CC BY
762
6.3. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И НАЗНАЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА
Тяпкин Сергей Евгеньевич, аспирант кафедры уголовного права Московского гуманитарного университета.
tyapkin_sergey@inbox.ru
Аннотация: в статье рассмотрены понятие
административного надзора, признаки административного надзора, а также определено место административного надзора в системе государственного управления и его назначение.
Ключевые слова: административный надзор,
государственное управление, компетенция, контроль.
CONCEPT, SIGNS AND PURPOSE OF ADMINISTRATIVE SUPERVISION
Tyapkin Sergey Evgenyevich, a postgraduate of the Criminal Law Department at Moscow University for the Humanities.
tyapkin_sergey@inbox.ru
Annotation: the concept of administrative supervision, signs of administrative supervision are considered in article, and also the place of administrative supervision in system of public administration and its appointment is defined.
Keywords: administrative supervision, public administration, competition, control.
Административный надзор являлся и является предметом широкого изучения со стороны многих ученых-административистов. Так, данный вопрос рассматривали Д. А. Бахрах, Ю. А. Тихомирова, В. Е. Севрюгина и др.
Но мы, в данной работе, еще раз остановимся на этом вопросе, проанализируем признаки административного надзора, попробуем вывести свое определение данному правовому явлению, а также определим место административного надзора в системе государственного управления и его назначение.
Итак, одним из основных признаков административного надзора является установление надзорной компетенции.
В Большой советской энциклопедии термин компетенция (лат. competentia, от compete - совместно достигаю, добиваюсь; соответствую, подхожу) определялся как совокупность полномочий (прав и обязанностей) какого-либо органа или должностного
лица, установленная законом, уставом данного органа
1
или другими положениями .
В свою очередь, в специализированной литературе по административному праву компетенция - это совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) органов и организаций, их должностных лиц. Компетенция является составной частью административно-правового статуса государственных, муниципальных и иных органов и организаций2.
1Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия. 1969—1978. С. 235
2 Административное право. Словарь-справочник. — М.: ЮНИТИ-ДаНа, Закон и право. Б.В. Россинский. 2000. /С.101
Надзорная компетенция заключается в установлении соответствующих предметов ведения
административного надзора, то есть объектов надзора: специальных правил, норм, требований, стандартов, установленных в нормативно-правовых актах. Наиболее общие надзорные полномочия выражаются в предоставлении различных прав государственным органам и их должностным лицам совершать действия по обеспечению законности и дисциплины в деятельности организаций и граждан.
Как верно отмечает Д. Н. Бахрах, компетенция является основной частью правового статуса государственных коллективных субъектов права и состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает обязанности и права, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции -подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия3.
Еще одним из важнейших признаков является критерий вмешательства или влияния на хозяйственную деятельность поднадзорного объекта. Данному вопросу уделено значительное внимание к юридической литературе. Так, например М. С. Студенкина отмечает, что законодательство и практика не дают оснований полагать, что для административного надзора специфично «полное невмешательство» в оперативную деятельность субъектов. Такое утверждение верно лишь в отношении органов, осуществляющих прокурорский надзор, которые не входят в систему органов управления, действительно никакой
административной властью не обладают. Административный надзор отличается от прокурорского наличием определенного комплекса административно-властных средств, с помощью которых происходит проникновение в деятельность подконтрольного объекта4. С таким утверждением, по нашему мнению, следует согласиться.
Наличие определенных процедур позволяет говорить еще об одном признаке административного надзора - административно-надзорном процессе, включающем в себя процедурные производства, например, лицензионное производство,
регистрационное производство и т.д. В теории административного права под административными процедурами понимаются установленные в нормативном порядке действия органов исполнительной власти и уполномоченных государственных учреждений, направленные на разрешение индивидуальных дел по реализации прав и законных интересов граждан и организаций5.
Из вышеуказанных признаков можно вывести, что надзор - это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по разрешению в строгом соответствии с предписаниями
3Бахрах Д.Н. «Административное право России»Учебник для
вузов Издательство М.: НОРМА, 2000 С. 246
4Студенкина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.
С.5.
5 Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 505.
Бизнес в законе
5’2012
закона конкретных юридических дел на поднадзорных объектах в целях обеспечения законности и правопорядка6.
Надзор в государственном механизме институт самостоятельный, автономный, обладающий определенными характеристиками, которые позволяют оценить его как правовую форму государственновластной деятельности специального разряда органов и лиц вопрос в научной литературе не возникает.
Теперь рассмотрим место административного надзора в системе государственного управления.
Отметим, что становление понятия административного надзора относится к середине 60-х годов прошлого столетия, когда ученые в области административного права столкнулись с проблемой ограничения данного правового явления от таких смежных категорий, как государственный контроль, проверка исполнения и прокурорский надзор. Также в этот период в качестве самостоятельного законодательного термина стал использоваться термин «административный надзор» как
профилактическая мера, применяемая к тем осужденным, поведение которых дает основание опасаться рецидива преступления с их стороны. Тогда институт административного надзора был
регламентирован Положением об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы,
утвержденным приказом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. №5364-У1. В соответствии с названным положением административный надзор может быть установлен за некоторыми категориями граждан7. В связи с этим, влияние советской школы сказывается и на современном этапе развития науки
административного права. Данное влияние нельзя оценивать однозначно. С одной стороны оно тормозит развитие современного понимания административного надзора. Но с другой - именно в советское время были сформулированы основные положения административного надзора.
В понимании советских ученых в области
административного права административный надзор рассматривался как специализированная функция правоохранительных органов и государственных инспекций по наблюдению за исполнением
специальных правил и норм, установленных уполномоченными на то органами.
Таким образом, в советский период административный надзор фактически отождествляется с контролем, являясь его специфической формой или разновидностью деятельности.
Показательным является определение, которое дано в Большой советской энциклопедии. Административный надзор - деятельность органов государственного управления по контролю за соблюдением организациями, должностными лицами и гражданами установленных государственной властью правил в целях предупреждения, пресечения и
6 Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве: монография / Нау ч. ред. А.В. Малько. М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005 С.150
7 Уголовно-исполнительное право: Учебник / Отв. Ред. А.С.
Михлин. М., 2008 С. 379-380.
устранения нарушений законности в отдельных областях управления8.
В современном же административном праве понятие административный надзор потихоньку отделяется от понятия контроль. Более того надзору будет придаваться более расширенное толкование и превалирующее значение, так как государство сосредоточит внимание на осуществлении надзорной деятельности. В обосновании данного утверждения можно привести слова известного ученого-административиста профессора Д. Н. Бахраха, который отмечает, что «в условиях приватизации государственных и муниципальных организаций, сокращение государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля»9.
Несколько иначе подходит к пониманию института административного надзора Ф. С. Разаренов. Он, исследуя соотношения административного надзора и внешнего контроля, их различия видит в том, что органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией, которая включает проверку не только с точки зрения правильности, но и целесообразности контролируемой деятельности; надзор и контроль различаются по объекту их деятельности (надзор ограничивается проверкой соблюдения определенных правил, органы контроля занимаются и вопросами хозяйственной деятельности, выполнения плановых заданий по количественным и качественным показателям и т.п.); для административного надзора характерны особые методы его осуществления. В итоге административный надзор определяется как самостоятельный организационно правовой способ обеспечения законности в государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным соблюдением законов и актов, основанных на законах, осуществляемый органами управления по подведомственным им вопросам и направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности10. По поводу «привлечения нарушителей к ответственности» сразу хотелось бы отметить, по нашему мнению, данная функция относится исключительно к контролю, и отнести ее полномочиям надзорного органа не представляется возможным.
В свою очередь Е. В. Шорина в административном надзоре выделяет следующую его особенность: подобно прокурорскому надзору он не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта или органа управления. В случаях, когда
такое вмешательство имеет место, надзор уступает
11
место контролю .
Из вышесказанного можно сделать вывод, что до настоящего времени ведется серьезная научная дискуссия относительно понятия и содержания
8 Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия. 1969—1978 С. 92
9Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н Бахрах, В.Г. Татарян. М.:Эксмо, 2009. С. 363 10Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 691718
11Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С.97-104
административного надзора и его месте в системе государственного управления.
После рассмотрения понятия, признаков и места административного надзора считаем необходимым рассмотреть его назначение. Для этого хотелось бы провести небольшую параллель с такими правоохранительными органами как прокуратура, суды, арбитраж. Как отмечает Ю. А.Тихомиров главный принцип организации этих органов позволят входить в «соприкосновение», в случае необходимости, со всеми учреждениями, должностными лицами и гражданами 2 Этот тезис имеет очень важное значение для определения функции административного надзора. По сути дела, главной задачей административного надзора как раз и является вхождение в «соприкосновение» с управляемыми объектами для выполнения специфических целей. Как верно отмечает А. В. Мартынов «при административном надзоре главное для государства, осуществляющего публичное управление, - оказать влияние, воздействие на так называемые «болевые точки» общественной жизни. Иными словами, заставить путем соприкосновения с управляемыми объектами эти субъекты управления действовать надлежащим образом»13.
Административный надзор способствует проведению в жизнь административно-правовых норм. Такое утверждение основывается на несколько существенных обстоятельствах. По мнению профессора Д. Н. Бахраха, одним из направлений административно-надзорной деятельности является правотворчество и участие в определении правового режима поднадзорных объектов14. С этим утверждением следует согласиться и указать на то, что органы административного надзора занимаются правотворческой деятельностью на уровне принятия подзаконных нормативно-правовых актов.
Список литературы:
1. Административное право России: курс лекций / под ред.
Н.Ю. Хаманевой. М., 2007.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н Бахрах, В.Г. Татарян. М.:Эксмо, 2009.
3. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н Бахрах. М., 2006.
4. Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве: монография / Нау ч. ред. А.В. Малько. М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.
5. Большая советская энциклопедия. — М.: Советская энциклопедия. 1969—1978.
6. Мартынов А.В Административный надзор в России: теоретические основы построения: монография / А.В. Мартынов; Под ред Ю.Н. Старилова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право 2010.
7. Разаренов Ф.С. О сущности и значении
административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963.
12Тихомиров Ю.А. Современное публичное право6 Монографический учебник / Ю.А. Тихомиров. М.: Эксмо, 2008. С.18
13 Мартынов А.В Административный надзор в России: теоретические основы построения: монография / А.В. Мартынов; Под ред Ю.Н. Старилова. - М.: ЮНИТИ- ДАНА: Закон и право 2010 С. 74.
14Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н Бахрах. М., 2006. С.304-305.
8. Студенкина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.
9. Тихомиров Ю.А. Современное публичное правоб Монографический учебник / Ю.А. Тихомиров. М.: Эксмо, 2008.
10. Тяпкин С.Е. Объект страхового надзора // Пробелы в Российском законодательстве, № 5 2012.
11. Тяпкин С.Е. Принципы страхового надзора // Черные дыры в Российском законодательстве № 5 2012.
12. Уголовно-исполнительное право: Учебник / Отв. Ред. А.С. Михлин. М., 2008.
13. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.
Reference list:
1. Administrative law of Russia: course of lectures / under published. N.YU. Khamanevoy. M., 2007.
2. Bahrah N.A. Administrative law in Russia: Textbook / DN Bakhrakh, V.G. Tataryan. M.:Eksmo, 2009.
РЕЦЕНЗИЯ
На статью «Понятие, признаки и назначение административного надзора» аспиранта кафедры уголовного права Московского гуманитарного университета Тяпкина Сергея Евгеньевича.
В статье проанализированы признаки административного надзора, дано авторское определение данному правовому явлению, а также определено место административного надзора в системе государственного управления и его назначение.
Актуальность статьи не вызывает сомнения, поскольку до настоящего времени в административном праве не выработано единого представления о сущности данного вида надзора, а также о его месте в системе государственного управления.
Особый интерес представляют выводы автора о том, что в административном праве понятие административный надзор отделяется от понятия контроль. Более того следует обратить внимание на вывод автора о том, что административному надзору будет придаваться более расширенное толкование и превалирующее значение, так как государство сосредоточит внимание на осуществлении надзорной деятельности.
Научная статья С. Е. Тяпкина «Понятие, признаки и назначение административного надзора» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации в научных журналах.
Д.ю.н., профессор кафедры уголовного права
Нижегородского Государственного
Университета им. Н.И. Лобачевского
Агутин А. В.
