CC BY
455
М.С. Смольянов
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРОЦЕДУРЫ*
Термин «процедура» происходитот латинского «procedere» (procedo - шествие, ход, продвигаться, иду вперед)1. Также процедуру определяют как «официально установленный порядок действий при обсуждении, ведении какого-либо дела»2. Исходя из филологической герменевтики, процедура толкуется еще и как «всякое длительное, последовательное дело, порядок, обряд»3.
Таким образом, под процедурой мы понимаем какую-либо последовательность действий. Конечно, человеческих действий, совокупность которых в философии принято назвать деятельно-стью4. Человеческая же деятельность как таковая всегда целесообразна и рационально осмыслена в отличие от инстинктивно предопределенного поведения животных и стихийно действующих сил природы5. Отсюда следует, что процедура - это определенная последовательность действий, направленная на достижение какого-либо результата (цели). Данное обстоятельство дает нам возможность говорить о процедуре как о последовательной логически оправданной модели поведения (норме или совокупности норм), призванной обеспечить достижение заранее определенного результата. В этом отношении результат и есть тот оценочный критерий формальной стороны процедуры (точнее, реализации формальной стороны процедуры, ее наличия). В противном случае можно говорить лишь о простой совокупности действий, лишенной всякой логической оправданности и как
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, доцентом Е.Г. Лукьяновой.
1 Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 722.
2 Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 417.
3 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Т. 1. М., 1980. С. 526.
4 См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 151.
5 См.: там же.
Труды Института государства и права 23
Российской академии наук № 6/2010
следствие не позволяющей достичь заранее определенного результата.
Итак, любая процедура как определенная последовательность действий направлена на достижение определенного результата. Этот результат, его характер выступают видовыми признаками социальной процедуры. Юридическая процедура направлена на достижение правового результата. Юридическая процедура имеет правовой характер. Что это значит?
Право - формально равная и справедливая мера свободы лица во взаимодействии с другими лицами, и, соответственно, правовой порядок в обществе являются результатом деятельности людей. Право - это и есть правовая деятельность людей, деятельность, при которой люди взаимно признают равную меру свободы друг за другом, а в случае ее нарушения обеспечивают защиту. Деятельность по признанию и защите права составляет функцию специально создаваемых в обществе публично-властных структур - государственных органов и должностных лиц. Именно в целях обеспечения права (официального признания правовых норм и их защиты, включая меры, направленные на предотвращение непосредственных угроз нарушения прав) создаются специальные публично-властные структуры - государственные органы и должностные лица и именно в этих целях они наделяются соответствующим ресурсом и возможностью применять принуждения к нарушителям прав. Публично-властные субъекты - лица, призванные действовать в чужом правовом интересе, публичном интересе. Логично предположить, что данная публично-властная правовая деятельность должна быть обеспечена гарантиями, предотвращающими произвол и ошибки государственных органов и должностных лиц и, следовательно, обеспечивающими правовой результат их деятельности - соблюдение права, т.е. прав человека. Ведь права человека, т.е. право (формально равная и справедливая мера свободы), и произвол (неравная с другими мера свободы) - отрицательно коррелирующие величины: нарастание одного способствует уменьшению другого, наличие одного исключает другое.
Одной из гарантий достижения требуемого результата деятельности с древнейших времен выступает процедура. Любая процедура несет в себе момент ограничения произвола (хотя далеко не всегда достаточный), она дает возможность знать, что будет делать тот или иной субъект и чем это может закончиться. Процедура ведет к предсказуемости, позволяет контролировать поведение субъекта и тем самым в какой-то мере ограничивает произвольное поведение субъекта.
Юридическая процедура, устанавливая определенные требования к поведению публично-властных субъектов, действующих в чужом правовом интересе - публично-правовом интересе, с одной стороны, запрещает (ограничивает) действия, связанные с нарушением прав человека, с другой - определяет действия и их последовательность, логически способствующие достижению правового результата. Иными словами, логически способствующие реализации функционального назначения государственных органов и должностных лиц - признанию (официальному установлению), реализации и защите права.
Все виды правовой (государственно-властной) деятельности сводятся к установлению, реализации и защите права. Соответственно функциональное назначение публично-властных субъектов реализуется в различных видах деятельности, отсюда исторически сложились и различные виды юридических процедур - правоустановительная процедура (называемая часто правотворческой), правоисполнительная или, точнее, административная процедура и самая развитая и древняя судебная -правозащитная процедура.
Особенно велика роль юридической процедуры на стадии установления права. Ее основное значение здесь состоит в упорядочении деятельности по установлению официальных правовых актов, направленной на минимизацию вероятности умышленного и ошибочного принятия неправовых актов. Начиная с эпохи античности можно проследить за развитием процедурного регулирования деятельности по установлению права. В большинстве же современных стран порядок правоустановительной, в частности законодательной, деятельности получил свое определение непосредственно в текстах основных законов (консти-
туциях), а также специально принимаемых регламентах (процедурных актах) парламента, необходимость которых предусматривается в конституциях. Например, в Конституции Италии предусматривается: «Каждая палата принимает свой регламент абсолютным большинством голосов своих членов» (ст. 64)6. Аналогичное положение содержится в Конституции РФ: «Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности» (ст. 101). Данное обстоятельство подчеркивает важность и значимость деятельности по установлению права и ее процедурного урегулирования.
Важную роль юридическая процедура играет в упорядочении деятельности правоисполнительных, или административных, органов государства. В отечественной литературе правоис-полнительную, или административную, процедуру чаще всего называют правоприменительной, что представляется не совсем верным. Однако уже в советское время подчеркивалась важность процедурного регулирования правоисполнительной деятельности. Так, В.М. Горшенев и И.Я. Дюрягин писали, что применение права есть процедурно оформленная деятельность органов государственной власти, которая выглядит как многоступенчатый, длящийся во времени и развивающийся в соответствии с нормами юридической процедуры процесс организационно-властной реализации права .
В современных странах, включая и Россию, административная деятельность получает все большую процедурную определенность. К примеру, в Российской Федерации попытка процедурного урегулирования деятельности Правительства РФ предпринята в Регламенте Правительства РФ8, органов милиции - в Законе «О милиции»9, органов миграционного контроля и иных органов, обеспечивающих реализацию конституционного права на передвижение, выезд из Российской Федерации и въезд в нее, - в Законе «О по-
6 Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие / Сост. В.В. Маклаков. М., 2002. С. 142.
7 См.: Горшенев В.М., Дюрягин И.Я. Правоприменительная деятельность // Сов. государство и право. 1969. № 5. С. 21-22.
8 СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
9 Ведомости РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503. 26
рядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»10.
Немалое значение имеет процедурная регламентация деятельности тех административных органов, которые непосредственно взаимодействуют с гражданами при реализации ими или защите своих прав. В этих целях органы исполнительной власти принимают регламенты своей работы - процедурные акты, регулирующие деятельность административных органов по оказанию ими государственных услуг гражданам. Примером может служить Административный регламент федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению обращения граждан11 и др.
Исторически процедурная регламентация деятельности административных органов осуществлена много позднее введения правоустановительной и судебной процедур, да и сегодня она часто оставляет желать лучшего.
Для непосредственной защиты прав граждан, а позже и для обеспечения действенности правоустановительной и правоис-полнительной процедур, со времен возникновения цивилизации существует судебная процедура. Нельзя сказать, что она существует в неизменном виде. История права - это во многом и процесс оптимизации правозащитных процедур. И здесь практика показывает нам наиболее высокую степень и качество процедурной регламентации. Действующие процедурные нормы, регулирующие правозащитную (правоохранительную) деятельность, кодифицированы, что напрямую сказывается на качестве их использования. Примером тому служат такие акты, как Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и др.
Если обобщить эмпирические наблюдения и соотнести их со сделанными ранее рациональными умозаключениями, то можно сделать вывод, что необходимость в правовом процедурном регулировании возникает в первую очередь в случаях, когда
10 СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
11 Утвержден приказом ФМС России от 8 июня 2009 г. № 138.
его адресатом являются государственные органы и должностные лица, наделенные полномочиями действовать в чужом правовом интересе. Таким образом, сферу использования правовой процедуры можно охарактеризовать как государственную деятельность, направленную на установление, исполнение и защиту права специально уполномоченными органами в строгом соответствии с законом (как правовым актом) и при неукоснительном соблюдении установленного им порядка. Целевое назначение юридической процедуры - установление, реализация и защита права.
Однако на практике использование процедур связанно не только с деятельностью субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями. Например, к процедуре прибегают и частные лица для реализации своих прав и надлежащего исполнения обязанностей. В этом случае процедура непосредственно устанавливается указанными лицами и не имеет заранее определенного содержания - оно определяется уже после возникновения правоотношения. В теории права такая процедура именуется инициативной12, так как устанавливается по инициативе заинтересованного субъекта, как правило, обладателя субъективного права. Ее еще можно называть частной правовой процедурой, в отличие от рассматриваемой выше публичной. Она применяется в том случае, когда у лица - носителя субъективного права или юридической обязанности имеется возможность и необходимость определять порядок их реализации. В данном случае целесообразность инициативной процедуры проявляется в создании разумной модели поведения, обеспечивающей в итоге достижение желаемого результата - надлежащую реализацию лицом своего субъективного права. Особенность инициативной процедуры определяется тем, что ее субъект действует в своем собственном интересе. Отсюда вполне ожидаемо, что он изберет для себя наиболее оптимальную модель поведения, в силу чего не требуется дополнительного обеспечения реализации правил
12 См.: Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под общ. ред. П.Е. Недбайло и В.М. Горшенева. М., 1976. С. 107. 28
процедуры. Но в поле нашего внимания находится преимущественно публичная юридическая процедура.
Направленность на достижение определенного результата, в нашем случае правового, обусловливает такой признак юридической процедуры, как ее служебный характер. Процедура - не самоцель, она устанавливается и существует в целях обеспечения права (прав человека). Если юридическая процедура превращается в самоцель, то она теряет свой правовой характер и, напротив, приобретает антиправовой характер, становится фактором необоснованного ограничения прав человека.
Важным признаком юридической процедуры является ее предварительная официальная определенность (формальная определенность). Правовая процедура - это заранее и официально установленная модель (программа), в соответствии с которой развивается регулируемое поведение субъектов. Предварительная официальная определенность юридической процедуры чаще всего связывается с ее установленностью в текстах нормативных правовых актов. Наиболее значимые процедурные нормы, иначе - процедурные нормы, гарантирующие соблюдение наиболее значимых, фундаментальных прав человека, следует закреплять на самом высоком законодательном уровне. Как пример можно привести действующие кодексы процессуального права (УПК, ГПК, АПК, КоАП РФ), которые наглядно демонстрируют специфику нормативной определенности правовой процедуры.
Между тем формальная определенность не случайно называется формальной. Данный признак имеет не существенный, а внешний характер. И его отсутствие в некоторых случаях, т.е. отсутствие письменного закрепления в нормативных правовых актах, не влияет на функциональное назначение юридической процедуры. Не во всех странах юридическая процедура письменно оформлена, например в Великобритании. Даже в английском судопроизводстве, не говоря о других процедурах, отсутствует строго определенная процессуальная форма, регламентирующая всю совокупность процессуальных действий. Опираясь на доктрину судебного прецедента и широкое применение усмотрения, законодательство оставляет вне рамок правового
регулирования многие процедурные вопросы13. При этом следует иметь в виду уровень судопроизводства в Англии, который по праву считается образцовым.
Как последовательная логически оправданная модель (взаимосвязанные модели) поведения процедура представляет собой норму, а точнее, совокупность норм - правил человеческого поведения. Юридическая процедура - совокупность правовых норм второго порядка, вторичных производных от первичных норм, которые условно можно назвать нормами свободы - формально равных и справедливых мер, рамок свободы. О процедурных нормах в литературе пишут, что они как бы «дважды
14
юридические», имеют двойную юридическую природу .
Нормы, опосредующие юридическую процедуру, не просто устанавливают границы, меру поведения публично-властных субъектов, но подробно определяют их действия, способ, порядок, последовательность их совершения, а также форму закрепления результатов этих действий15. Отсюда юридическая процедура выступает не просто как установленная модель поведения, а представляет собой упорядоченность действий, операций, т.е. своего рода алгоритм, реализация которого должна привести к желаемому результату. Всем хорошо известно, какое большое значение имеет последовательность операций в человеческой жизнедеятельности. Например, процедура научного исследования, перевода текста с иностранного языка, работы на токарном станке и др. Само уже следование такой процедуре часто является залогом достижения необходимого результата.
Отмечая упорядоченность действий как признак процедуры, следует добавить также такое ее качество, как иерархичность. Она проявляется в том, что одна процедурная норма детализирует другую, одно процедурное отношение обеспечивает процесс реализации другого. В процедуре практически каждое
13 См.: Папкова О.А. Усмотрение суда. М., 2005. С. 19.
14 См.: Погребной И.М. Общетеоретические проблемы производств в юридическом процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1982. С. 83.; Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004. С. 210.
15 См.: Лукьянова Е.Г. Указ. соч. С. 168, 220. 30
отношение, с одной стороны, выступает как организуемое (процесс реализации которого обеспечивается), а с другой - как организующее (обеспечивающее). «Высота» иерархии (количество детализирующих друг друга процедурных отношений) зависит от того, в какой степени должен быть детализирован (гарантирован) процесс реализации основного правоотношения (установления, реализации и защиты права). Хотя в целом состав сложной процедуры может определяться не только количественной, но и качественной (содержательной) необходимостью (например, допрос свидетелей имеет качественное значение в процедуре - напрямую влияет на достижение правового результата) тех или иных отношений для главной цели процедуры. Отношения в процедуре, таким образом, могут быть сгруппированы в процедурные «связки». Это предполагает также возможность параллельного возникновения и развития отношений (в виде процедурных связок) в сложных процедурах16.
Например, в соответствии с ч. 2 ст. 133 Арбитражного процессуального кодекса РФ подготовка дела к судебному разбирательству проводится по каждому делу в целях его правильного и своевременного рассмотрения. В этой связи отношения в рамках стадии подготовки дела к судебному разбирательству являются организующими для отношений, возникающих в ходе стадии судебного разбирательства. А все они направлены на достижение главной цели юридической процедуры - защите субъективного права.
В зависимости от степени иерархичности и от сферы использования можно выделить разный уровень детализации юридической процедуры. Во многом это объясняется соответствующим уровнем гарантий, который требуется в определенных сферах процедурного регулирования. Например, для судебной процедуры (процессуальной формы или «надлежащей» правовой процедуры) характерна высокая степень детализации процедуры - наличие определенного количества стадий, относительно жестких рамок (границ) поведения, определяющих способ, время, порядок совершения действий и проч. Такая мера является необходимой,
16 См.: Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991. С. 7.
поскольку речь идет об обеспечении прав человека всеми средствами защиты через суд как особый орган, специально уполномоченный на применение принуждения - лишение жизни, свободы или имущества и др. Отсюда процессуальная форма («надлежащая» правовая процедура) построена так, чтобы максимально гарантировать соблюдение права в процессе применения к лицу особо жестких мер принуждения. Поэтому о процессуальной форме («надлежащей» правовой процедуре) как юридическом феномене можно говорить лишь тогда, когда законодательством последовательно, всесторонне, в едином плане регулируются весь ход и условия рассмотрения дела, начиная от его возбуждения и заканчивая исполнительным производ-ством17, который, таким образом, в наибольшей степени позволяет гарантировать правовой результат процесса и когда в наиболее высокой степени обеспечены права лица, которому грозит применение принуждения.
Однако требование высокой степени детализации процессуальной формы не является всеобъемлющим (распространяемым на все без исключения виды процедуры). Так, С.С. Алексеев обращал внимание на то, что от процессуальной формы следует отличать иные явления - правотворческую (правоустанови-тельную) и правоприменительную (административную) деятельность органов государственной власти18. Но, как и в случае с судебной деятельностью, приведенные сферы также нуждаются в процедурном регулировании, поскольку правотворчество (правоустановление) и управление - вид человеческой деятельности, протекающей во времени и складывающийся из ряда моментов, - они представляют собой процесс, которому, как и любому процессу, например мышления, присущи определенные
стадии»19.
Учитывая то обстоятельство, что характер отношений в рамках правоустановления и административного управления
17 См.: Васильев А.М. О правоприменении и процессуальном праве. Проблемы соотношения материального и процессуального права // Труды ВЮЗИ. М., 1980. С. 12.
18 См.: Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 240.
19 Васильев А.М. Указ. соч. С. 12. 32
несколько иной, чем в судопроизводстве, так как в определенной мере различны цели этих видов государственно-властной деятельности, здесь требуется иная степень детализации. Но это не значит, что процедура в указанных сферах должна отсутствовать или быть простой, т.е. обладать низкой степенью детализации. Она должна быть оптимальной, целесообразной, т.е. соответствовать характеру и целям данной деятельности. Поэтому вряд ли можно согласиться с утверждением о том, что процедура,
например в ходе правоприменения, должна просто и быстро из-
20
меняться .
Таким образом, степень детализации правовой процедуры напрямую зависит от сферы ее применения, а точнее - определяется целями и характером той государственно-властной деятельности, которую процедура призвана опосредовать. Сама разность процедур в различных сферах государственной деятельности дает основание рассматривать юридическую процедуру как общеродовое явление, включающее в себя ряд однородных явлений, таких как процессуальная форма («надлежащая» правовая процедура), правоустановительный и административный (правоисполнительный) регламенты. Это дает основание говорить о юридической процедуре как о динамичном, гибком и многогранном средстве, обеспечивающем установление, реализацию и защиту права (прав человека), а не шаблоне, однообразно применяемом в каждом случае.
Подводя общий итог, следует отметить, что правовая процедура представляет собой обладающую служебным характером систему сменяющих друг друга актов поведения, целевое назначение которых состоит в преодолении произвола как главной причины нарушения прав человека в процессе государственно-властной деятельности путем установления логически оправ-
20 Нужно сказать, что такое утверждение особенно укоренилось в советский период. См., например: Чечина Н.А. Норма права и судебное решение. Л., 1961. С. 26-27. Наделение государственной власти гипертрофированными возможностями в ряде случаев и вовсе не предполагало использование процедур. А в случае установления процедуры она воспринималась как обременение, которое действующая власть всячески пыталась обойти.
данного алгоритма действий, содержащего в себе механизмы, обеспечивающие его воплощение в реальном поведении субъектов, чья деятельность регулируется с помощью юридической процедуры.
Юридическую процедуру можно определить как реализуемую в правовой среде иерархически построенную целесообразную последовательность действий, предварительно закрепленных на нормативном или индивидуальном уровне и направленных на достижение правового результата - установление, реализацию и защиту права.
