ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ЕЕ СИСТЕМА Текст научной статьи по специальности «Право»

НОВИЧКОВ Илья Вячеславович,

студент Дальневосточного федерального университета (ДВФУ), Владивосток, Россия, e-mail.novichkov.iv@students.dvfu.ru

ШТАНУЛИН Денис Сергеевич,

студент Дальневосточного федерального университета (ДВФУ), Владивосток, Россия, e-mail: shtanulin.ds@dvfu.ru

АЛЕКСЕЕВ Владимир Сергеевич,

студент Дальневосточного федерального университета (ДВФУ), Владивосток, Россия, e-mail: alekseev.vse@dvfu.ru

ПОНЯТИЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ЕЕ СИСТЕМА

Аннотация. В настоящие время публичную власть составляют государственные органы, которые дифференцированы по уровням власти. Авторами в статье рассматривается понятие, принципы, признаки и система публичной власти.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, публичная власть, органы власти, народная власть, местное самоуправление.

NOVICHKOV Ilya Vyacheslavovich,

student of the Far Eastern Federal University (FEFU),

Vladivostok, Russia

SHTANULIN Denis Sergeevich,

student of the Far Eastern Federal University (FEFU),

Vladivostok, Russia

ALEKSEEV Vladimir Sergeevich,

student of the Far Eastern Federal University (FEFU),

Vladivostok, Russia

THE CONCEPT OF PUBLIC POWER AND ITS SYSTEM

Annotation. Currently, public authorities are made up of State bodies, which are differentiated by levels of government. The author considers the concept, principles, signs and system of public power in the article.

Key words: The Constitution of the Russian Federation, public authorities, authorities, people's power, local self-government.

Введение категории «публичная власть» стало главной новеллой ст. 132 Конституции РФ, которое закрепилось в связи с принятием поправок в 2020 году. Хоть в Конституцию РФ впервые была введена данная категория, в науке давно устойчиво представление о данном понятии. Сформированы точки зрения о самом понятии, сущностных характеристиках и тенденциях развития.

По словам В.П. Бородулина в современное время публичная власть определяется более

обширным толкованием, чем раньше [1, с. 163]. Она довольна широка в своём проявлении, благодаря масштабу осуществления власти. Так, Конституция РФ 1993 года с принятыми поправками, а именно часть 3 ст. 132 закрепила категорию публичной власти, включающую в себя государственную власть и местное самоуправление. Произошло объединение этих двух институтов в одну систему, что породило дискуссии насчет определения независимости ее элементов. Часть 3 ст. 132 Конституции РФ [2] закрепляет обособлен-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023

ность данных видов власти, но напрямую подчеркивает их неразрывную связь и цели реализации. Например, местное самоуправление не входит в систему государственной власти, что гарантировано Конституцией РФ и федеральным законодательством, но находится в определенной зависимости от нее. В свою очередь, государственная власть, имея определенные полномочия в отношении муниципальной, все же ограничена в спектре воздействия. В таком случае местное самоуправление и государственную власть мы рассматриваем как самостоятельные элементы одной системы, действующие в публичных интересах, то есть интересах всех граждан.

Вопрос понятия публичной власти носит дискуссионный характер. Соответственно, чтобы исследовать данную категорию следует рассмотреть ряд доктринальных определений, а затем законодательных дефиниций.

В своей работе, И.К. Советов определял публичную власть как разновидность социальной власти, указывая на то, что она выделена от народа и призвана действовать от его имени [3, с. 46]. Как разновидность социальной власти, она обладает открытостью и доступностью обществу, реализует объективные потребности общества, а также распространяется на все население. С данной точкой зрения можно согласиться, так как главной целью публичной власти является удовлетворение публичных интересов вкупе с координацией общества в целом. Принадлежность публичной власти обществу подтверждается ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ, в которой сказано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Профессор С.А. Авакьян в 2017 году отождествлял понятия публичной власти, народовластия и политической власти. По его словам, «политическая власть также называется публичной властью, исходя из того, что она осуществляется в обществе и адресована широким массам членов общества...». Политическая власть — это государственная власть, т.е. управление делами государства и общества через систему государственных органов с участием в этом процессе также негосударственных организаций, использующих те или иные средства влияния на государственные органы, а через них — на управление государством и обществом. Власть народа в РФ — это публичная власть [4]. Полагаем, что, приравняв друг к другу эти понятия, он исходил из целевой направленности как публичной, так и политической власти. Ядром данных понятий является то,

что руководство государством подразумевает под собой управлением обществом в интересах и во благо, что по смыслу является народовластием. Народовластие является одним из ключевых условий для реализации публичной власти, так как управление делами общества не может быть осуществлено без учета его интересов. В свою очередь народовластие должно в себя включать доступность каждому гражданину осуществлять реализацию власти самостоятельно или через выборные органы власти, что конституционно закреплено. Таким образом, считаем, что все три понятия находятся в неразрывной связи, но их отождествление не совсем верно. Скорее, они соотносятся как общее и частное, так как осуществление власти подразумевает непосредственное участие населения через органы государственной власти и местного самоуправления в соответствии со ст. 3 Конституции РФ.

Таким образом, из представленных позиций делаем вывод, что публичная власть имеет общественный характер. Иными словами, она выступает инструментом общества для управления государства в интересах всего населения. Отсюда становится ясным, что публичная власть, являясь общественной, принадлежит именно гражданам. Все граждане РФ в полной мере имеют возможность осуществлять публичную власть, что гарантировано Конституцией. Также данное высказывание подтверждается Заключением Конституционного суда от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» (далее - Заключение Конституционного суда № 1-З), в котором указывается на то, что все граждане Российской Федерации независимо от оснований приобретения гражданства обладают на ее территории всеми правами и свободами и несут равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации [5].

На сегодняшний день законодатель нормативно не закрепил понятие публичной власти, но встроил данную конструкцию в ст. 71, 80, 132 Конституции РФ, а также в иные нормативные акты, что позволяет самостоятельно охарактеризовать и раскрыть рассматриваемую категорию.

В соответствии с Конституцией РФ публичная власть представляет собой органы местного самоуправления и органы государственной вла-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023

сти, осуществляющие взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Та же система органов публичной власти отражена в ст. 1 Федерального закона от 21.12.2021 №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №414-ФЗ) для взаимодействия в целях создания условий для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах территории субъекта Российской Федерации [6]. Считаем, в приведённых нормативных актах представлена не сама система публичной власти, а лишь система ее органов.

Обращаясь к ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» [7] (далее - Федеральный закон №394-ФЗ), также видим лишь перечисление органов, составляющих единую систему публичной власти, а также целевую направленность их деятельности. Данный закон лишь позволяет снять ряд вопросов о том, какие органы входят в единую систему публичной власти.

Исходя лишь из представленных выше законов делаем вывод, что публичная власть выступает как совокупность органов власти различных уровней, чья деятельность отражается в действиях и решениях, направленных на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина, но ранее было выяснено, что данное явление также включает в себя народовластие. Соответственно, законодатель трактует единую систему публичной власти довольно узко по сравнению с исследователями в сфере местного самоуправления. К сожалению, нормативно прояснена лишь система органов публичной власти, в то время как необходимо выработать именно единую дефиницию данной категории.

Как было выяснено ранее, единую систему органов публичной власти составляют различные органы власти, в том числе федеральные органы, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. В этой связи, по мнению большинства авторов, система органов публичной власти выглядит следующим образом:

1.Федеральный уровень государственный власти;

2.Государственная власть уровня субъекта

РФ;

3.Местный уровень власти.

Такое деление происходит относительно территории, на которой она реализуется. Принципиальным отличием уровней друг от друга является их предмет ведения и сфера влияния. В рамках единой системы наиболее общими признаками для всех видов власти признаются следующие:

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023

источником власти является народ. Народовластие как способ управления государством охватывает все виды власти, независимо от форм участия населения в решении вопросов жизнеобеспечения. В постановлении Конституционного суда от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (далее - постановление Конституционного суда № 19-П) установлено, что в целях обеспечения участия граждан РФ в управлении делами государства и в местном самоуправлении, Конституция РФ закрепляет право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, которое в совокупности с другими элементами правового статуса личности позволяет гражданам выразить свое отношение к деятельности публичной власти, свои потребности в эффективной организации государственной и общественной жизни...[8] Полагаем, в силу конституционной гарантированности данного права невозможно лишить граждан возможности управления делами общества. Наделив общество народным суверенитетом, государство обеспечило граждан доступностью участия в управлении населением;

действуют из публичного интереса. Органы власти всех уровней действуют в интересах всего общества, опираясь на стандарты уровня жизни, социального развития и традиций на той или иной территории. Не удовлетворив потребности населения, нельзя говорить о выполнении публичной функции органов власти;

за каждым из уровней закреплен предмет ведения, а также созданы собственные органы власти, реализующие полномочия управления. Закон наделяет органы власти сферой тех общественных отношений, в рамках которых реализуются полномочия таких органов. Например, к исключительному предмету ведения субъекта Федерации относятся налоги и сборы субъекта Федерации. Разграничение предметов ведения играют большую роль для упорядочения всей системы публичной власти;

выполняют функции нормотворчества. Выходным продуктом процесса осуществления власти на определенном уровне выступает нормативный акт. Разработка нормативных актов позволяет беспрекословно урегулировать отношения субъектов, а в части поведение иных органов власти. Ключевым условием осуществления нормотворческой деятельности органами власти является непротиворечие иным актам, имеющим

высшую юридическую силу. Так, согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам;

социальная направленность всех уровней, а именно направленность на обеспечение общественных интересов, позволяет говорить о единстве этих трех элементов, как одной системе публичной власти. Полагаем, отсутствие одного звена не позволит полноценно обеспечить граждан участием в управлении государством на всех уровнях. Вводя понятие публичной власти, законодатель создает условия для эффективной организации и осуществлении власти на федеральном, региональном и муниципальном уровне.

Еще одним сходством всех уровней власти является то, что, осуществляя свою деятельность, органы опираются на одни принципы организации и осуществления публичной власти. Убеждены, что все принципы организации и осуществления публичной власти закреплены в Конституции и к наиболее универсальным принципам относятся: верховенство Конституции РФ; единство системы публичной власти; народный суверенитет; легитимность деятельности органов власти; гарантированность местного самоуправления и его самостоятельность.

Перечисленные принципы характеризуют сущность и способы организации всех уровней власти. Отступление от основополагающих принципов означает отступление от правовых ориентиров организации власти, установленных государством. Говоря о системе публичной власти, прежде всего мы отмечаем целостность и взаимосвязь элементов, ее составляющих. О.А. Кожевников определяет систему как совокупность элементов произвольной природы, связанных друг с другом, которая образует определенную целостность [9, с. 253]. Другими словами, связь элементов одной системы порождает созависи-мость и соподчиненность, но не дискредитирует автономию каждого. Считаем, полноценность и наполненность элементов напрямую зависит от характера взаимоотношений и подчиненности субъектов. В рамках единой системы публичной власти не можем не наблюдать прямую зависимость органов власти друг от друга. Если быть точнее, видим неотъемлемое взаимодействие элементов на разных уровнях.

Содержанием деятельности публичной власти является удовлетворение публичных интересов, то есть общественных интересов, посредством органов государственной власти на разных уровнях. В силу того, что именно государственные органы наделены публичной функцией, отмечаем властный характер всего института публичной

власти. Но по мнению И.К. Советова властная деятельность сочетается с координирующей деятельностью в отношении тех социальных институтов, которые отличаются большей или меньшей степенью самоорганизации [3, с. 49].

Исходя из вышесказанного, предлагается выделить следующие признаки публичной власти.

Первым признаком выделяем то, что публичность власти выражена социальной направленностью деятельности государственных, региональных и муниципальных органов власти. Их действия обличены в различные формы убеждения и принуждения общества для жизнеобеспечения определенных уровней населения. Полагаем, такие действия власти направлены исключительно на осуществление воли граждан с предварительным учетом интересов всего населения. Главной целью такой деятельности всегда будет выступать общественный интерес.

Второй признак проявляется в том, что публичная власть реализуется принятием коллективных решений населением в целях обеспечения жизнеспособности общества. Согласно ст. 7 Конституции РФ, Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В таком случае говорится конституционном праве народа существовать в достойных условиях жизни, которые должно обеспечивать государство. Соответственно, полагаем, государству удобно отдать населению право самостоятельно или посредством органов власти участвовать в вопросах жизнеобеспечения государства в целом. Публичная власть сконцентрирована «в руках» граждан, которые самостоятельно выбирают способы взаимодействия с государством. Государство не может умалять права граждан в процессе осуществления власти, не создав условия и доступность реализации своих прав. Именно народ управомочен управлять государством в интересах общества, выражая свою волю.

Третьим признаком является территориальная обособленность реализации публичной власти. Определяя пределы реализации власти органов, законодатель четко разграничивает их предметы ведения, опираясь на территориальное деление государства. Территориальное обособление неразрывно связано с экономической автономией населения и власти, поскольку разрешение вопросов населения на определённом уровне нуждается в самостоятельном обеспечении, в зависимости от особенностей занимаемой территории.

Четвертым признаком выступает публичный интерес, т. е. действие власти в интересах общественности. Профессор С.А. Авакьян под публич-

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023

ным интересом понимает общественное благо -как цель [4]. Раскрывая понятие интересы общественности, прежде всего мы говорим о социальных стандартах жизнеобеспечения населения на определённой территории и уровне. Здесь имеет значение комплекс интересов и потребностей граждан для формирования полномочий и функций органов власти в ее непосредственной деятельности, направленной на поддержание условий для устойчивого жизнеобеспечения государства.

Пятый признак - абсолютное подчинение всего населения государства действию публичной власти, иными словами, легитимное принуждение. Это проявляется в готовности населения принимать и подчиняться решениям по воле государства в реализации и осуществлении функций публичной власти. По нашему мнению, данный признак имеет большое значение, так как именно граждане способны контролировать эффективность принимаемых решений органами власти и влиять на их дальнейшее развитие.

Шестым признаком является то, что публичная власть реализуется в лице отдельных государственных органов. Очевидно, что для грамотного управления государством требуется создание отдельных органов, способных действовать от его имени для осуществления власти. В зависимости от уровня власти создаются соответствующие органы, имеющие определенные компетенции, что отражает иерархию в системе публичной власти. Так, согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Подобным образом организуется власть и на иных уровнях, в соответствии с предметами ведения и полномочиями.

Седьмой признак характеризует публичную власть как осуществление управления государством на основании и во имя закона. Основанием для выполнения публичных функций служит закон, что должно исключать произвол и злоупотребление со стороны органов власти разных уровней. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Итак, в работе сопоставлены разные точки зрения о природе и понятии публичной власти. На их основании приходим к выводу, что публичная власть как явление не стало новым для организации власти в РФ, однако впервые получило нормативное закрепление. Лишь доктринально существовавшая система публичной власти, легитимно закрепилась, сохранив прежние принципы ее

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023

организации, осуществления и реализации публичных интересов населения. Поправки в Конституцию РФ позволили четко разделить государственную власть и местное самоуправление, искоренив возможность отождествления этих уровней управления территорией.

Публичная власть представляет собой совокупность органов государственной власти, местного самоуправления и общественной власти, взаимодействие которых призвано обеспечивать публичный интерес. Всеми реализуется управленческая деятельность, которая должна соответствовать основам демократии.

На данном этапе имеется несколько уровней публичной власти, которые самостоятельны в своем проявлении: федеральная государственная власть, государственная власть субъектов РФ и муниципальная власть. Каждый из них призван обеспечивать целостность системы публичной власти, не умаляя самостоятельности друг друга. Ведь конструкция публичной власти введена для более эффективного взаимодействия ее составляющих элементов в целях решения государственных задач в интересах всего населения. Уровни власти должны действовать согласованно и удовлетворять потребности населения.

Таким образом, в наиболее общем виде публичная власть представляет собой способ организации принятия и реализации коллективных легитимных и легальных решений, посредством совокупности органов власти различных уровней, чья деятельность отражается в действиях и нормативных актах, основывающихся на публичном интересе, в территориальном публичном коллективе с помощью методов принуждения и убеждения. Отметим, что публичная власть является довольно сложной конструкцией, включающей в себя не только систему публичных органов власти, но и общественную власть, которая имеет наибольшее значение. Законодательная трактовка рассматриваемой категории не отражает полноты данной конструкции, что создает потребность в более подробном раскрытии и толковании понятия публичной власти.

Список литературы:

[1] Бородулин, В.П. Публичная власть в Российской Федерации: понятие и содержание / В.П. Бородулин // Евразийский юридический журнал №1, 2019. - 163-166 с.

[2] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). - Доступ из СПС «КонсультантПлюс». - Текст: электронный.

[3] Советов И.К. Публичная власть в России по Конституции 2020 года // Вестник Прикамского социального института. 2020. № 3 С. 43-52.

[4] Авакьян, С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь / С.А. Авакьян - М.: Юстицинформ, 2015. - 656 с.

[5] О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации : Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З. - Доступ из СПС «Консультант-Плюс». - Текст: электронный.

[6] Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федеральный закон от 21.12.2021 N 414-ФЗ. -Доступ из СПС «КонсультантПлюс». - Текст: электронный.

[7] О Государственном Совете Российской Федерации: Федеральный закон от 08.12.2020 N 394-ФЗ. - Доступ из СПС «КонсультантПлюс». -Текст: электронный.

[8] По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан российской федерации» в связи с запросом законодательного собрания Ростовской области: постановление Конституционного суда РФ от 18.07.2012 №19-П. - Доступ из СПС «КонсультантПлюс». - Текст: электронный.

[9] Кожевников О.А. Публичная власть, единая система публичной власти, государственная и муниципальная власть в конституционно-правовой доктрине и современной нормативной реальности // Научный вестник Омской академии МВД России. 2022. С. 251-255.

Spisok 1йегаШгу:

[1] Borodulin, V.P. Publichnaia vlast' V Rossi-iskoi Federatsii: рошайе i soderzhanie / V.P. Borodu-Пп // Evraziiskii iuridicheskii zhumal №1, 2019. - 163166 s.

[2] Konstitutsiia Rossiiskoi Federatsii (priniata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneni-iami, odobrennymi v khode obshcherossiiskogo golosovaniia 01.07.2020). - Dostup iz SPS «Kon-sul'tantPIius». - Tekst: elektronnyi.

[3] Sovetov I.K. Publichnaia vlast' v Rossii po Konstitutsii 2020 goda // Vestnik Prikamskogo sotsi-al'nogo instituta. 2020. № 3 S. 43-52.

[4] Avak'ian, S.A. Konstitutsionnyi leksikon: Gosudarstvenno-pravovoi terminologicheskii slovar' / S.A. Avak'ian - M.: lustitsinform, 2015. - 656 s.

[5] O sootvetstvii polozheniiam glav 1, 2 i 9 Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii ne vstupivshikh v silu polozhenii Zakona Rossiiskoi Federatsii o popravke k Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii «O sovershenstvovanii regulirovaniia otdel'nykh voprosov organizatsii i funktsionirovaniia publichnoi vlasti», a takzhe o sootvetstvii Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii poriadka vstupleniia v silu stat'i 1 dannogo Zakona v sviazi s zaprosom Prezidenta Rossiiskoi Federatsii : Zakliuchenie Konstitutsionnogo Suda RF ot 16.03.2020 N 1-Z. - Dostup iz SPS «Konsul'tant-Plius». - Tekst: elektronnyi.

[6] Ob obshchikh printsipakh organizatsii publichnoi vlasti v sub»ektakh Rossiiskoi Federatsii: Fed-eral'nyi zakon ot 21.12.2021 N 414-FZ. - Dostup iz SPS «Konsul'tantPlius». - Tekst: elektronnyi.

[7] O Gosudarstvennom Sovete Rossiiskoi Federatsii: Federal'nyi zakon ot 08.12.2020 N 394-FZ. - Dostup iz SPS «Konsul'tantPlius». - Tekst: elektronnyi.

[8] Po delu o proverke konstitutsionnosti chasti 1 stat'i 1, chasti 1 stat'i 2 i stat'i 3 federal'nogo zakona «O poriadke rassmotreniia obrashchenii grazhdan rossiiskoi federatsii» v sviazi s zaprosom zakonod-atel'nogo sobraniia Rostovskoi oblasti: postanovlenie Konstitutsionnogo suda RF ot 18.07.2012 №19-P. -Dostup iz SPS «Konsul'tantPlius». - Tekst: elektron-nyi.

[9] Kozhevnikov O.A. Publichnaia vlast', edi-naia sistema publichnoi vlasti, gosudarstvennaia i munitsipal'naia vlast' v konstitutsionno-pravovoi dok-trine i sovremennoi normativnoi real'nosti // Nauchnyi vestnik Omskoi akademii MVD Rossii. 2022. S. 251255.

ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023