CC BY
108И.П. Чернобровкин
доктор философских наук, профессор Южного федерального университета*
Понятие миростроительства в контексте конфликтного управления
Миростроительство - вид миротворческой деятельности. Понятие миротворчества применяется в обыденном и специальном смыслах. В обыденном смысле слово «миротворчество» - собирательное понятие. Оно обозначает активность людей, создающих мирные отношения и в обычной жизни, и в условиях, отличающихся повышенным уровнем напряженности в отношениях между его участниками. Миротворцы содействуют прекращению чужого конфликта. Они руководствуются добрыми намерениями и воспринимают свою деятельность как правое
л
дело1. Аналогичное широкое значение имеет английское слово peacemaking (миротворчество): «процесс, нацеленный на политическое прекращение конфликта de facto на уровне легитимной власти или лидеров. Миротворчество, как правило, ориентировано на достижение взаимоприемлемого мирного решения спора. Однако оно может также преследовать цель изменения отношений главных соперников. Термином "миротворчество" обозначается также совокупность стратегий, нацеленных на мирное урегулирование и разрешение конфликта, вмешательство (посредством переговоров или посредничества,) акторов высшего уровня после начала открытого конфликта, направленное на достижение соглашения об окончании вооруженного конфликта»2.
В узком конфликтологическом смысле термин «миротворчество» (peace-making) обозначает систему международного конфликтного управления. В Энциклопедии мира А.С. Капто предлагает узкое, т.е. специализированное, определение, соответствующее терминологии, применяемой в ООН: «Миротворчество - целенаправленная деятельность субъектов международных отношений (ООН, региональных межгосударственных структур, отдельных государств, миротворческих, гуманитарных организаций), направленная на поддержание или восстановление международного мира и
о
безопасности»3. В этом специальном смысле к миротворцам относятся органы и лица: 1) являющиеся субъектами международного права; 2) не являющиеся участниками межгосударственных и
внутригосударственных конфликтов. В узком смысле термин
* Чернобровкин Игорь Павлович, e-mail: [email protected]
1 Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Малый толковый словарь русского языка. 2-е изд. М., 1993. С. 255.
2 Устинова М. 100 новых слов русского языка // Глоссарий конфликтологических терминов. М., 2008. С. 49.
3
Капто А.С. Миротворчество // Энциклопедия мира. М., 2002. С. 282.
«миротворчество» не применим к правительственному управлению конфликтом на территории своего государства. Не является миротворчеством деятельность правительства по поддержанию и восстановлению правопорядка в своем государстве и защите территориальной целостности страны4. Помимо миротворцев, в осуществлении миротворческих стратегий могут участвовать местные правительства и неправительственные организации, а также конфликтные стороны, поддерживающие мирные договоренности. В этом случае миротворчество выступает механизмом конфликтного управления.
Если миротворчество понимается в узком смысле, то тогда понятие «миростроительство» (реасе-ЬшМпд) означает миротворчество в постнасильственной фазе конфликта. А.С. Капто предлагает определять миростроительство миротворческой деятельностью в «постконфликтных ситуациях»5. Данное определение, верное для конфликтов с линейной динамикой, не применимо к конфликтам с нелинейной динамикой, для которых характерно чередование мирных соглашений и насильственной или вооружённой борьбы в неизменной структурной ситуации. Первый базовый принцип миростроительства заключается в контролируемой миротворцами деятельности по безусловному выполнению условий мирных соглашений участниками конфликта или миростроительной программы, а именно восстановлению и развитию инфраструктуры мирной жизни, разрушенной вооружённым конфликтом, восстановлению правоохранительных структур и демилитаризации экс-комбатантов, восстановлению и развитию экономической и политической систем, формированию отношений кооперации между бывшими участниками конфликта. Второй базовый миростроительный принцип состоит в отрицании насилия как средства решения межгрупповых споров. Миростроительство - часть системы
международного конфликтного управления. Миростроительство отличается от других видов миротворчества, имеющих свои цели и принципы. Обратимся к сравнению миростроительства с посредничеством, превентивной дипломатией, поддержанием мира и принуждением к миру.
Миростроительство отличается от международного посредничества, направленного на достижение мирных соглашений конфликтных сторон. Посредничество может осуществляться по внешней или внутренней инициативе, но обязательно при согласии конфликтующих сторон. Посредничество мотивировано добрыми услугами, предложения посредника не являются обязательными для участников конфликта. Правила применения посредничества содержатся в Гаагских конвенциях 1899 и 1907 гг., в других международных договорах и Уставе ООН6. Если
4 Капто А.С. Силы ООН по поддержанию мира // Энциклопедия мира. М., 2002. С. 442.
5 Капто А.С. Миростроительство // Энциклопедия мира. М., 2002. С. 279.
6 Посредничество // Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина,
целью посредничества является достижение мирных соглашений, то целью миростроительства оказывается выполнение условий мирных соглашений. Успешное посредничество становится предпосылкой миростроительства.
Миростроительство отличается от предупредительного развертывания миротворческих сил, именуемого превентивной дипломатией (preventive diplomacy). Развертывание международных сил в районе потенциального конфликта применяется по просьбе правительства страны в целях предотвращения перехода конфликта в стадию вооруженных столкновений. Следует особо отметить, что речь идет о введении международных войск и полиции не вопреки, а в соответствии с политической волей государства, поэтому это -легитимное вмешательство. Разновидностью превентивного развертывания является демонстрация силы, которая призвана подтолкнуть стороны к переговорам о разрешении конфликта политическими средствами. По мнению В.Ф. Заемского, первой превентивной миссией ООН было размещение в 1995-1999 гг. миротворческих сил ООН (СПРООН) в Македонии в целях предотвращения гражданской войны между македонцами и этническими албанцами7. В истории миротворческих миссий ООН превентивная дипломатия - редкое явление в контроле внутригосударственных конфликтов. Миротворческая превентивная миссия стратегически эффективна, но нормативно ограничена в своём применении. В аспекте легитимности её трудно оправдать на местном и международном уровнях. Когда еще не началось кровопролитие, экономические и социальные требования в обществе воспринимаются более насущными, нежели предотвращение гражданской войны, которая может не произойти.
В отличие от миростроительства, направлённого на выполнение условий мирных соглашений, превентивная дипломатия имеет целью предотвращение насилия в конфликте посредством временного военного преобладания и дипломатической активности третьих стран.
Миростроительство отличается от мироподдержания (peacekeeping). Стратегические операции ООН по поддержанию мира (ОПМ) предполагают введение с согласия конфликтующих сторон в зону конфликта миротворческих сил с тем, чтобы разделить вооружённые силы воюющих. М. Нордквист различает наблюдательные операции и
о
разделительные операции мироподдержания8. В случае наблюдательных миссий участники операций вообще не вооружены либо в отдельных случаях располагают базовыми средствами самообороны. Типичные задачи таких операций - наблюдение за
В.Е. Крутских. М.,1997. С. 510.
7 Заемский В.Ф. ООН и миротворчество. М., 2008. С. 211.
8 Traditional Peacekeping Operations. In: M.Y. Nordquist. What Color Helmet? Reforming Security Council Peacekeeping Mandates // The Newport Papers. 1999. N 12.
соблюдением прекращения огня и демаркационных линий, границ, подтверждение вывода или разоружения вооруженных формирований, мониторинг назревающих новых военных конфликтов, наблюдение за соблюдением прав человека и их нарушениями. Задача разделительных операций - развести конфликтующие стороны. Чаще всего подобные операции применяются непосредственно после тупикового этапа вооруженной борьбы. Для таких операций обычно используются регулярные части и соединения, которые вводятся в «буферную зону», или «зону безопасности» между враждующими группировками. Т.В. Бордачев отмечает, что разделительные операции распространены в практике ООН и потому именуются традиционным миротворчеством9. ОПМ могут стать предпосылкой миростроительства, если конфликтные стороны с помощью посредников достигают мирных соглашений.
В сложном соотношении находятся понятия «миростроительство» и «миропринуждение» (peace-enforcement).
В системе видов миротворчества понятие «миропринуждение» обозначает явление, имеющее морально-правовые и политико-военные основания. В теории и практике миротворчества данное понятие стало применяться в конце ХХ в. для противопоставления операций «нового поколения» традиционному миротворчеству в форме ОПМ. Стратегическое определение миропринуждения можно найти в аналитических работах сотрудников Секретариата ООН: «Полевые операции ООН, в ходе которых, безотносительно согласия конфликтующих сторон, под командованием ООН используется международный персонал, как гражданский, так и военный, для установления контроля над ситуацией, а также разрешения реального или потенциального межгосударственного или внутреннего конфликта, имеющего значение для международного мира и безопасности»10. В отношении внутригосударственного конфликта миропринуждение означает принудительное вмешательство мирового сообщества в дела государства в целях сдерживания насилия, разрешения и ликвидации последствий конфликта. В миропринуждении критерий «согласия сторон» имеет вторичное значение или игнорируется. Ооновская практика миропринуждения стала результатом осознания ограниченности ОПМ, их разделительного и затяжного характера.
Миротворческие стратегии по принуждению к миру отличаются тремя принципами: гуманитарная интервенция, использование военной силы миротворцев как крайнего средства и временное ограничение государственного суверенитета. Устав ООН (глава VII) допускает гуманитарную военную интервенцию, если местный конфликт создает угрозу международному миру и безопасности. Среди многообразия стратегий по принуждению к миру лишь стратегия выбора победителя
9 Бордачев Т.В. «Новый интервенционализм» и современное миротворчество. М., 1998. С. 6.
10 Guiding M. Changing UN Role in Conflict Resolution and Peace-keeping. Singapore, 1991. Р. 9.
включает в себя миростроительный компонент. В других стратегиях по принуждению к миру - карантин и балансовая миссия - задачи миростроительства отсутствуют11.
Стратегия карантина является миротворческим средством снижения кровопролитности внутригосударственного конфликта. Карантин сдерживает внешнее пособничество затяжному конфликту посредством военного контроля эмбарго, введенного мировым сообществом в целях принуждения участников конфликта отказаться от вооруженной борьбы и перейти к мирным переговорам. Главный фактор эффективности карантина - его поддержка пограничными государствами. Существуют условия, способные ограничить эту эффективность. Карантинные миссии не имеют определенных сроков окончания и нуждаются в долгосрочных соглашениях государств. Карантин не может перекрыть все каналы внешнего пособничества участникам конфликта. Даже в случае успешного карантина участники конфликта способны возобновить вооруженную борьбу с использованием внутренних ресурсов. Карантин не может предотвратить насилие против гражданского населения, если используются примитивные средства нападения, что характерно для этнических погромов. Имеются трудности правового и морального оправдания карантина. Между государствами - членами международного сообщества могут существовать разногласия в оценке инициаторов возобновления конфликта. Обострение противоречий между государствами региона приводит к уменьшению поддержки карантина. Стратегия карантина не является предпосылкой миростроительства, поскольку лишь ограничивает интенсивность насильственной борьбы.
Миротворческая стратегия баланса предназначена трансформировать затяжной внутригосударственный конфликт в тупиковое состояние, в котором антагонисты вынуждены отказаться от насилия и обратиться к мирным переговорам. Баланс сил достигается укреплением военных структур слабейшей конфликтной стороны. К условиям успеха балансовой миссии относятся мобилизация местных союзников, популярных и компетентных в военном отношении; территория с естественным защитным рельефом, поскольку открытая местность требует союзнического контроля воздушного пространства конфликтного региона; ограниченные цели оппозиционной этнической элиты, не преследующей тотальных военных целей; координация действий миротворческих сил и пограничных государств. Стратегия баланса требует от государств - членов международного сообщества широких военных и политических обязательств, готовности к наращиванию военного присутствия в конфликтном регионе. Относительно других стратегий миротворческого контроля балансовая
11 По проблеме типологии стратегий принуждения к миру см.: Чернобровкин И.П. Этнонациональный конфликт: природа типы и социальный контроль. Ростов н/Д., 2003. С. 156-159.
миссия обладает рядом преимуществ. Она привлекательна для клиентов, озабоченных безопасностью вследствие затяжного конфликта. Она осуществима ценой малых военных потерь миротворцев и может завершаться в обозримый период, например балансовая миссия России
Л О
в осетино-грузинском конфликте в августе 2008 г.12 Главный недостаток стратегии баланса состоит в том, что она увеличивает вероятность разделения государства де-факто. Она испытывает недостаточность международной легитимации и без мандата ООН оценивается агрессией. По причине высокой вероятности разделения государства де-факто стратегия баланса имеет малый миростроительный потенциал, связанный с достижением и последующим выполнением мирных соглашений.
В большинстве гражданских войн участники стремятся к окончательной победе над противником. По данным Ч. Кауфмана, после Второй мировой войны только 30 % вооруженных этнонациональных конфликтов завершились переговорами без разделения государства13. Тенденция победоносного вооруженного конфликта сохраняется в период после холодной войны. По данным Р. Ликлидера, в 90-е гг. 75 % этнонациональных конфликтов возобновлялись гражданской войной14. Данная тенденция сохранилась в XXI в. Стратегия выбора победителя предназначена прервать возобновление местной войны.
Стратегия выбора победителя имеет военные и миростроительные цели. Военные цели предусматривают миротворческую военную помощь участнику конфликта для достижения его полной победы. Эквивалентом мирных соглашений выступает программа миростроительства, навязываемая побеждённой стороне. К условиям успеха стратегии относятся широкая местная поддержка клиента, военная компетенция местных лидеров, отсутствие равновесия сил пограничных государств и великих держав в конфликтном регионе. Выбор победителя -наступательная стратегия. Ее труднее применять на территории с защитным рельефом. Однако географический фактор не является главным стратегическим препятствием. Требуется уверенность государств-интервентов в позитивных последствиях своих действий. Главной миростроительной целью стратегии остается создание сильного демократического правительства, способного сдерживать насилие, уменьшить этническое и социальное напряжение в обществе и обеспечить условия роста благополучия населения.
Государства, применяющие стратегию выбора победителя, подвергают риску свои интересы и престиж. В основе стратегии
12
Тишков С.А. Миротворческая операция России по принуждению Грузии к миру как фактор защиты гражданского населения в вооруженном конфликте // Среднерус. вестн. обществ. наук. 2008. № 4. С. 170-173.
13
Kaufmann Ch. Possible and Impossible Solutions to Ethnic Civil Wars // International Security. 1996. Vol. 20. № 4. Р. 136-175.
14
Licklider R. The Consequences of Negotiated Settlements in Civil Wars, 1945-1993 // American Political Science Review. 1995. Vol. 89, № 3. Р. 681-696.
находится реалистское, не лишенное цинизма, допущение: если внутригосударственная война неизбежна, кратковременная война лучше длительной. Стратегия испытывает наибольшую недостаточность международной легитимации из-за роста движений пацифизма и использования сверхдержавами, прежде всего США, для удовлетворения своих гегемонистских амбиций15. Ограниченность миростроительного потенциала стратегии выбора победителя связана с высокой вероятностью затяжного характера интервенции по причинам смены правительства или режима, превращения бывших клиентов в противников миротворцев и борьбы с экстремизмом, например в нынешних Ираке, Афганистане, Ливии.
Следовательно, миростроительство может сочетаться с другими видами миротворчества. Наибольшим миростроительным потенциалом обладает международное посредничество и наименьшим -миропринуждение. Операции по поддержанию мира могут быть предпосылкой миростроительства, если обеспечивают достижение мирных соглашений.
Чернобровкин И.П. Понятие миростроительства в контексте конфликтного управления. Понятие миростроительства применяется неоднозначно в современном знании. В теории конфликтного управления оно обозначает миротворческую деятельность по обеспечению устойчивого и длительного мира в постнасильственной фазе конфликта. Принципами миростроительства выступают безусловное выполнение участниками конфликта условий мирных соглашений или миростроительной программы и отрицание вооруженной борьбы. Миростроительство может сочетаться с другими видами миротворчества. Наибольшим миростроительным потенциалом обладает международное посредничество и наименьший потенциал имеет миропринуждение. Операции по поддержанию мира могут быть предпосылкой миростроительства, если обеспечивают достижение мирных соглашений.
Ключевые слова: миротворчество, миростроительство, посредничество, поддержание мира, принуждение к миру.
Chernobrovkin I. P. The concept of peace-building in the context of conflict management. The concept of peace-building is used ambiguously in the modern knowledge. In theory of conflict management it refers to peace-keeping activities for sustainable and lasting peace in post violence phase of the conflict. The principles of peace-building are the unconditional fulfillment of parties to the conflict peace agreements or peace-building program and the denial of violence. Peace-building can be combined with other kinds of peacemaking. The greatest potential for peace-building has international mediation and minimal potential has peace-enforcement. Peace-keeping operations are a prerequisite for peace-building if peace agreements provide.
Keywords: рeace-making, peace-building, mediation, peace-keeping, peace enforcement.
15
Коновалов В.Н., Чернобровкин И.П. Миротворчество и гегемония: критический анализ стратегий принуждения к миру // Теория и практика общественного развития. 2010. № 1. С. 27-36.
