CC BY
241
УДК 342.24:342.4(470+571)
А. Н. Савченко
Понятие, содержание и сущность конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации
В статье отстаивается точка зрения о том, что законодательство субъектов Российской Федерации представляет собой особенный массив законодательства, который нужно называть конституционным (уставным). В такое законодательство входят соответствующие нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые на основе конституции (устава) и регулирующие конституционно-правовые отношения.
In the article the point of view that the legislation of subjects of the Russian Federation represents a special array of the legislation which it is necessary to call constitutional (authorized) is argued. Such legislation includes the relevant normative legal acts of the subject of the Russian Federation, accepted on the basis of the constitution (charter) and regulating constitutional legal relations.
Ключевые слова: законодательство, устав, конституция, уставное законодательство.
Key words: legislation, charter, constitution, authorized legislation.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 г. Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления1. В этой формулировке закрепляются основные конституционные принципы построения Российского государства на современном этапе.
Федеративное устройство России является определяющим фактором ее развития на современном этапе. В этой связи В.Н. Лексин пишет: «Избранная новой Россией форма государственности - федерализм - не имеет единого международного образца, а российский федерализм, имеющий
© Савченко А. Н., 2013
1 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Рос. газета. 25 дек. 1993 г. № 237.
свою (неоднократно описанную) специфику, к тому же исключительно динамичен. Федерализм как самая сложная форма государственнотерриториального устройства требует высочайшей политической культуры и постоянного стремления к согласованию федеральных, региональных и местных интересов. Преимущества федерализма перед любой другой формой государственного устройства определяют только эффективное использование потенциала децентрализации власти (в идеале - до ее самоорганизации на местном уровне), т. е. переноса предметов ведения и ответственности с малоподвижного центра на более мобильные и местноориентированные региональные структуры. Ясно, что такие преимущества могут быть реализованы лишь в том случае, если территориально децентрализованная (региональная) власть будет иметь соответствующие административные, финансовые и имущественные ресурсы»2.
Как отмечает В.А. Черепанов, «Россия на современном этапе развития характеризуется формально симметричной (реально асимметричной), дуалистически ориентированной и централизованной федеративной формой государственного устройства»3. Такой федерализм стал итогом не очень продолжительного, но бурного и чрезвычайно противоречивого развития России как федеративного государства. Сохранение Российской Федерации именно в виде федеративного государства зависит не только от политической воли, правильного и четкого управления из центра при предоставлении определенной автономии субъектам Федерации, но и грамотного конституционного законодательства.
Принцип правового государства должен существенно дополнять принцип федеративного устройства, когда речь идет о форме Российского государства. Верховенство закона, как часть принципа правового государства, должно в том числе означать необходимость формирования конституционного законодательства и его приоритет в правовой системе России.
Нужно отметить, что само понятие конституционного законодательства, как и конституционного права, не является четко выработанным и единственно признанным всеми учеными-конституционалистами. Так, в странах мира термины «конституционное право» и «государственное право» зачастую используются в разных значениях, даже несмотря на то, что чаще всего являются синонимичными. Выбор же конкретного термина может зависеть от нескольких причин: 1) национальной традиции словоупо-
2 Лексин В.Н. Пространство власти и мир человека // Мир России. 2005. № 3.
3 Конституционное право России: в 2 т. / под ред. проф. И.В. Мухачева. Ставрополь: Сервисшкола, 2007. Т. 2. С. 16.
требления, 2) сущностной разницы между соответствующими понятиями, 3) исторического развития государственного устройства и национальной правовой системы .
Конституционное право, выраженное в конституционном законодательстве, не может регулировать абсолютно все общественные отношения, вторгаясь в сферы других отраслей права, хотя основной нормативноправовой акт отрасли конституционного права - конституция - в обязательном порядке распространяется на общественные отношения, детально регламентируемые впоследствии многочисленными нормами различных отраслей права.
В свою очередь, под конституционным законодательством следует понимать совокупность законодательных актов, принятых в соответствии с конституцией, по вопросам, прямо в ней указанным, или по иным вопросам, следующих из содержания конституции, и регулирующих общественные отношения, составляющие предмет конституционного права.
Современная федеративная модель наложила отпечаток и на сущность конституционного законодательства России. Как известно, государственная власть в Российской Федерации имеет два уровня: федеральный и субъектов Федерации. На федеральном уровне существуют Конституция РФ 1993 г., федеральные конституционные законы и многочисленные федеральные законы, которые в совокупности составляют федеральное конституционное законодательство. На основе норм этих правовых актов на территории всей Российской Федерации развиваются общественные отношения, связанные, во-первых, с реализацией основ конституционного строя, закрепленных в Конституции РФ; во-вторых, с реализацией многонациональным народом России государственной власти в формах представительной и непосредственной демократии, а также создания и функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти и местного самоуправления; в третьих, с реализацией правового статуса человека и гражданина5.
В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции России вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и
4 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / рук. авт. колл. и отв. ред. Б.А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2005. С. 17-20.
5 Марьин А.Р. К вопросу о сущности конституционного законодательства субъектов Российской Федерации // Теоретические основы и социальная эффективность государственно-правовых механизмов: материалы 53-й науч.-метод. конф. преподавателей и студ. «Университетская наука - региону» (г. Ставрополь, 25 апр. 2008 г.) Ставрополь: Ставроп. кн. изд-во, 2008. С. 238.
субъектов РФ, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
В субъектах Российской Федерации ядром регионального законодательства является конституция или устав, соответственно. Следовательно, применительно к субъектам Российской Федерации, в зависимости от вида
субъекта, следует вести речь о конституционном или уставном законода-
6
тельстве .
Формирование конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации началось в первой половине 1990-х гг., сразу после принятия Конституции РФ 1993 г., и продолжается по настоящее время.
Конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ не может противоречить федеральным нормативным правовым актам, принимается в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации и регламентирует реализацию общественных отношений, связанных с обеспечением и исполнением основ конституционного (уставного) строя субъекта РФ; обеспечением и реализацией народовластия на территории субъекта РФ; гарантированием, защитой и реализацией правового статуса человека и гражданина на территории субъекта РФ; организацией административно-территориального устройства субъекта РФ; системы и порядка деятельности органов государственной власти субъекта РФ.
Под конституционным (уставным) законодательством субъектов Российской Федерации необходимо понимать совокупность нормативноправовых актов субъектов РФ, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также по вопросам собственного ведения субъектов РФ, на основе конституционного принципа разграничения полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в пределах предоставленных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий.
Помимо того, что конституционное (уставное) законодательства субъектов Российской Федерации должно соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству, оно находится в контексте социаль-но-инструментарной демократической модели современной конституции, к
6 См.: Марьин А.Р. Там же. С. 239.
которой относится Конституция России 1993 г.7 Как отмечают Т.Я. Хабри-ева и В.Е. Чиркин, такая модель характеризуется повышенным вниманием к регулированию экономических и социальных вопросов8.
Следовательно, сущность конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы закрепить и гарантировать реализацию наиболее важных общественных отношений в субъекте РФ. При этом конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ должно быть создано таким образом, чтобы в максимальной степени следовать конституционному законодательству Российской Федерации.
7 См.: Сравнительное конституционное право / отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 2002. С. 43-49.
8 Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005. С. 26-27.
