CC BY
197
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ МУНИЦИПАЛЬНОГО НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА
Ерёмина О.А.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Нормативные правовые акты в отечественной науке признаются наиболее изученной формой права1. Однако, судебная практика, в частности арбитражных судов, показывает, что определение нормативного характера правовых актов местного самоуправления в некоторых случаях весьма затруднительно2. Это связано с отсутствием законодательно закрепленного определения нормативного правового акта и особенностями нормативного регулирования общественных отношений на местном уровне: при принятии муниципальных правовых актов нарушаются правила законодательной техники, в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера, отсутствует унифицированный перечень видов и наименований нормативных актов.
Для правильной характеристики нормативного правового акта местного самоуправления следует исходить из того, что он является видовым по отношению к более общему понятию «нормативный правовой акт» и с другой стороны - к понятию «муниципальный правовой акт».
Официальное определение нормативного правового акта содержится в постановлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11.11.1996 № 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», согласно которому «это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание
1 Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике//Журнал российского права. 2004. № 2. С. 95.
2 Дело № А53-222642/2004-С5-19. Архив Арбитражного суда Ростовской области; постановление ФАС Уральского округа от 10.10.2006 по делу № Ф09-462/06-С4. Справочная правовая система Консультант плюс. Округ; постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 11.05.2006 по делу № Ф08-1961/2006. Справочная правовая система Консультант плюс. Округ.
постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение»3.
В судебной практике чаще используется определение, предложенное в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»4 - изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Как видно, в качестве одного из признаков нормативного акта отмечается издание акта управомоченным на то органом государственной власти, местного самоуправления или должностным лицом. При этом не учитываются следующие обстоятельства. Во-первых, правомочие принимать нормативные правовые акты на референдумах. Во-вторых, судебная практика свидетельствует о том, что нередко нормативные акты принимаются неуполномоченными субъектами и до их отмены или признания недействующими действуют наравне с актами, принятыми уполномоченными субъектами5. Признание в качестве существенного признака нормативного акта издание уполномоченным органом или должностным лицом лишает акты, принятые с нарушением компетенции, их нормативного характера, в связи с чем встает вопрос об их правовой природе.
Кроме того, в научной литературе вполне обоснованно обсуждается вопрос о целесообразности выделения такого признака нормативного правового акта как неоднократность его применения. Одни авторы полагают, что это существенный и необходимый признак, указывающий на наличие нормативных положений в тексте правового акта6. Другие отрицают связь общего характера юриди-
3 Собрание законодательства РФ. № 49 от 02.12.1996. Ст. 5506.
4 Российская газета. № 15 от 25.01.2003.
5 Например, решение Арбитражного суда Республики Хакасия по делу № А74-2083/2006 от 31.07.2006//Вестник ВАС РФ. 2006. № 11. С. 50 - 59; решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) по делу № А58-1198/2003 от 29.07.2003//Вестник ВАС РФ. 2004. № 1. С. 113 - 115; решение Арбитражного суда Кировской области по делу № А28-10000/03-289/13 от 21.11.2003//Вестник ВАС РФ. 2006. № 4. С. 132 - 135.
6 См.: Бошно С.В. указанное сочинение; Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. - М.: Юридическая литература, 1991. С. 32 - 33; Шугрина Е.С. Техника юридического письма. - М.: Издательство «Дело», 2000. С. 12.
Еремина О.А.
ПРАВОВОЙ АКТ
ческих предписаний с периодичностью действия нормы права, закрепленной в правовом акте7.
В подтверждение последней позиции можно указать на воспроизведение её в практике нормативного регулирования: Федеральный закон от 04.11.2006 № 186-ФЗ «О создании Арбитражного суда Пермского края»8, Федеральный закон от 04.10.2003 № 130-ФЗ «О создании Северного районного суда города Орла»9 и пр. Подобные акты принимаются и на местном уровне.
Так, при проверке законности и обоснованности решения от 21.03.2006 Арбитражного суда Ростовской области по делу № А53-35044/2005-С5-5 судом кассационной инстанции было установлено, что распоряжение главы администрации Красносу-линского района от 20.09.2005 № 913 «О создании рабочей группы по исполнению мероприятий в части соблюдения правил торговли и других нормативных актов на территории центрального рынка ООО «Трейд» и других местах организованной торговли в г. Красный Сулин и Красносулинском районе» (с изменениями от 18.10.2005 № 1158) является по правовой природе нормативным актом. Однако, создание рабочей группы - действие однократное, поэтому в данном случае неоднократность применения как признак нормативного правового акта отсутствует. Решение суда первой инстанции было отменено в связи с неподведомст-венностью спора арбитражному суду исходя из характера общественных отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом - не связан с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности10.
Вместе с тем, в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от
16.06.2005 по другому делу, указано именно на отсутствие такого признака оспариваемого нормативного правового акта как неоднократность применения и наличие индивидуального характера11. Предметом спора являлся пункт 4 постановления Главы администрации г. Ростова-на-Дону от 30.06.1994 № 931 «О создании районных муниципальных учреждений с функциями заказчика в сфере ЖКХ города». В оспариваемой части постановления указано, что районные муниципальные учреждения в сфере жилищно-коммунального хозяйства города являются правопреемниками по бюджетным долгам третьих лиц; акты приемки-передачи бюджетных долгов утверждаются главой администрации соответствующего района.
7 Самощенко И.С. О понятии юридического нормативного акта//Советское государство и право. 1962. № 3. С. 77 - 86.
8 Собрание законодательства РФ. № 45 от 06.11.2006. Ст. 4638.
9 Собрание законодательства РФ. № 40 от 06.10.2003. Ст. 3828.
10 Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от
06.06.2006 № Ф08-2349/2006-967А.
11 Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от
16.06.2006 № Ф08-2518/2005.
Представляется, что такое изложение теста постановления не дает оснований для признания его ненормативным правовым актом, положения оспариваемого постановления не содержат конкретного указания на обязанное по нему лицо.
Общепризнанно в науке, что определяющим признаком нормативного акта является содержание в акте норм права. Таким образом, нормативный правовой акт как представляет собой официальный письменный документ, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм или содержащий нормы права. Это определение является общим для всех видов нормативных правовых актов, а, следовательно, не отражает специфических свойств нормативных правовых актов местного самоуправления.
В статье 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые дается легальное определение муниципального правового акта - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее обязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Из этого определения следует, что муниципальный нормативный акт представляет собой решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, принятое специальным субъектом, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающий либо изменяющий обязательные правила. Исходя из указанного, специфическими видовыми признаками муниципального нормативного акта являются его особый предмет регулирования, особый субъект правотворчества и ограниченная территория действия. Однако, эти признаки недостаточны для полной характеристики местного нормативного правового акта.
Местное самоуправление в Российской Федерации представляет собой низший уровень организации публичной власти, которое характеризуется следующими особенностями:
1) самостоятельность и организационная обособленность;
2) двойственная природа, то есть оно представляет собой институт гражданского общества, форму самоорганизации территориального коллектива, выражает интересы населения му-
ниципального образования и, одновременно, является проводником интересов государства;
3) подзаконность - местное самоуправление осуществляется в пределах, установленных федеральным законодательством;
4) локально-территориальный характер, ограниченный границами конкретного муниципального образования;
5) особый предмет ведения - вопросы местного значения;
6) особый субъект и объект власти - население муниципального образования.
Эти признаки муниципальной власти предопределяют и особенности муниципальных нормативных правовых актов:
1) принимаются специальным субъектом правотворчества - населением муниципального образования либо органом или должностным лицом местного самоуправления;
2) являются подзаконными;
3) в нормативных правовых актах должна быть отражена цель местного самоуправления как формы публичной власти - выражение интересов населения муниципального образования, учет исторических и иных местных традиций;
4) особый предмет регулирования - вопросы местного значения и в случаях, предусмотренных законодательством, вопросы осуществления делегированных государственных полномочий;
5) регулируют общественные отношения в различных отраслях права, следовательно, могут иметь различную отраслевую принадлежность;
6) действуют в пределах территории конкретного муниципального образования;
7) образуют самостоятельную, иерархичную систему правовых актов.
Таким образом, можно дать следующее определение: нормативный правовой акт местного самоуправления - это подзаконный нормативный правовой акт, регулирующий на территории муниципального образования решение вопросов местного значения, а также делегированных государственных полномочий, исходя из интересов населения с учетом местных традиций и исторических особенностей.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
