CC BY
102
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Вестн. Ом. ун-та. 2007. № 1. С. 101-105.
УДК 342
Е.В. Соломонов
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА И СПОСОБЫ ЕГО РАЗМЕЩЕНИЯ В НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТАХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Legal base of municipal formation in legal control mechanism of municipal order is analyzed in the article. Special emphasis is put on the contents of basic terms and notions, which are used in laws and regulations, and on methods municipal order location.
На сегодняшний день практически в каждом муниципальном образовании накоплен положительный опыт в развитии системы муниципального заказа, существуют наработки в механизме регулирования муниципального заказа, имеется своя правовая база. Во многих муниципальных образованиях система муниципального заказа формализована в нормативных и распорядительных документах, позволяющих эффективно применять муниципальный заказ как важнейший инструмент управления ресурсами муниципального образования. В то же время, анализируя нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, можно сделать вывод, что нередко Положения о муниципальном заказе создают благоприятные условия для возникновения коррупции, позволяют чиновникам использовать бюджетные ресурсы в корыстных целях. Особенно это оказывается возможным, когда содержание основных терминов и понятий, использованных в нормативноправовых актах, не определено либо имеет неоднозначное и расширительное толкование.
В ряде Положений вообще нет определения этого понятия (см., напр., Положение об организации закупки и поставки продукции (товаров, работ, услуг) для муниципальных нужд за счет бюджетных и внебюджетных средств, утвержденное Постановлением администрации г. Кемерово № 18 от 15.02.02) [1]. В других случаях в разных местах текста наблюдается расхождение в определении, как, например, в Положении о формировании и размещении на конкурсной основе муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ и услуг, утвержденном Постановлением главы администрации г. Белгорода № 381 от 16.03.00 [2]. В ст. 2.1 данного Положения понятие «муниципальный заказ» определено как «размещение на конкурсной основе задания на поставку товаров, работ и оказание услуг для нужд организаций и учреждений, финансируемых из городского бюджета, с гарантией оплаты». В то же время в ст. 2.3 говорится, что муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание
© Е.В. Соломонов, 2007
услуг за счет средств городского бюджета. Помимо этого в данном Положении дано два разных толкования понятия - «муниципальный заказчик». Из ст. 2.2 вытекает, что муниципальными заказчиками являются органы государственной власти, бюджетные учреждения, уполномоченные органы или организации, а ст. 2.3 дает иное определение: «Муниципальный заказчик -распорядитель кредитов (структурные подразделения администрации города), осуществляющий размещение заказов на закупку продукции для муниципальных нужд».
Подчас содержание Положений заставляет думать о поспешности и недобросовестности при их разработке. Так, в Положении о порядке заключения договоров на выполнение муниципального заказа, утвержденном Постановлением мэра г. Хабаровска № 75 от 23.01.01 [3], имеются два абзаца (причем в одной статье) аналогичного содержания: «1. Независимо от способа размещения муниципального заказа между заказчиком и исполнителем (подрядчиком) соответствующего муниципального заказа заключается контракт (договор) на выполнение муниципального заказа, который должен соответствовать действующему гражданскому законодательству Российской Федерации. 2. Контракт на выполнение муниципального заказа заключается независимо от способа размещения муниципального заказа между заказчиком и исполнителем соответствующего муниципального заказа. Условия контракта (договора) на выполнение муниципального заказа должны соответствовать условиям, предложенным победителем конкурса».
Способы размещения муниципального заказа и порядок их применения должны строго устанавливаться каждым муниципальным образованием. На деле это далеко не так. Например, в Положении о муниципальном заказе, утвержденном Постановлением мэра г. Астрахани от 29.07.99 № 2320-м, вообще не указаны способы размещения муниципального заказа [4]. В Решении городского Совета Астрахани от 24.02.99 № 28 «Об утверждении положения о порядке организации и проведения конкурса (торгов) на закупку и поставку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд» сказано, что <ваказчик вправе использовать иные процедуры по размещению муниципальных заказов в соответствии с разделом 11 “Положения об органи-
зации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд”, утвержденного Указом Президента РФ от 8.04.97 № 305 и другими законодательными актами России и Астраханской области» [5].
В Постановлении муниципального совета г. Колпино от 13.12.01 № 168 «Об утверждении Положения «Об организации закупки товаров, работ и услуг для нужд муниципального образования г. Колпино» [6], наряду с такими способами закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд, как организация и проведение конкурсных процедур, применение способа «запроса котировок цен», размещение заказа «у единственного источника», указывается и способ размещения муниципального заказа без применения конкурсных и иных процедур. Что именно представляет собой способ размещения муниципального заказа без применения конкурсных и иных процедур, в Положении не разъяснено.
Статья 8.21 Положения о формировании и размещении на конкурсной основе муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ и услуг, утвержденного Постановлением главы администрации г. Белгорода от 16.03.00 № 381, устанавливает, что «если в ходе переговоров конкурсной комиссии с победителем торгов (конкурса) последний выдвигает неприемлемые условия, конкурсная комиссия вправе начать переговоры с участником, занявшим следующее место. В Положении нет объяснения, что именно подразумевается под выражением «неприемлемые условия».
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления о муниципальном заказе в вопросе способов закупок, условий их использования, состава и содержания процедур обычно повторяют Федеральный закон от 6.05.99 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Указ Президента РФ от 8.04.97 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Но при этом должны быть конкретизированы критерии размещения муниципального заказа, чего чаще всего мы в Положениях не находим.
Как пример для данного случая рассмотрим Положение о порядке формиро-
вания, размещения и исполнения муниципального заказа, утвержденное Решением Архангельского городского Совета депутатов от 03.02.00 № 13 (в ред. Решения Архангельского городского Совета от
14.09.00 № 140). В ст. 3.5 установлено, что размещение муниципального заказа осуществляется на основании распоряжения мэра города следующими способами:
- прямое задание муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению;
- конкурс;
- внеконкурсное размещение.
Муниципальный заказ может быть
размещен структурными подразделениями мэрии города вне конкурса в организациях независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и по прямому заданию среди подведомственных муниципальных предприятий, муниципальных учреждений, осуществляющих:
- оказание услуг по энерго-, тепло-, водоснабжению и водоотведению;
- транспортные перевозки на внутригородских наземных пассажирских линиях в рамках социальных потребностей города, в том числе гарантированных законодательством;
- иные функции, связанные с созданием условий для осуществления общих интересов населения муниципального образования «Город Архангельск».
Как видим, Положение не содержит никаких указаний о порядке размещения муниципального заказа вне конкурса и использовании прямого задания муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению в качестве способа размещения муниципального заказа. Не устанавливается элементарное ограничение на использование внеконкурсных процедур размещения муниципального заказа, согласно которому заказ на поставку продукции, работ и услуг для муниципальных нужд, превышающий 2000 минимальных размеров оплаты труда, размещается исключительно на конкурсной основе.
Аналогичные просчеты имеются в Положении о поставках продукции (товаров), выполнении работ и оказании услуг для муниципальных нужд (муниципальный заказ), утвержденном Постановлением главы администрации г. Челябинска от 9.01.97 № 31-п. В нем установлена норма следующего содержания: «Подбор муниципальных
поставщиков осуществляется соответствующим муниципальным заказчиком на основе “анкеты кандидата в муниципальные поставщики” (прилагается), а также, по мере необходимости, через проведение открытых (или закрытых) торгов и конкурсов». Остается неясным, что обозначает выражение «по мере необходимости».
В качестве положительного опыта правового регулирования муниципального заказа в вопросе выбора способа его размещения назовем Положение о муниципальном заказе, утвержденное Решением Омского городского Совета от 1.03.00 № 243, где четко устанавливаются следующие требования размещения муниципального заказа:
а) на сумму заказа свыше 2000 размеров минимальной месячной оплаты труда - осуществляется исключительно на конкурсной основе;
б) на сумму заказа от 1000 до 2000 размеров минимальной месячной оплаты труда - осуществляется через конкурс и иные способы закупок в зависимости от целесообразности, определяемой условиями заказа (наименование, состав и объем продукции, сроки);
в) на сумму заказа до 1000 размеров минимальной месячной оплаты труда -осуществляется без проведения конкурса структурными подразделениями администрации города самостоятельно.
Спорным представляется содержание ст. 2.4 Положения о порядке и условиях размещения муниципального заказа, утвержденного Решением Думы г. Благовещенска от 31.07.01 № 6/60, о том, что размещение муниципального заказа путем закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя возможно в случаях, если:
товары, работы и услуги могут быть получены только от одного исполнителя, либо единственный исполнитель обладает исключительными правами в отношении данных товаров, работ и услуг и отсутствует их равноценная замена;
дополнительная закупка товаров, работ и услуг исходя из необходимости стандартизации или обеспечения совместимости их с ранее закупленными товарами, работами и услугами должна производиться у того же исполнителя.
Наличие такой нормы позволяет достаточно большое количество случаев размещения муниципального заказа свести к
описанным здесь ситуациям, что, в свою очередь, создает благоприятные условия для недобросовестной конкуренции и предоставления льготных условий при получении муниципальных заказов отдельным предприятиям и организациям.
Статья 3.2 Положения о размещении муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ и услуг для городских нужд простыми способами закупок г. Белгорода, утвержденного Постановлением главы администрации города от 16.03.00 № 381, содержит более детализированные случаи размещения муниципального заказа способом закупки у единственного поставщика:
- если вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенных товарах, работах, услугах, а применение других способов закупок нецелесообразно с учетом фактора времени;
- если товары, работы, услуги могут быть получены только от одного поставщика (подрядчика) либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данных товаров, работ и услуг и отсутствует их равновесная замена;
- если установлено, что дополнительные закупки, по соображениям стандартизации или ввиду необходимости обеспечения совместимости с ранее закупленными товарами или услугами, должны быть произведены у того же поставщика (подрядчика);
- если муниципальным заказчиком и организатором установлено, что проведение закупок из единственного источника является наилучшим способом закупок;
- если при проведении закупок организатору была предъявлена только одна конкурсная заявка, предложение или котировка и проведение новых процедур не приведет к заключению муниципального контракта.
Подобные нормы содержатся во многих Положениях, например, в принятом Решением городского Совета народных депутатов г. Владимира от 24.10.02 № 171. В нем содержится норма, в соответствии с которой «организатор конкурса вправе размещать муниципальный заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг у единственного поставщика в случае возникновения срочной потребности, в том числе вследствие чрезвычайных обстоятельств, в товарах, работах, услугах, в связи с чем проведение конкурса или
применение иного способа размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд нецелесообразно, при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть, и они не явились результатом медлительности действий заказчика» (ст. 4.5). Следует признать достоинством данной статьи возможность размещения муниципального заказа у единственного источника в указанном случае только при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, не явились результатом медлительности действий заказчика.
К сожалению, почти ни в одном рассмотренном нами Положении при дополнительных внеконкурсных закупках нет ограничения на объем дополнительных закупок, что позволяет недобросовестным заказчикам использовать внеконкурсные способы размещения муниципального заказа. Исключение составляет Положение
об организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд, утвержденное Постановлением администрации г. Томска от 14.07.97 № 358 (в редакции постановления Администрации г. Томска от 10.03.00 № 126), ст. 4.3.4 которого устанавливает, что «дополнительная закупка исходя из необходимости стандартизации или обеспечения совместимости ее с произведенной ранее должна быть произведена у того же исполнителя. При этом должны учитываться эффективность первоначальной закупки в части удовлетворения потребностей Заказчика, ограниченность ее объема, разумная цена и неприемлемость альтернативных закупок при условии, что необходимость дополнительной закупки возникает по объективным причинам, независимым от Заказчика, и их нельзя было предусмотреть».
Положения о муниципальном заказе источниками финансирования муниципального заказа называют обычно средства городских бюджетов. Так, например, в соответствии со ст. 2.2 Положения о муниципальном заказе Калининграда, утвержденного Решением городского Совета депутатов от
29.03.00 № 101, муниципальный заказ
формируется в пределах средств, выделяемых на эти цели из местного бюджета. Аналогична ст. 4.1.1 Положения о муниципальном заказе в г. Пскове, утвержденного По-
становлением городской Думы от 27.10.00 № 343.
Но представляется некорректным отождествлять муниципальный заказ исключительно с расходованием бюджетных средств. У муниципального образования есть иные, помимо бюджетных денег, источники осуществления компетенции: права на муниципальную недвижимость, право предоставлять различные стимулы и льготы. Поэтому нам кажется верным Решение Самарской городской думы от 16.07.98 № 165, ст.
7 которого включает следующую норму: «С целью увеличения заинтересованности предприятий в реализации муниципального заказа последним могут предоставляться льготы по налогам в части, зачисляемой в бюджет города, субсидии, осуществляться взаимозачеты».
Представляет также интерес пример стимулирования поставщиков, предусмотренный Положением о закупках товаров, работ, услуг для муниципальных нужд г. Тулы, утвержденным Постановлением главы города от 19.06.00 № 632. Глава Тулы может присваивать звание «Поставщик продукции для нужд муниципального образования город Тула», дающее его обладателю право на соответствующую маркировку производимой продукции и использование этого звания в рекламных целях.
Бесспорным преимуществом Положений о муниципальном заказе в некоторых муниципальных образованиях (Положение о порядке формирования и финансирования муниципального заказа, утвержденное Постановлением администрации г. Улан-Удэ от
22.07.98 № 201; Положение о закупках товаров, работ, услуг для муниципальных нужд в г. Тула, утвержденное Постановлением главы г. Тула от 19.06.00 № 632) является норма о размещении муниципального заказа за счет не только бюджетных, но и внебюджетных, заемных и других источников финансирования.
Некоторые положения, в частности Положение о муниципальном заказе в г. Пскове, утвержденное Постановлением Псковской городской думы от 27.10.00 № 343, Положение о муниципальных заказах и тендерных торгах администрации г. Иркутска, утвержденное Постановлением мэра г. Иркутска от 29.06.98 № 031-06-723/8, не исключают возможность участия в конкурсах физических лиц, не связанных с предпринимательской деятельностью, если в резуль-
тате город получит необходимую продукцию (например, геральдические символы, девизы, произведения искусства).
Таким образом, совершенствование нормативно-правовой базы муниципального заказа является необходимым условием дальнейшего развития механизма муниципального заказа на местном уровне.
[1] Постановление Администрации г. Кемерово № 18
от 15.02.02 «Об утверждении Положения об организации закупки и поставки продукции для муниципальных нужд за счет бюджетных и внебюджетных средств» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.».
[2] Постановление главы администрации г. Белго-
рода № 381 от 16.03.00 «Об утверждении Положения о формировании и размещении на конкурсной основе муниципального заказа на поставку товаров, выполнение работ и услуг» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.».
[3] Постановление мэра г. Хабаровска № 75 от
23.01.01 «Об утверждении Положения о Порядке заключения договоров на выполнение муниципального заказа» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.».
[4] Постановление мэра г. Астрахани от 29.07.99 № 2320-м, «Об утверждении Положения о муниципальном заказе» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.».
[5] Решение городского Совета г. Астрахани от
24.02.99 № 28 «Об утверждении Положения о порядке организации и проведения конкурса (торгов) на закупку и поставку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.».
[6] Постановление муниципального совета г. Кол-
пино от 13.12.01 № 168 «Об утверждении Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для нужд муниципального образования г. Колпино» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс, Версия Проф.».
