CC BY
44
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ АНАЛИТИКА, ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.31 ББК 67.400.2
© 2018 г. Н. Н. Аверьянова,
доцент кафедры конституционного и муниципального права Саратовского национального исследовательского государственного университета имени Н. Г. Чернышевского кандидат юридических наук, доцент. E-mail: averyanovann@mail.ru
ПОНЯТИЕ И ЦЕЛИ ФОРМИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются предпосылки и цели конституционализации правового регулирования земельных отношений. Делается вывод, что формально-юридическим основанием конституционализации данной сферы является наличие конституционно-правовых норм о земле, а основной целью данного процесса - развитие основ конституционного строя и закрепление конституционно-правовых ориентиров формирования земельного правопорядка. Предлагается теоретико-методологический подход, обосновывающий формирование конституционно-правовых основ регулирования земельных отношений, определяется формально-юридические и содержательные характеристики конституционно-правовых основ регулирования земельных отношений. На основе сделанных выводов дается их определение.
Ключевые слова: основы конституционного строя, конституционализация, земельные отношения, объект правового регулирования, земля.
Averyanova N. N. - Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal right National Research
of the Saratov State University named after N. G. Chernyshevsky, PhD in Law, Associate Professor.
CONCEPTAND OBJECTIVES OFTHE FORMATION OFTHE CONSTTWITONALAND LEGAL BASIS
OF LAND RELATIONS REGULATING IN THE RUSSIAN FEDERATION
The article considers the prerequisites and goals of the constitutionalization of the legal regulation of land relations. It is concluded that the formal legal basis for the constitutionalization of this sphere is the existence of constitutional and legal norms on land, and the main purpose of this process is the development of the fundamentals of the constitutional system and the consolidation of constitutional and legal guidelines for the formation of the land legal order. A theoretical-methodological approach is proposed that justifies the formation of constitutional and legal bases for regulating land relations, the formal legal and content characteristics of the constitutional legal basis for regulating land relations are determined. Based on the conclusions drawn, their definition is given.
Keywords: fundamentals of the constitutional system, constitutionalization, land relations, object of legal regulation, land.
Конституция Российской Федерации закладывает правовые основы не только устройства государства в целом, но является базисом для регулирования практически всех сфер общественных отношений. Не являются исключением и земельные отношения.
С теоретико-правовой точки зрения установление конституционно-правовых основ регулирования земельных отношений явилось следствием их конституционализации.
Здесь представляется целесообразным принять позицию И. А. Кравца, который под «кон-ституционализацией права в узком смысле
понимает возведение правовой нормы в ранг конституционного положения» [6, с. 298]. Таким образом, конституционализация правового регулирования земельных отношений выражена в положениях Конституции Российской Федерации, содержащих нормы о земле.
В целом конституционализация правовой системы в нашей стране является необходимой политико-правовой предпосылкой обеспечения единства и целостности большого государства, а Конституция Российской Федерации в этой связи является системообра-
зующей, стабильной и легитимной основой формирования всей совокупности формирующихся общественных отношений.
В процессе анализа становления консти-туционализации правового регулирования земельных отношений нельзя недооценить исторические предпосылки конституционной реформы 1993 года. Для российского человека земля - это особый объект, бесценное достояние. Народ России отстаивал в кровавых войнах право не только на свободу и независимость, но и на свою землю. Именно поэтому конституционализация правового регулирования земельных отношений в России -это обусловленный историческими событиями и ментальными проявлениями процесс, необходимый для формирования стабильной и ценностно-ориентированной системы общественных отношений, складывающихся по поводу земли как всенародного достояния.
Стоит отметить, что деконституционали-зация правового регулирования земельных отношений могла быть чревата целым рядом общественно опасных рисков. Так, по мнению М. В. Баглая, с которым нельзя не согласиться, «в конституционную формулировку об использовании земли и других природных ресурсов органически входит и их охрана, и такое положение направлено против хищнического разбазаривания природных ресурсов во вред гражданам, обществу и окружающей среде» [1, с. 144].
Профессор В. И. Крусс выделяет такие стороны конституционализации, как «идеологическая», означающая восприятие законодателем конституционных принципов, ценностей и целей, конструирование и интерпретацию отраслевых норм в их духе, «нормативная» конституционализация как обеспечивающая соответствие отраслевого законодательства положениям Конституции Российской Федерации [7, с. 198].
Принимая за основу данные содержательные характеристики конституционализации как правовой категории, необходимо адаптировать их к процессу конституционно-правового закрепления положений о земле, их кон-ституционализации.
Итак, формально-юридической (нормативной) конституционно-правовой основой регулирования земельных отношений являются конституционно-правовые нормы о земле.
Конституционные нормы о земле, во-первых, являются частью основ конституцион-
ного строя, органично включаются и развивают конституционные положения, устанавливающие основы конституционного строя Российской Федерации, в первую очередь положения о правовом, социальном, демократическом государстве, где права и свободы человека являются высшей ценностью, свободе экономической деятельности, гаран-тированности многообразия форм собственности.
Во-вторых, сформированные конституционные положения о земле выступают системообразующими регуляторами, а по своим содержательным характеристикам - основой формирования законодательства о земле. В этой связи они по своей природе и содержанию носят фундаментально-учредительный характер и выступают в качестве первоисточника законодательства о земле. Они являются ориентиром формирования и реализации законодательства о земле.
Функциональная сторона конституциона-лизации правового регулирования земельных отношений - это цели, для реализации которых данный процесс стал необходимым и состоялся. Представляется, что закрепление норм о земле в Конституции Российской Федерации имеет основную цель - заложить основы формирования цивилизованного земельного правопорядка России, который будет соответствовать определяющему характеру конституционного устройства государства, правового, социального и демократического. Достижению данной цели должны способствовать задачи конституционализации правового регулирования земельных отношений:
- формирование конституционно-правового режима земли, основанного и обусловленного ее особым значением для народов России;
- обеспечение стабильности развития системы земельных отношений как межотраслевой категории на основе баланса экономических и экологических интересов государства и общества;
- интеграция основных положений о земле в соответствующие институты конституционного права для их реализации и развития;
- обеспечить конституционно-правовые гарантии реализации и защиты земельных прав граждан страны.
Как отмечается, процесс конституциона-лизации права связан с проблемой определения и выбора объектов конституционного
регулирования [6, с. 299]. В этой связи представляется необходимым рассмотреть правовые аспекты, отражающие сущность земли как межотраслевой категории и выявление предпосылок, которые с теоретико-правовой точки зрения обосновывают регулирование основ земельных отношений нормами конституционного права.
Т1 ________и
В теоретической правовой науке давно сложившейся считается концепция разделения всей системы права России на отрасли права. При этом также бесспорным остается факт наличия предмета правового регулирования у каждой отдельной самостоятельной отрасли права.
Однако в современных правовых реалиях нельзя недооценивать тот факт, что большинство общественных отношений не имеет четкой отраслевой принадлежности и носит характер межотраслевых. К ним относятся и земельные отношения.
Так, Е. А. Галиновская в своем исследовании приходит к выводу о том, что «земельные правоотношения - это самостоятельный вид общественных отношений, основным критерием выделения которых в отдельную группу является специальный объект - земля» [3, с. 25]. Таким образом, критерием выделения земельных отношений в качестве самостоятельного объекта правового регулирования является наличие самостоятельного объекта правоотношений - земли. Данный тезис считаем достаточно научно обоснованным.
Тем не менее представляется неверным суждение о том, что земля является объектом правового регулирования [10, с. 25-27; 2, с. 26]. Глубоко не вникая в категориальный аппарат данных явлений, многие исследователи разрабатывают проблему правового регулирования земельных отношений именно с позиции того, что объект материального мира и основной объект земельных правоотношений - земля является объектом такого регулирования.
Земля может выступать объектом права собственности, иных вещных и обязательственных прав, объектом сделок, объектом охраны и иных правоотношений. Но объектом правового регулирования выступают все же земельные отношения, связанные с правом собственности, охраной земель и другие. Таким образом, земельные отношения выступают родовым объектом, разновидностью общественных отношений как объекта правово-
го регулирования, выделенных в соответствии с наличием земли как особого объекта правоотношений.
Однако наличие специального объекта правоотношений - земли не является безусловным критерием для определения отраслевой принадлежности земельных отношений.
Представляется, что объект правового регулирования - это масштабное явление правовой действительности, охватывающее все общественные отношения, существующие в государстве, нуждающиеся в правовой регламентации и облеченные в статус правовых. Поэтому сами общественные отношения и выступают общим объектом правового регулирования. Общий объект правового регулирования существует вне зависимости от деления права на отрасли.
Однако жизнедеятельность государства и общества многообразна и разнопланова, поэтому разнообразны будут и общественные отношения, подлежащие правовому регулированию. Поэтому целесообразным является разделение объекта правового регулирования и формирование соответствующих родовых объектов, то есть более узкой группы общественных отношений, выделенных из общего объекта правового регулирования по определенным признакам и нуждающихся в правовой регламентации. Так, выделяются земельные, имущественные, финансовые и другие родовые общественные отношения, которые, безусловно, являются объектом правового регулирования.
Родовой объект правового регулирования -это совокупность общественных отношений, выделенная из общего объекта правового регулирования по конкретному объекту правоотношений. Так, все отношения по поводу земли в Российской Федерации являются родовым объектом правового регулирования.
Таким образом, земельные отношения как объект правового регулирования - это собирательное правовое явления, которое сформировалось благодаря наличию особого объекта правоотношений - земли, урегулировать весь спектр общественных отношений по поводу которого в рамках одной отрасли права не представляется возможным. Поэтому отдельные виды отношений по поводу земли могут регулироваться нормами различных отраслей права: конституционного, гражданского, налогового, градостроительного, уголовного, административного и других.
Такая концептуальная модель разделения объекта и предмета правового регулирования сложилась благодаря тому, что общественные отношения крайне разнообразны.
Для того чтобы определить те виды отношений по поводу земли, которые по своим правовым характеристикам являются фундаментальными и, следовательно, включаются в сферу конституционно-правового регулирования, необходимо выработать критерии их классификации, которые и позволят в итоге разделить их в соответствии с отраслевой принадлежностью.
В. В. Гошуляк отмечает, что «основанием возникновения конституционного правоотношения служит появление соответствующего объекта и субъекта конституционного права, их конституционирование, то есть особого юридического состояния, в котором они находятся» [4, с. 48].
Таким образом, основным критерием разделения земельных правоотношений на виды должна выступать норма права, которая данное правоотношение регулирует.
Данный вывод, по сути, прослеживается и в трудах известного конституционалиста О. Е. Кутафина, который писал: «Что касается других отраслей права, то их соотношение с конституционным правом состоит в том, что нормы последнего регулируют основополагающие для других отраслей права отношения. Однако эти нормы относятся исключительно к конституционному праву» [8, с. 145].
Той же позиции придерживается Б. С. Эб-зеев, который пишет: «Под действием конституционных норм понимается регулирующее воздействие на общественные отношения, которое может осуществляться совместно с другими правовыми нормами, которые чаще всего определяют процедуру реализации норм основного закона» [11, с. 37].
Таким образом, именно норма права является определяющим формально-юридическим фактором, основой формирования того или иного вида общественных отношений как объекта правового регулирования. Как следствие, данный вид правоотношений должен будет вписаться в предмет регулирования той отрасли права, источником которой является нормативный акт, содержащий соответствующую норму.
В случае с конституционным правом речь, безусловно, должна идти о конституционном законодательстве как основном источнике конституционного права. Если тот или иной вид
общественных отношений урегулирован нормами конституционного законодательства, он будет являться конституционно-правовым.
Конституционно-правовые отношения в данной связи необходимо понимать как форму, в которой отношения по поводу земли нашли свое место в качестве содержания.
Земельные отношения как объект правового регулирования, как уже отмечалось, не имеющие четкой отраслевой принадлежности, определенно шире, чем земельные отношения, включенные в предмет определенной отрасли права.
Те же виды земельных отношений, которые выделены из такого обобщенного явления, как родовой объект правового регулирования, - видовые общественные отношения становятся предметом регулирования отдельных отраслей права.
Поэтому отдельные виды земельных отношений выделяются в качестве видового объекта правового регулирования и включаются в состав отношений, которые являются предметом конституционного права.
Конституционное право России устанавливает основу земельных отношений, формирует конституционно-правовые нормы о земле, которые последовательно включаются в состав соответствующих институтов конституционного права.
Для определения тех видов земельных отношений, по поводу которых складывается конституционно-правовое регулирование, то есть их содержательной основы, необходимо обозначить, в состав каких же институтов конституционного права включаются нормы о земле. Для этого необходимо определить те группы общественных отношений, которые входят в предмет конституционного права и, соответственно, регулируются его нормами и объединяются в правовые институты.
Ученые-конституционалисты, глубоко погрузившиеся в исследование предмета конституционного права, разделяют всю совокупность общественных отношений, входящих в его предмет на группы. Например, Ю. А. Дмитриев и И. В. Мухачев выделяют три группы таких отношений:
1. Отношения, определяющие основы конституционного строя.
2. Отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Федерации) государственной власти.
3. Отношения, определяющие основы
правового статуса человека и гражданина [5, с. 23, 24].
Необходимость конституционно-правового закрепления данной группы общественных отношений породила формирование соответствующих институтов конституционного права.
Таким образом, в конституционно-правовые институты интегрируются такие нормы о земле, которые в совокупности по субъектам (участие органов власти) и содержанию входят в предмет регулирования конституционного права, то есть устанавливают основы развития законодательства о земле.
Исходя из этого, можно выделить следующие институты конституционного права, в структуру которых входят подинституты, содержащие особую группу норм - нормы о земле:
1. Основы конституционного строя.
2. Конституционный институт органов публичной власти. В этой группе общественных отношений можно также выделить отдельные подинституты:
- разграничение полномочий между органами публичной власти по предметам ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и их совместного ведения в сфере земельных отношений;
- основы государственной земельной политики России;
- правотворчество в сфере регулирования земельных отношений, осуществляемое на различных уровнях власти и различными субъектами правотворчества;
- институт местного самоуправления.
3. Права и свободы человека и гражданина, подинститутом которого выступают конституционные права на землю и их защита.
Нормы и институты конституционного права регулируют такие правоотношения, которые принято относить к определенному виду, названному в науке «публичное правоотношение». Исследователи приходят к вы-
Литература
1. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М., 2001.
2. Гаджиев К. Т. Земли для развития поселений как объект муниципально-правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
3. Галиновская Е. А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений: монография. М., 2009.
воду, что «публичное правоотношение - это урегулированное нормами права, конкретное общественное отношение, с обязательным участием субъекта, наделенного государственно-властными, муниципальными или иными политическими полномочиями, выраженное в субъективных правах, свободах и обязанностях, отражающих общественный интерес» [9, с. 43].
Таким образом, и конституционные нормы о земле, и институты конституционного права регулируют публичные правоотношения, для которых характерно следующее:
- универсальный для публичных правоотношений набор субъектов;
- наличие у субъектов этих правоотношений особого конституционно-правового статуса и конституционной правосубъектности;
- данный вид правоотношений возникает по поводу особенного объекта - земли, правовой режим которой также устанавливается конституционным актом.
Подытоживая вышесказанное, можно сделать следующие выводы. Нормы о земле органично интегрированы в состав институтов конституционного права и образуют основу конституционно-правового регулирования земельных отношений. По своему содержанию конституционные нормы о земле являются фундаментальной основой регулирования земельных отношений.
Конституционно-правовые основы регулирования земельных отношений - это конституционно-правовые нормы, устанавливающие основы земельно-правового устройства России и формирования земельной политики государства, закрепляющие порядок реализации государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, содержание, процесс реализации и защиты конституционных прав граждан на землю в Российской Федерации.
Bibliography
1. Baglay M. V. Constitutional Law of the Russian Federation: textbook for high schools. 3rd ed., amend. and additional. Moscow, 2001.
2. Gadzhiev K. T. Land for the development of settlements as an object of municipal legal regulation: abstract of dis. ... PhD in law. Moscow, 2011.
3. Galinovskaya E. A. Theoretical and methodological problems of land legal relations: monograph. Moscow, 2009.
4. Гошуляк В. В. Институт собственности в конституционном праве России. М., 2003.
5. Дмитриев Ю. А., Мухачев И. В. Понятие, предмет и метод конституционного права Российской Федерации - от исторических истоков к современности. М., 1998.
6. Кравец И. А. Формирование российского конституционализма: проблемы теории и практики: монография. М., 2002.
7. Крусс В. И. Конституционализация права: основы теории: монография. М., 2016.
8. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М., 2001.
9. Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Моки-на Т. В. Общая теория публичных правоотношений: монография. М., 2011.
10. Савченко Н. А. Земля как вид недвижимости в качестве объекта конституционного регулирования // Правовые вопросы недвижимости. 2014. № 1.
11. Эбзеев Б. С. Конституция. Демократия. Права человека. М.; Черкасск, 1992.
4. Goshulyak V. V. Institute of Property in the Constitutional Law. Moscow, 2003.
5. Dmitriev Yu. A., Mukhachev I. V. The concept, subject and method of the constitutional law of the Russian Federation - from historical sources to the present. Moscow, 1998.
6. Kravets I. A. Formation of Russian constitutionalism: problems of theory and practice: monograph. Moscow, 2002.
7. Kruss V. I. Constitutionalization of law: the foundations of the theory: monograph. Moscow, 2016.
8. Kutafin O. E. Subject of constitutional law. Moscow, 2001.
9. Luparev E. B., Dobobaba M. B., Mokina T. V. General theory of public relations: monograph. Moscow, 2011.
10. Savchenko N. A. Land as a kind of real estate as an object of constitutional regulation // Legal issues of real estate. 2014. N° 1.
11. Ebzeev B. S. Constitution. Democracy. Human rights. Moscow; Cherkassk, 1992.
