Специальные цели контроля зависели, в основном, от функций субъектов, осуществлявших контрольные полномочия. Так, например, целью контроля Общества Попечительного о тюрьмах являлось нравственное исправление арестантов; как отмечал И.Я. Фойницкий, главная цель патроната - личное благо освобожденных [17, с. 493]. Целью контроля в рамках осуществления надзора и наблюдения в местах лишения свободы была проверка соответствия материально-бытового обеспечения арестантов нормам закона. Реализуясь в форме ревизии, контроль преследовал своей целью проверку финансовых счетов, а также документооборота тюремного ведомства.
В заключение отметим, что, несмотря на отсутствие законодательного закрепления, понятие «контроль за местами заключения» является собирательным, и в его объем уже заложены такие категории, как попечение, управление, надзор, наблюдение, ревизия, патронат.
Примечания
1. См. подробнее Концепция развития уголовно-исполнительной системы РФ до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 14.10.2010 № 1772-р // Собрание законодательства РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.
2. Попечение - забота, покровительство. URL: http://www.slovardalya.ru (дата обращения: 10.11.2014).
3. Надзор - группа лиц для наблюдения за соблюдением кем-либо правил; наблюдать - надзирать с целью проверки; наблюдать - осуществлять надзор. URL: http://enc-dic.com/ozhegov/Nadzor-16784.html (дата обращения: 17.03.2015).
4. Управлять - направлять ход, движение к чему-нибудь; руководить. Заведовать - руководить, управлять. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ ushakov/1069222 (дата обращения: 17.03.2015).
Список литературы
1. Зубарев С.М. Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы: Авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. 50 с.
2. Государственный контроль 1811-1911: обзор деятельности: СПб.: Гос. тип., 1911. 358 с.
3. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. 36. № 27895.
4. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 26. № 25725.
5. Устав Общества Попечительного о тюрьмах // ПСЗРИ. Собр. 2-е. Т. 26. № 25725.
6. Свод законов Российской империи. Кн. 5. Т. 14.
7. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Прокуратура на Западе и в России. Пособие для прокурорской службы. Т. 1. М.: Унив. тип., 1889. 568 c.
8. Мецаев Б.К. Юридическая природа контрольной деятельности (теоретико-правовой аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. М.: МГЮА, 2004. 194 с.
9. Указ об учреждении губернской тюремной инспекции // ПСЗРИ. Собр. 3. Т. 10. № 6653.
10. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 38. № 29128.
11. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 38. № 29129.
12. ПСЗРИ. Собр. 3. Т.27. № 29272 а.
13. ПСЗРИ. Собр. 2. Т. 54. № 59360.
14. ПСЗРИ. Собр. 3. Т. 10. № 6653.
15. Устав о содержащихся под стражей // СЗРИ. Кн. 5. Т. 14.
16. Устав Общества попечительного о тюрьмах // СЗРИ. Кн. 5. Т. 14.
17. Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. СПб.: Тип. М-ва пут. сообщ. (А. Бенке), 1889. 514 с.
References
THE CONCEPT, NATURE AND PURPOSE OF SUPERVISION
OF THE ACTIVITIES OF BODIES AND INSTITUTIONS EXECUTING CRIMINAL PUNISHMENT IN THE RUSSIAN EMPIRE OF THE 19th AND EARLY 20th CENTURY
M.M. Gorbunova, N.N. Trofimova
Based on the analysis of a number of sources of pre-revolutionary law, the authors formulate the concept of «supervision» in relation to the activities of the penitentiary system of Russia in the historical context of its development. The goals and purpose of supervisory activities in the field of enforcement of criminal sanctions during the Imperial period of the 19th and early 20th century are set out.
Keywords: control over the activities of the penal system, custody, supervision, monitoring, management, revision, patronage, Russian Empire of the 19th and early 20th century.
1. Zubarev S.M. Teoriya i praktika kontrolya za deyatel'nost'yu personala penitenciarnoj sistemy: Avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2006. 50 s.
2. Gosudarstvennyj kontrol' 1811-1911: obzor deyatel'nosti: SPb.: Gos. tip., 1911. 358 s.
3. Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii. Sobr. 1. T. 36. № 27895.
4. PSZRI. Sobr. 2. T. 26. № 25725.
5. Ustav Obshchestva Popechitel'nogo o tyur'mah // PSZRI. Sobr. 2-e. T. 26. № 25725.
6. Svod zakonov Rossijskoj imperii. Kn. 5. T. 14.
7. Murav'ev N.V. Prokurorskij nadzor v ego ustrojst-ve i deya-tel'nosti: Prokuratura na Zapade i v Rossii. Posobie dlya prokurorskoj sluzhby. T. 1. M.: Univ. tip., 1889. 568 c.
8. Mecaev B.K. Yuridicheskaya priroda kontrol'noj deyatel'nosti (teoretiko-pravovoj aspekt): Dis. ... kand. yurid. nauk. M.: MGYuA, 2004. 194 s.
9. Ukaz ob uchrezhdenii gubernskoj tyuremnoj in-spekcii // PSZRI. Sobr. 3. T. 10. № 6653.
10. PSZRI. Sobr. 1. T. 38. № 29128.
11. PSZRI. Sobr. 1. T. 38. № 29129.
12. PSZRI. Sobr. 3. T.27. № 29272 a.
13. PSZRI. Sobr. 2. T. 54. № 59360.
14. PSZRI. Sobr. 3. T. 10. № 6653.
15. Ustav o soderzhashchihsya pod strazhej // SZRI. Kn. 5. T. 14.
16. Ustav Obshchestva popechitel'nogo o tyur'mah // SZRI. Kn. 5. T. 14.
17. Fojnickij I.Ya. Uchenie o nakazanii v svyazi s
tyur'movedeniem. 8РЪ.: Тф. М-уа ри1 800Ъ8ЬсЬ. (А. Вепке), 1889. 514 8.
