CC BY
21
УДК 342.98 (477)
О. В. Скочиляс-Павлiв
Навчально-науковий шститут права та психологи Нащонального ушверситету "Львiвська полггехшка",
канд. юрид. наук,
асист. кафедри адмшстративного та iнформацiйного права
ПОНЯТТЯ СУБ'еКТА ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ В АДМ1Н1СТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВ1 УКРА1НИ
© Скочтяс-naenie О. В., 2014
Дослщжуеться поняття суб'екта владних повноважень через з'ясування сшввщношення термШв "посадова особа" та "службова особа". Доводиться необхщшсть в нацiональному законодавс™, зокрема i в Кодексi адмшктративного судочинства Укра'ши, використовувати термiн "посадова особа", що позитивно позначиться на практищ його застосування.
Ключовi слова: адмЫстративне судочинство, суб'ект владних повноважень, посадова особа, службова особа.
О. В. Скочиляс-Павлив
ПОНЯТИЕ СУБЪЕКТА ВЛАСТНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ УКРАИНЫ
Исследуется понятие субъекта властных полномочий через выяснение соотношения терминов "должностное лицо" и "служебное лицо". Доказывается необходимость в национальном законодательстве, в том числе и в Кодексе административного судопроизводства Украины, использовать термин "должностное лицо", что положительно отразится на практике его применения.
Ключевые слова: административное судопроизводство, субъект властных полномочий, должностное лицо, служебное лицо.
O. V. Skochulias-Pavliv
THE NOTION OF THE SUBJECT AUTHORITY IN ADMINISTRATIVE JUSTICE OF UKRAINE
The article deals with the notion of the subject authority through the clarification of correlation of the terms "public person" and "official person". The author proves the necessity in national legislation, including the Code of Administrative Justice of Ukraine, to use the term "public person", which will have positive impact on the practice of its application.
Key words: administrative justice, subject authority, public person, official person.
Постановка проблеми. Запровадження в Украш адмшстративно! юстицй та прийняття Кодексу адмшстративного судочинства Украши (далi - КАС Украши) стало важливим кроком у напрямку захисту прав, свобод та штереЫв фiзичних i юридичних оиб. Проте багатс^чна практика застосування Кодексу адмшстративного судочинства Украши показала чимало його недолтв, усунення яких сприятиме однозначному розумшню та застосуванню його норм. Серед таких проблемних питань, яю вимагають виршення, е однозначне визначення поняття "суб'ект владних повноважень".
19
Мета дослщження - проаналiзувати сучасне законодавство та практику його застосування з тим, щоб виявити iснуючi трактування понять "посадова особа" та "службова особа", i на основi цього з'ясувати спiввiдношення вказаних понять, що позитивно позначиться на розумiннi суб'екта владних повноважень в адмiнiстративному судочинства
Стан дослiдження. Загальнотеоретичнi основи адмшстративного судочинства та його фундаментальнi шститути висвiтленi у працях таких впчизняних дослiдникiв, як: В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, О. О. Буцьких, I. П. Голоснiченко, В. Ф. Демський, О. В. Кузьменко, Т. О. Коломоець,
A. Т. Комзюк, С. В. Ювалов, I. Б. Колiушко, Р. О. Куйбвда, Р. С. Мельник, Т. П. Мшка, О. М. Пасенюк, Ю. С. Педько, В. Г. Пер1пелюк, А. О. Селiванов, В. С. Стефанюк, М. М. Тищенко, Н. Ю. Хаманева,
B. I. Шишкш. Дослiдують правовий статус суб'ектiв владних повноважень роботи В. Бевзенка, М. Вшыушинського, Ю. 1льницько! I. Котушка, К. Пуданс-Шушлебiноl, Г. Ткача, Н. Янюка та iнших.
Виклад основних положень. КАС Укра1ни встановлюе, що суб'ектом владних повноважень е орган державно! влади, орган мкцевого самоврядування, 1хня посадова чи службова особа, шший суб'ект пiд час здшснення ними владних управлiнських функцiй на основi законодавства, зокрема на виконання делегованих повноважень [1]. I принципово важливим для правильного розкриття юридично! природи правового статусу суб'ектiв владних повноважень в адмшстративному процесi е однозначне визначення змiсту поняття "суб'ект владних повноважень".
Аналiз науково! лггератури з дослвджувано! тематики показуе, що багато вчених, таких як М. Вшьгушинський, Ю. Iльницька I. Колiушко, К. Пуданс-Шушлебiна, Г. Ткач, намагаються з'ясувати суть поняття "суб'ект владних повноважень" через термш "владш управлшсью функцп". Проте серед науковцiв немае однозначного сприйняття зазначених понять. Наприклад, I. Колiушко та Р. Куйбвда владнi управлiнськi функцп розумготь як будь-яю владнi функцп у межах дiяльностi держави чи мiсцевого самоврядування, що безпосередньо не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здшснювати правосуддя [2, с. 5]. Тодi як М. Вшьгушинський таю висновки вважае необгрунтованими, оскшьки Верховна Рада Укра!ни та суди, що належать до суб'еклв реалiзацil законодавчо! та судово! влади вщповвдно, реалiзують владш повноваження, тому мають бути зараховаш до суб'ектiв владних повноважень [3]. В. Бевзенко, узагальнюючи поняття "суб'ект владних повноважень", закршлене в п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС Укра!ни, робить висновок, що таким суб'ектом необхвдно вважати: Президента Укра!ни, орган законодавчо! влади - Верховну Раду Укра!ни, органи виконавчо! влади - Кабшет Мiнiстрiв Укра!ни, центральнi та мiсцевi органи виконавчо! влади, органи судово! влади - Конституцшний Суд Укра!ни та суди загально! юрисдикцп, Представництво Президента Укра!ни в Автономнiй Республiцi Крим, прокуратуру Укра!ни, органи влади Автономно! Республжи Крим - Верховну Раду, Раду Мiнiстрiв; органи мiсцевого самоврядування - сшьсью, селищнi, мiськi, районнi, обласш ради; посадову чи службову особу вищезазначених оргашв; iнших суб'ектiв тд час здiйснення ними владних управлшських функцiй, наприклад, будинковi, вуличнi, квартальш та iншi органи самооргашзацп населення, громадськi формування з охорони громадського порядку i державного кордону тощо [4]. Отже, серед перелiку суб'еклв владних повноважень, запропонованих В. Бевзенком, знаходимо i орган законодавчо! влади - Верховну Раду Укра!ни i органи судово! влади - Конституцшний Суд Укра!ни та суди загально! юрисдикцп.
Проте стр щодо необхщност вiднесення до суб'ектiв владних повноважень Верховно! Ради Укра!ни видаеться надуманим, адже ст. 171-1 КАС Укра!ни регулюе особливостi провадження у справах щодо оскарження актiв, дiй чи бездiяльностi саме Верховно! Ради Укра!ни та iнших суб'ектiв. В такий споЫб в КАС Укра!ни чгтко вказуеться на те, що Верховна Рада Укра!ни належить до суб'еклв владних повноважень.
Що стосуеться оргашв судово! влади як суб'ектiв владних повноважень, чи! ршення, дil чи бездiяльнiсть можна оскаржувати у порядку адмшстративного судочинства, то тут ситуащя дещо складнiша. Кожен вид судочинства мае певш послiдовнi стадil, яю повиннi передувати одна однiй. Якщо, скажiмо, розглядаеться сiмейний сп1р, який належить до шдсудносп мiсцевих загальних
20
судiв, якими е районнi, районнi у мктах, мiськi та мiськрайоннi суди, то в разi незгоди iз винесеним рiшенням особа повинна подати апелящйну скаргу до Обласного апеляцшного суду тощо. У наведеному випадку особи не можуть звертатися до Адмшстративного суду для того, щоб оскаржити ршення, дiю чи бездiяльнiсть мiсцевого загального суду, адже порушиться правило про шдввдомчкть справ судам. Це випливае з того, що система судiв загально! юрисдикци, ввдповщно до Конституцп Укра!ни, будуеться за принципами теритс^альноста, спецiалiзацп та шстанцшноста.
Якщо ж врахувати те, що до судових органiв належить Вища Рада юстицп Укра!ни та Вища квалiфiкацiйна комiсiя суддiв Укра!ни, то особливост провадження в справах щодо оскарження актiв, дiй чи бездiяльностi ВРЮ та рiшень, дiй чи бездiяльностi ВККС передбаченi у ст. 171-1 КАС.
Проте поза увагою науковщв залишаеться ще одне принципове питання. До суб'ектiв владних повноважень, зпдно з КАС Укра!ни, зараховано посадових i службових осiб оргашв державно! влади та органiв мкцевого самоврядування. Слiд пiдкреслити, що у Конституцп Укра!ни також вживаються ц два термiни, де у ст. 55 вказано, що кожному гарантуеться право на оскарження в судi ршень, дш чи бездiяльностi органiв державно! влади, органiв мiсцевого самоврядування, посадових i службових осiб. Отже, виникае питання: кого слвд вважати посадовими i службовими особами цих органiв?
У сучаснiй правничiй лiтературi поняття "посадова особа" та "службова особа" тлумачаться науковцями неоднозначно i дотепер в украшськш науцi адмшстративного права единого тдходу до розмежування цих категорiй не вироблено.
В. Б. Аве'рянов вважав, що для посадово! особи характерною ознакою е зайняття кер1вно! посади, яка надшяе правом виконувати юридично-владнi ди, яю поширюються на пiдлеглих по служб осiб [5, с. 286]. На цьому наголошено в дефшцп, яку мктить ст. 2 закону Укра!ни "Про державну службу": "Посадовими особами вважаються керiвники та заступники керiвникiв державних органiв та !х апарату, iншi державнi службовцi, на яких законами або iншими нормативними актами покладено здшснення оргашзацшно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцш" [6].
Труднощi, що виникають при розмежуваннi категорiй "посадова особа" i "службова особа", вважае колектив авторiв Науково-практичного коментаря КАС Укра!ни за загальною редакцiею Голови Вищого адмiнiстративного суду Укра!ни 1.Х. Темкiжева, зумовленi браком визначення друго! в актах, якими регламентуеться управлшська дiяльнiсть представниюв влади [7, с. 17]. I справд^ визначення поняття "службова особа" мктиться лише у Кримшальному кодексi Укра!ни (далi - КК Укра!ни). Службовими особами визнаються особи, якi постiйно, тимчасово чи за спещальним повноваженням здiйснюють функцп представникiв влади чи мiсцевого самоврядування, а також постшно чи тимчасово обiймають в органах державно! влади, органах мкцевого самоврядування, на тдприемствах, в установах чи органiзацiях посади, пов'язаш з виконанням органiзацiйно-розпорядчих чи адмшстративно-господарських функцiй, або виконують таю функцп за спещальним повноваженням, яким особа надшяеться повноважним органом державно! влади, органом мкцевого самоврядування, центральним органом державного управлiння iз спещальним статусом, повноважним органом чи повноважною службовою особою тдприемства, установи, оргашзацй, судом або законом [8].
У зв'язку з вищенаведеним необхвдно визначити змкт поняття "органiзацiйно-розпорядчi функцil".
Це питання якнайповшше розробили вченi у галузi кримiнального права, оскiльки КК Укра!ни мiстить роздiл XVII "Злочини у сферi службово! дiяльностi", а одним iз суб'ектiв службових злочишв е особи, якi постiйно чи тимчасово обiймають на пiдприемствах, в установах чи оргашзащях, незалежно вщ форми власностi, посади, пов'язанi з виконанням оргашзащйно-розпорядчих чи адмшстративно-господарських обов'язюв.
Пiд органiзацiйно-розпорядчими обов'язками необхвдно розумiти функцil щодо здiйснення кер1вництва галуззю промисловостi, трудовим колективом, дiлянкою роботи, виробничою дiяльнiстю окремих пращвниюв (пiдбiр та розстановка кадр1в, планування роботи, органiзацiя прац1, забезпечення трудово! дисциплiни тощо) на пiдприемствах, в установах чи оргашзащях,
21
незалежно ввд форми власность Такi функцп здiйснюють, зокрема, керiвники мiнiстерств, шших центральних органiв виконавчо! влади, державних, колективних або приватних п1дприемств, установ та оргашзацш, громадських об'еднань громадян (директор державного чи приватного тдприемства, президент фiрми, голова правлiння акционерного товариства тощо), !хш заступники, керiвники структурних пiдроздiлiв (начальники цех1в, завiдувачi вiддiлiв, лабораторiй, кафедр), !хш заступники, особи, яю керують дiлянками робгт (майстри, виконроби, бригадири тощо). Характерною ознакою виконання особою органiзацiйно-розпорядчих обов'язюв е наявнiсть у нього в тдлеглост iнших осiб та здшснення керiвництва !х виробничою, професiйною та шшою дiяльнiстю [9, с. 986].
У кримшальнш науцi склалась така практика: за загальним правилом не е службовими особами, i отже, суб'ектами службових злочинiв тi пращвники тдприемств, установ та органiзацiй, яю виконують суто професiйнi (адвокат, лжар, педагог тощо), виробничi (водiй, проввдник вагона тощо) чи технiчнi (друкарка, вантажник, сторож тощо) функцп. У той самий час по^бно враховувати, що якщо разом iз професшними (виробничими, технiчними) функциями зазначенi пращвники виконують й органiзацiйно-розпорядчi або адмшстративно-господарсью обов'язки i у зв'язку з !х здiйсненням вчиняють злочин, то вони можуть бути визнат службовими особами i нести вiдповiдальнiсть за службовi злочини (абз. 6 п. 1 Постанови Пленуму Верховного Суду Укра!ни вщ 26 квiтня 2002 р. "Про судову практику у справах про хабарництво") [9, с. 987-988].
Аналiз ршень адмiнiстративних судiв показав, що здебшьшого позивачi адресують свш позов органу державно! влади чи органу мкцевого самоврядування, а не конкретнш посадовiй чи службовiй особ^ Вiдповiдно i суди уникають використання цих термiнiв у сво!х ршеннях. В окремих випадках оскаржуються ди посадових осiб. Наприклад, в адмiнiстративнiй справi за позовом до командира вшськово! частини та квартирно-експлуатацiйного вщдшу про визнання протиправним рiшення посадово! особи та зобов'язання вiдповiдачiв вчинити певт ди Уманський мiськрайонний суд Черкасько! област прийняв вiдповiдну постанову ввд 5 жовтня 2011 року [10]. За результатами розгляду справи суддя Шкопольського мкькрайонного суду Дншропетровсько! областi за скаргою позивача про визнання дш посадових осiб Управлiння Пенсiйного Фонду Укра!ни в Шкопольському районi протиправними та зобов'язання вчинити перерахунок розмiру державно! та додатково! пенсп винiс вiдповiдну постанову вщ 28 березня 2011 року [11]. В обох випадках оскаржувалися ди посадових осiб. Але, якщо у першому випадку цiлком обгрунтовано, на нашу думку, командира вшськово! частини названо посадовою особою, осюльки вш здшснюе керiвництво вiйськовою частиною i у нього в пiдлеглостi е iншi особи, а вiдтак командир вшськово! частини здшснюе органiзацiйно-розпорядчi обов'язки, то в другому випадку визнання пращвник1в Управлшня Пенсiйного Фонду Укра!ни, якi здiйснюють нарахування пенсп, посадовими особами викликае сумнiви.
У юридичнш лiтературi основним критерiем розмежування дослвджуваних понять пропонуеться вважати характер владних повноважень, якими надiляються посадовi та службовi особи. Так, першi е ноЫями лшйно! влади, що полягае у здшснент управлiння у межах органу чи структурного шдроздшу. Друп надiленi функцiональною владою, яка виявляеться в тому, що вони уповноважеш давати вказiвки обов'язкового характеру як фiзичним, так i юридичним особам, яю не перебувають з ними у службово-трудових вiдносинах, а також застосовувати заходи адмiнiстративного примусу щодо об'екпв управлiння у випадках, передбачених законом [5, с. 288].
Крiм того, вiдповiдно до Кодексу Укра!ни про адмiнiстративнi правопорушення (далi -КУпАП), лише посадовi особи тдлягають адмiнiстративнiй вiдповiдальностi за адмiнiстративнi правопорушення, пов'язаш з недодержанням установлених правил у сферi охорони порядку управлшня, державного та громадського порядку, природи, здоров'я населення та шших правил, забезпечення яких входить до !хшх обов'язкiв. А згiдно з ч. 2 ст. 15 КупАП, за вчинення адмiнiстративних правопорушень посадовi особи можуть нести вiдповiдальнiсть за дисциплшарними статутами та спецiальними положеннями про дисциплiну, якщо цими актами прямо передбачено такий порядок ввдповвдальноста. Тобто Кодекс Укра!ни про адмшстративш правопорушення не використовуе такого поняття, як службова особа.
22
Отже, нащональне законодавство, використовуючи обидва ni терм1ни, не мае единого тдходу у визначенш ïx стввщношення, що негативно позначаеться на практищ застосування багатьох нормативно-правових актав, зокрема КАС Украши. Не вир1шуе nieï проблеми i новий закон Украïни "Про державну службу" вщ 17 листопада 2011 р., який набувае чинност з 1 Ычня 2015 р., оскшьки взагал1 не дае визначення понять посадовоï та службовоï особи. Зазначимо, що Кримшальний кодекс Украши вщ 5 кв1тня 2001 р. використовуе термш "службова особа", який за своïм змютом е тотожним поняттю "посадова особа", що застосовувалося у Кримшальному кодекс! Украïнськоï РСР в!д 28 грудня 1960 р.
Тому вбачаеться, що дощльно у нащональному законодавств^ зокрема i в КАС Украши, використовувати термш "посадова особа" з тим визначенням, яке мктиться у Кримiнальному кодексi Украши. Тим бшьше, що науковni давно обгрунтовують думку, що недоречно наголошувати на виконаннi посадовими особами "консультативно-дорадчих функцш", оскшьки з! змкту "служби" як д!яльност! людини випливае, що такими функщями надiленi ус! службовщ. Такi функniï пов'язанi з виршенням самостiйниx питань i тдготовкою аналггичних матерiалiв чи консультаniй, висновк1в, якими користуеться кер1вництво для тдготовки управлшських ршень, видання наказ1в i розпоряджень (юрисконсульти, референти, радники, науков1 консультанти тощо). Але якщо особа не надшена органiзаniйно-розпорядчими чи адмiнiстративно-господарськими функщями, а виконуе лише консультативно-дорадчi функцп, то вона не може належати до посадових оЫб.
Висновки. Ефектившсть виконання адмiнiстративними судами завдання щодо захисту прав, свобод та штереЫв людини у публiчно-правовиx вiдносинаx прямо залежить ввд досконалостi процесуальних норм, як! утворюють ввдповвдний правовий шститут. Законодавче закрiплення единого загальноправового визначення поняття "посадова особа" сприяло б усуненню кнуючих в законодавствi кол!зш, мало б позитивш наслiдки як для науки адмшстративного права загалом, так i для практики адмшстративного судочинства зокрема. А це, своею чергою, вплине на едшсть у розумшт змкту поняття "суб'ект владних повноважень" та дасть змогу уникнути непорозумiнь тд час визначення конкретного позивача чи вiдповiдача обсягу прав i обов'язюв, якими надiляються суб'екти владних повноважень у судовому процеЫ.
1. Кодекс адмтктративного судочинства Украши eid 6 липня 2005 року. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www. rada. gov. ua. 2. Колiушко I. Адмжстративш суди : для захисту прав людини чи ттере^в держави? /1. Колiушко, Р. Куйбiда // Право Украши. — 2007. — № 3. — С. 3—8. 3. Выьгушинський М. До питання про суттсть та змiст категорп "субъект владних повноважень" / М. Выьгушинський // Вiче. — 2013. — № 12. 4. Бевзенко В. М. Суб'екти владних повноважень у адмШстративному процесi / В. М. Бевзенко // Актуальш питання цивильного та господарського права. — 2007. — № 4—5. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http//www.journal.yurpayintel.com.ua. 5. Аверьянов В. Б. Державне управлтня: проблеми адмШст-ративно-правовог теорп та практики /В. Б. Аверьянов. — К. : Факт, 2003. — 384 с. 6. Про державну службу : закон Украши вiд 16 грудня 1993 р. № 3724-XII // Вiдомостi Верховноï Ради Украши. — 1993. — № 52. — Ст. 490. 7. Науково-практичний коментар Кодексу адмтктративного судочинства Украши / за заг. ред. I. Х. Темюжева (кер. авт. кол). — 2-ге вид., перероб. i доп. — К. : Юртком 1нтер, 2013. — 720 с. 8. Кримтальний кодекс Украши вiд 5 квтня 2001 р. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www. rada. gov. ua. 9. Кримтальний кодекс Украши : науково-практичний коментар /Ю. В. Баулт, В. I. Борисов, С. Б. Гавриш та т. ; за заг. ред. В. В. Сташиса, В. Я. Та^я. — К. : 1н Юре, 2003. — 1196 с. 10. Постанова Уманського мiськрайонного суду Черкасьmï областi вiд 5 жовтня 2011 року (справа № 2-а-7792/11) // Сдиний державний реестр судових ршень. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www. reyestr.court.gov.ua. 11. Постанова Нжопольського мiськрайонного суду Днтропетровсьmï областi вiд 28 березня 2011 року (справа № 2-а-50/11) // Сдиний державний реестр судових ршень. — [Електронний ресурс]. — Режим доступу : http://www. reyestr.court.gov.ua.
23
