CC BY
487
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2011. № 5
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ
И.А. Чихарев, М.А. Рамонова
ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ
МНОГОУРОВНЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ
В МИРОПОЛИТИЧЕСКОМ ДИСКУРСЕ
В статье рассматривается содержание понятия «многоуровневое управление», анализируются его основные концепции. Особое внимание уделяется моделям многоуровневого управления в рамках Европейского союза и концепции диффузии власти, демонстрируются два типа многоуровневого управления.
Ключевые слова: многоуровневое управление, Европейский союз, диффузия власти, типы многоуровневого управления.
Развивая понимание мировой политики как многомерного феномена1 , нельзя не учитывать тренд усложнения структуры управления на национальном, региональном, трансрегиональном и глобальном уровнях. Интенсификация и кризисная динамика мировых финансово-экономических, технологических, коммуникативных обменов в сочетании с сохраняющимся влиянием национально-государственного уровня принятия решений, развитием региональной интеграции и соответствующих наднациональных управленческих структур заставляют расширить понимание глобального управления, обогатив его представлением о многоуровневом характере управления.
Современные глобальные и региональные трансформации, вызванные глобализационными ритмами и реформами внутри европейской политии, приводят аналитиков-международников к новым концепциям управления. Инновационные формы управления отличаются более мягким инструментарием, заменяющим принудительные практики, горизонтально выстроенной коммуникацией и предпочтением необязывающих соглашений. Многоуровневое управление (multi-level governance или multi-tiered governance) является ярким примером новой традиции.
Понятие «многоуровневое управление» отражает важнейшие процессы, происходящие в политических системах мира. В первую очередь это перераспределение власти от национального центра вверх (надна-
1 Подробнее об этом см.: Чихарев И.А. Многомерность мировой политики: к современным дискуссиям // Полис. 2005. № 1.
циональным структурам) и вниз (субнациональным органам). Эта ключевая характеристика дополняется размыванием границы между внутриполитической и внешнеполитической деятельностью.
Генетически многоуровневое управление связано с понятием «глобальное управление» (global governance), которое фиксирует «распыление» компетенции в масштабах мировой системы. Некоторые аналитики (М. Стрежнева, А. Бовдунов) даже предлагают рассматривать многоуровневое управление как европейскую вариацию глобального управления, характеризующуюся в отличие от последнего наличием четких критериев выделения различных уровней. Действительно, при анализе многоуровневого управления ученые прежде всего обращаются к опыту структурной политики Евросоюза, результатом которой стало формирование трех относительно самостоятельных уровней — наднационального, национального и субнационального, внутри которых и между которыми происходят непрерывный диалог и взаимодействие. Однако это не значит, что элементы многоуровневого управления отсутствуют в других региональных объединениях: на уровне городов, в границах государства и в трансконтинентальном масштабе. Скорее наоборот, многоуровневое управление является более общим и абстрактным понятием, которое может быть конкретизировано в зависимости от масштабов исследования.
ЗАРОЖДЕНИЕ ТЕОРИИ МНОГОУРОВНЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ: РЕФОРМЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ ПОЛИТИИ
Первые упоминания о многоуровневом управлении обнаруживаются в контексте анализа Евросоюза и евроинтеграции, который проводил в Массачусетском технологическом институте Гэри Маркс. Сначала он использовал громоздкое выражение «комплексный, многоуровневый процесс принятия решений, простирающийся как ниже, так и выше государства»2 и применял его исключительно к региональной и структурной политике ЕС. Согласно его мнению, «оснований полагать, что опыт структурной политики будет копироваться в других областях политики в Евросообществе»3 тогда было мало. Позднее Маркс ввел термин «многоуровневое управление».
После вступления в силу Единого европейского акта в 1987 г. произошли крупные изменения, приведшие к углублению интеграции. В следующем году Еврокомиссия вместе с единомышленниками из Европейского парламента убедили правительства в необходимости проведения крупной реформы структурной политики для создания единого рынка и
2 Цит. по: Стивен Дж. Многоуровневое управление и Европейский союз. URL: http://www.worMpolit.ru/mdex.php?option=com_content&task=view&id=103&Itemid=40 (19.05.11).
3 Там же.
интеграции Греции, Португалии и Испании в Сообщество. Нововведения подразумевали удвоение бюджетных ассигнований из структурных фондов для оказания помощи отстающим регионам. Чтобы обеспечить эффективное использование этих средств, правительства вынуждены были принять предложение Комиссии управлять ими на основе многоуровневого партнерства. Именно такое взаимодействие уровней и легло в основу концепции. Среди дальнейших изменений стоит выделить появление субнациональных «посольств» в Брюсселе, возникновение в 1994 г. Комитета регионов и установление прямых контактов между субнациональными властями и Комиссией. Все эти события заставили Маркса обратиться к теории многоуровневого управления.
Таким образом, теория многоуровневого управления восходит к началу 1990-х гг., к исследованиям новых реалий европейской интеграции. Тогда под многоуровневым управлением Маркс понимал «систему постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях — наднациональном, национальном, региональном и локальном»4. Иначе говоря, изначально основное внимание уделялось сетевому взаимодействую правительств на разных территориальных уровнях; соответственно неправительственные акторы не рассматривались.
На тот момент многоуровневое управление не являлось единственной теорией интеграции. Гораздо большее влияние имели межгосударственный (межправительственный) и неофункционалистско-надна-циональный подходы. Оба они уходят корнями в теорию международных отношений: неофункционализм был создан Хаасом и Линдбергом на основе плюралистской парадигмы, в то время как интергаверментализм был выведен Хоффманом и Милуордом из государствоцентричного реализма.
Многоуровневое управление на фоне этой теоретической борьбы стало «новой волной» осмысления европейской интеграции. Старые теории не могли объяснить большинства современных процессов, поэтому Марксом была предложена концепция, основанная на сетевой парадигме. Неофункционализм и интергаверментализм обсуждали только наднациональный и национальный уровни. Теория Маркса впервые подчеркнула значимость субнационального уровня в деле принятия решений (в том числе во время интеграции). Значительное количество теоретиков многоуровневого управления видит в новой концепции преодоление неофункционалистско-интергаверменталистской дихотомии, в то время как исследователь Стивен Джордж считает новую теорию лишь развитием неофункционализма. Между этими теориями дей-
4 Цит. по: Бовдунов А. Евросоюз: многоуровневое управление и региональная интеграция. URL: http://konservatizm.Org/konservatizm/sociology/050909095544.xhtml# 1 (19.05.11).
ствительно немало общего (например, решающая роль в интеграции наднациональных акторов и групп интересов), но уникальность концепции многоуровневого управления заключается в том, что в ней значимая роль отводится именно субнациональным акторам (в первую очередь региональным правительствам).
Иначе говоря, «возвышение субнационального уровня и признание важности политических сетей совместились, приведя к появлению первоначальной концепции многоуровневого управления в изучении Европейского союза»5.
СОВРЕМЕННЫЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЯ О МНОГОУРОВНЕВОМ УПРАВЛЕНИИ
Среди исследователей нет согласия относительно значительного числа аспектов понятия «многоуровневого управления». Ф. Шмиттер определяет многоуровневое управление как «соглашение о принятии обязывающих решений, которое привлекает множество политически независимых или взаимозависимых акторов — частных и государственных — на различных уровнях территориальной агрегации в более или менее непрерывном обсуждении/обдумывании/применении, но не закрепляющее исключительную политическую компетенцию за любым из этих уровней и не устанавливающее твердую иерархию политической власти»6. В этом определении фиксируется центральное для многоуровневого управления представление о множественности «уровней территориальной агрегации», на пространстве которых происходят не-иерархизированные равные обмены между акторами. Однако не все исследователи согласятся с утверждением Шмиттера, что в многоуровневом управлении обязательно задействованы частные акторы.
Гораздо более лаконичным и абстрактным выглядит следующее определение: многоуровневое управление — это «обсуждаемые, неиерархические обмены между институтами на транснациональном, национальном, региональном и локальном уровнях»7. Но многие авторы избегают говорить о конкретных уровнях, об их определенном, ограниченном количестве. В связи с этим полезным представляется использование определения многоуровневого управления как «набора единиц общего назначения или функциональных единиц, которые пользуются определенной степенью автономии в рамках общего механизма управления, и субъекты которого претендуют на участие в длительном
5 Bache I., Flinders M. Themes and issues in multi-level governance // Multi-Level Governance in Theory and Practice / Ed. by I. Bache, M. Flinders. Oxford, 2004. P. 3.
6 Schmitter P.C. Democracy in Europe and Europe's Democratization // Journal of Democracy. 2003. N 14. P. 72.
7 Peters B. G, Pierre J. Developments in intergovernmental relations: Towards multilevel governance // Policy & Politics. 2001. N 29(2). P. 131.
взаимодействия для достижения общего блага»8. Данное определение намеренно конструировалось как широкое, позволяющее объединить большинство существующих концепций многоуровневого управления. Но все же важно избегать чрезмерного «размывания» понятия и сохранять под ним хотя бы минимум твердой основы.
Разные авторы, давая определение концепту, исходят из разных эмпирических наблюдений и теоретических конструкций. Но важно подчеркнуть именно момент отсутствия концентрации власти и компетенции в национальном или каком-либо другом центре. Власть распространяется на несколько уровней и может даже передаваться неправительственным акторам.
В связи с этим ученые выделяют два измерения «многоуровневого управления» — горизонтальное и вертикальное, которые соответствуют двум его компонентам. «Многоуровневость» отсылает к взаимозависимости правительств на разных территориальных уровнях, а «управление» — к взаимозависимости между правительствами и неправительственными акторами.
В то же время в основе концепции лежит принцип субсидиарности, в соответствии с которым задачи должны решаться на более низком и удаленном уровне.
Этот принцип действует в рамках Европейского союза. Проблемы, которые можно решить на региональном и национальном уровне, не будут передаваться на наднациональный уровень. Это ведет к уменьшению роли национальных государств и возрастанию роли регионов. В Европе такая политика была столь легко воспринята, потому что исторически регионы в ней являлись относительно устойчивыми образованиями, сформировавшимися еще до возникновения национальных государств.
Учитывая возросшую роль Комитета регионов, наличие региональных репрезентаций в Брюсселе, прямые контакты регионов с Комиссией, вхождение их представителей в состав министерских делегаций, нетрудно понять, почему основное внимание в работах по многоуровневому управлению уделяется изучению региональных юрисдикций.
Исследователи все чаще проявляют интерес к неправительственным акторам. Ведь сама сетевая структура управления и неиерархичный принцип организации властных отношений подразумевает отмену каких-либо цензов и границ для участия. В результате, в том числе и в рамках ЕС, фиксируется увеличение роли групп интересов, частных лиц и неправительственных объединений в деле принятия важных публичных решений. Несмотря на то что сетевой принцип вовлечения нетрадиционных акторов позволяет традиционным, иерархически связанным
8 Zurn M., Enderlein H., Walti S. Introduction // Handbook on Multi-Level Governance / Ed. by M. Zurn, H. Enderlein, S. Walti. Cheltenham, 2010. P. 4.
каналам власти преодолеть многие недостатки и избежать многочисленных тупиковых ситуаций, в литературе о многоуровневом управлении пока мало внимания уделяется исследованию структур гражданского общества и частных акторов.
Мы уже говорили о том, что многоуровневое управление находит применение также за пределами европейской политии. Использование этой концепции в глобальном масштабе, например подразумевает выделение национального, регионального (уже в экстрагосударственном понимании) и глобального уровней. Г. Маркс и Л. Хуг говорят о том, что «многоуровневое управление — это не теория европейской интеграции, но "протомодель", которая включает региональную интеграцию, а также расширение прав и возможностей региональных или субнациональных акторов как часть единого, более общего феномена — (ре)ар-тикуляции власти от центра»9.
КОНЦЕПЦИИ ДИФФУЗИИ ВЛАСТИ И МНОГОУРОВНЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ
Одни из первых и крупнейших исследователей многоуровневого управления Г. Маркс и Л. Хуг разделили все существующие концепции, так или иначе связанные с децентрализацией и диффузией управления, на пять блоков10.
1. Исследование Европейского союза. Сюда включают в первую очередь многоуровневое управление в узком смысле (Л. Хуг, Г. Маркс, И. Бач, М. Флиндерс, Э. Гранде). В анализе Евросоюза применяется и концепция сетевого управления (К. Ансел, Дж. Петерсон), которая акцентирует внимание на передаче полномочий по принятию решений от центра к неформальным и пересекающимся политическим сетям. Ф. Шмиттер, описывая новые возможности неправительственных акторов в Европе, ввел латинизмы консорцио и кондоминио. С помощью названных концепций Евросоюз исследуется как уникальное объединение, своего рода «глобальная лаборатория», которая реализует основную массу смелых и перспективных диффузивных практик.
2. Международные отношения. Исследователи фиксируют становление элементов многоуровневого управления в международном и глобальном масштабе. Теоретики многостороннего сотрудничества и глобального управления первоначально занимались поиском условий, при которых государства создают международные режимы. В условиях уско-
9 Hooghe L., Marks G. A Postfunctional theory of European integration. URL: http://www.unc.edu/depts/europe/conferences/euroskepticism/papers/hooghe_marks.doc (19.05.11).
10 HoogheL., Marks G. Unraveling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance // Amer. Political Sci. Rev. 2003. N 2.
ренного формирования глобализационного механизма и его постепенной концептуализации ученые переключились на исследование того, как глобализация способствует перераспределению власти к субнациональным и межгосударственным институтам. Теоретически углубил исследование современных тенденций Дж. Розенау, который комбинировал два понятия — «фрагментация» и «интеграция» — и вывел неологизм фрагмеграция. Дж. Рагги констатировал возврат средневекового порядка с его «лоскутным одеялом» пересекающихся и неполных прав в теории мультиперспективного управления.
3. Федерализм. Ему посвящено значительное число самых разных концепций, таких как многочисленные юрисдикции (У. Оутс, Г. Таллок); многоуровневое правительство (или управление) (А. Бенц, Р. Симеон и Д. Кэмерон, Д. Райт); многоцентричноеуправление (Дж. Кинкейд, К. Ни-колаидис); матрица полномочий (Д. Элазар);рыночный федерализм (Б. Ве-ингаст); FOCJ (Б. Фрей и Р. Эйхенбергер) и др.
4. Местное правительство. Исследования локальных правительств в Соединенных Штатах и Западной Европе часто также упираются в концепции многоуровневости, децентрализации. В исследованиях локальных многоуровневых принципов управления можно выделить две традиции. Основу первой (Ч. Тибу, М. Макгиннис, В. Остром, Э. Остром, Р. Биш) составляет принцип фрагментации. По мнению этих авторов, конкуренция между несколькими локальными юрисдикциями приводит к более эффективному обеспечению местных общественных услуг. Консолидационисты (Э. Даунс, В. Лионс, Д. Лоури, Дж. Фруг) исходят из противоположных представлений. По их мнению, эффективность органов и институтов увеличивается, когда многочисленные пересекающиеся юрисдикции замещаются ограниченным числом муниципальных правительств.
5. Государственная политика. В этой области спор двух традиций продолжается. Одни авторы возлагают надежды на рыночные механизмы, участие социетальных акторов в обсуждении и принятии решений и дерегуляцию, которые способствуют возникновению гибкого и самоорганизованного управления посредством сетей (Б. Марин, Р. Майнц), в том числе и на международной арене. Другие авторы (Ч. Джеффри), признавая важность вовлечения общественности и субнациональных акторов в управление, подчеркивают сохраняющееся доминирование правительств в деле принятия важнейших решений. В представлении этой группы исследователей «многоуровневое управление нужно рассматривать не как альтернативу, а скорее как дополнение к межправительственным отношениям»11.
11 Peters B. G., Pierre J. Multi-Level Governance: A Faustian Bargain? // Multi-level Governance ... P. 76.
ДВА ТИПА МНОГОУРОВНЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ
Конгломерат существующих «антиунитарных» концепций из разных областей Л. Хуг и Г. Маркс в первой половине 2000-х гг. разбили на две группы, озаглавленные просто «Тип I» и «Тип II»12. Данная классификация широко используется другими исследователями многоуровневого управления при возникновении необходимости систематизировать плюрализм представлений об интересующем нас феномене.
Тип I характеризуется:
1) юрисдикциями общего назначения (каждая юрисдикция выполняет различные функции и задачи);
2) непересекающимся членством (один и тот же человек не может быть членом нескольких структур, которые характеризуются устойчивыми границами);
3) ограниченным количеством уровней юрисдикции (как правило, выделяют местный, промежуточный и центральный слои);
4) одинаковой и устойчивой структурой (все юрисдикции выстроены по одному плану и их конструкция, как правило, не изменяется со временем).
Для Типа II характерны:
1) ad hoc юрисдикции (специализированы, решают конкретные задачи);
2) пересекающееся членство (меньшие юрисдикции могут выходить за пределы больших, пересекать границы, в результате чего юрисдикции частично накладываются друг на друга);
3) неограниченное число уровней юрисдикции (существует большое количество уровней, не ограниченных тремя-четырьмя слоями);
4) гибкий дизайн (как результат необходимости гибко реагировать на изменение предпочтений граждан, их функциональных запросов).
Тип I в многоуровневом управлении считается «стандартным». Это нормальная организация управления, существующая в национальных государствах. Образно авторы характеризуют ее структуру как «матрешку вложенных юрисдикций», где границы четко определены и непроницаемы. Дж. Капорасо говорит о данном типе управления как о перенесении вестфальского принципа исключительности на внутригосударственную арену13.
Интеллектуальная основа Типа I — федерализм, который подразумевает разделение власти между ограниченным числом правительств на нескольких уровнях. В фокусе анализа — отношения между центральными и непересекающимися субнациональными правительствами.
12 Hooghe L., Marks G. Unraveling the Central State, but How ...
13 Caporaso J.A. Changes in the Westphalian Order: Territory, Public Authority, and Sovereignty // Intern. Studies Review. 2000. N 2.
Единица анализа — отдельное конкретное правительство (а не отдельный конкретный курс).
Среди федералистских концепций Типа I широкое распространение в 1990-е гг. получила идея Европы регионов14. Децентрализация власти здесь означает передачу значительной ее части на нижние уровни, особенно на региональный. В свое время эта концепция фиксировала реалии становления нового, третьего уровня принятия решений внутри ЕС — регионального. Регионы получили возможность в обход национальных правительств напрямую взаимодействовать как с центральными органами Евросоюза, так и между собой. Одни вариации данной темы ограничивались констатацией факта формирования трехступенчатой структуры европейского управления, другие — интеграцией Европы на основе интенсификации экономического сотрудничества между регионами, третьи — радикальными прогнозами «растворения» национального уровня принятия решений (при сохранении и укреплении наднационального и регионального уровней). Но все они отводят центральную роль регионам, а именно региональным правительствам.
Но уделять основное внимание правительственным акторам не значит игнорировать или отрицать существование транснациональных движений. По мнению экспертов из этой группы, государственно-частное сотрудничество существует в современной политике, однако правительства отнюдь не ослабляются и тем более не отмирают, они по-прежнему сильны. Государства на данный момент остаются основными акторами национального и глобального управления. По их мнению, новые акторы будут не ослаблять, а дополнять правительство, не бросать ему вызов или заменять его, а в сотрудничестве с ним усиливать его.
Тип II многоуровневого управления в некоторых положениях имеет базисом те же нормативные и аналитические представления, что и Тип I. Но в большинстве положений достаточно сильно с ним расходится.
Тип II разрабатывают в своих работах неоклассические экономисты, некоторые исследователи федерализма, местных правительств, международных отношений, анализа Евросоюза, теоретики общественного выбора.
Последние, настаивая на необходимости управления Типа II, говорят о том, что каждое общественное благо должно обеспечиваться юрисдикцией, которая эффективно усвоила его выгоды и издержки. Результат этого — возникновение юрисдикций в самых разных масштабах. Управленческая структура политии становится подобна «мраморному кексу».
14 Conzelmann T. Europa der Regionen // Europaische Union / Ed. by B. Kohler-Koch, W. Woyke. München, 1996.
Но что в данном типе многоуровневого управления понимать под «уровнями», если территориальный принцип перестает быть определяющим и направляющим? Т. Конзельман видит выход в том, чтобы в этом типе управления относить понятие «уровни» к различным территориально определенным механизмам кооперации. Если в Типе I наличие уровней означает выделение определенного количества «вложенных» административных образований, официально зафиксированных территориальных слоев, то в Типе II исчезает ориентация на формальное закрепление и частично ослабевает территориальная состав-ляющая15.
Этот тип многоуровневого управления пока не воспринимается так же естественно, как предыдущий. Но в отдельных областях он практикуется и показывает успехи.
Тип II распространен, например, в Швейцарии, на местном уровне, где юрисдикции названы «Zweckverbande». Это целеориентирован-ные, функциональные ассоциации. Фрей и Эйхенбергер считают, что эти сообщества специализируются на выполнении конкретной работы, будь то обеспечение местного школьного обучения или такие услуги, как электричество, газ, вода, освещение. Трансграничный принцип Типа II также демонстрирует практикующаяся кооперация вдоль ка-лифорнийско-мексиканской и американо-канадской границ.
Как было уже замечено, концепции Типа II трудно причислить к концепциям «многоуровневого управления». Более того, некоторые его приверженцы остерегаются использовать концепт «многоуровневого управления», который у них ассоциируется с иерархией. Вместо этого они предпочитают говорить о «полицентричном управлении».
Одна из наиболее известных концепций Типа II была предложена Б. Фреем и Р. Эйхенбергером. Эта концепция известна под акронимом FOCJ (functional, overlapping, competitive jurisdictions)16, т.е. функциональные, пересекающиеся и конкурирующие юрисдикции. Она складывается из составляющих ее четырех элементов: 1) «функциональные» — политические единицы охватывают области, определенные заданиями, которые необходимо выполнить; 2) «пересекающиеся» — задачи определяются единицами, протягивающимися на несколько географических областей; 3) «конкурирующие» — индивиды имеют право выбирать, к каким единицам принадлежать, 4) «юрисдикции» — единицы являются правительственными, обладают принудительной силой и могут взимать налоги.
Такая структура управления не диктуется сверху, а произрастает снизу, силой предпочтений граждан. Авторы считают, что для более
15 Conzelmann T. Towards a New Concept of Multi-level Governance // MLG Atelier. 2008. 10 Sept.
16 Frey B.S., Eichenberger R. The New Democratic Federalism for Europe. Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions. L., 1999.
полной реализации такой системы в Европе необходимо к существующим «четырем свободам», относящимся к сфере экономики, добавить пятую, подразумевающую, что создание FOCJ не будет заблокировано другими, уже существующими юрисдикциями. Для этого конституция должна дать низшим политическим единицам (сообществам) долю независимости, которой будет достаточно для создания FOCJ.
FOCJ — это свободные и гибкие элементы, возникающие, когда это необходимо и сворачивающиеся, когда больше не требуются (так как выход граждан и сообществ из FOCJ означает сокращение налоговой базы). Юрисдикции обладают принципиальной текучестью и изменчивостью.
Пока юрисдикции в описании Фрея и Эйхенбергера существуют лишь в ограниченном количестве регионов. Например, часть кантонов Швейцарии организованы таким способом. Но авторы считают, что такая модель вполне может быть реализована в большей части мира, в том числе и в развивающихся странах. «Культуралистской позиции», утверждающей, что незападным нациям по причине их недостаточной дисциплинированности и инициативности подходит лишь жесткая авторитарная власть, они противопоставляют «экономический подход». В соответствии с ним отсутствие дисциплины и инициативы — это не причина, а следствие установления неблагоприятствующих FOCJ институтов и отношений.
Ф. Шмиттер свое представление о полицентрично-многоуровне-вой организации европейского управления выразил в идее о кондоминио (condominio)17. Этим термином обозначаются комплексные региональные механизмы, построенные на изменчивости как функциональной, так и территориальной клиентуры. Вместо единого центра предлагается создать сеть автономных юрисдикций с переменным членством, с переменными правилами принятия решений, с переменным сроком существования, который зависит от необходимости и приемлемости для решения совместных проблем и производства различных общественных благ. Рассеянные пересекающиеся области этих юрисдикций часто инициируют конкуренцию и иногда — конфликтные ситуации.
Интересные замечания касательно природы второго типа многоуровневого управления делает Дж. Дж. Рагги18. Современное мульти-перспективное управление, нарождающееся в Европейском Союзе, он сравнивает с «предсовременным» (pre-modern) типом организации управления феодального мира, для которого было характерно «лоскутное одеяло» накладывающихся друг на друга юрисдикций, образованное
17 Schmitter P.C. Examining the Present Euro-Polity with the Help of Past Theories // Governance in the European Union / Ed. by G. Marks, F. Scharpf, P. Schmitter, W. Streeck. L.; Thousand Oaks, 1996.
18 Ruggie J. G. Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations // Internat. Organization. 1993. N 46.
взаимодействием множества политических элементов. Со становлением же современной системы происходит «консолидация всей дифференцированной и персонифицированной власти в одну публичную сферу»19. «Отличительная особенность современной системы правления состоит в том, что она дифференцировала свой субъективный коллективизм в территориально определенные, устойчивые и взаимоисключающие анклавы легитимного господства»20. Таким образом, на стыке «предсовременности» и современности «мультиперспективный» мир трансформировался в «однонаправленную перспективу». Но то, что мы наблюдаем внутри Европейского союза, можно назвать возрождением дифференцированной власти и пересекающихся юрисдикций в постнациональной (постсовременной) рамке. Поэтому ЕС, с точки зрения Рагги, — это первая в мире «постсовременная полития» (postmodern polity) с возрожденным принципом «мультиперспективного управления».
Тип II не относят исключительно к внутриевропейским реалиям и локальному уровню отдельных регионов. Он наблюдается также в масштабе международной арены. Для описания трансформаций этого масштаба Дж. Розенау21 ввел неологизм фрагмеграция как сочетание «фрагментации» и «интеграции». В рамках этой теоретической призмы мировую систему формируют сотрудничество и соревнование непостоянных коалиций, составленных из большого количества разных акторов. Принцип иерархической подчиненности заменяется равноправным взаимодействием правительств, бизнеса и гражданского общества. Взаимовлияние двух названных движущих сил производит новые «сферы компетенции» и трансформирует старые. Также фраг-меграция означает стирание разделения между внутригосударственными и иностранными делами, когда локальные проблемы могут приобретать глобальное значение и наоборот.
Точно так же применяет Тип II многоуровневого управления к международной арене Саиф аль-Ислам Каддафи в своей концепции коллективного управления (collective management)22. Автор в своей работе 2007 г. подвергает критике Тип I, выделенный Марксом и Хуг. По его мнению, Тип I сталкивается с ограниченной легитимностью, подотчетностью и эффективностью, как и вестфальская система в целом. Эта модель устарела, так как не отвечает на все возрастающие запросы индивидов, связанные с менее опосредованным участием в коллективном
19 Рагги Дж. Дж. Территориальная структура в конце тысячелетия. URL: http://www.worldpolit.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=75&Itemid=40 (19.05.11).
20 Там же.
21 Rosenau J.N. Along the Domestic-Foreign Frontier. Exploring Governance in a Turbulent World. Cambridge, 1997.
22 Alqadhafi S. A-I. The Role of Civil Society in the Democratisation of Global Governance Institutions. London, 2007.
управлении и с учетом интересом некоторых групп (людей в мультиэт-ничных государствах, лиц без гражданства, этнических меньшинств). Тип II в свою очередь во всех своих положениях соответствует новым реалиям, акторам и их запросам, а также императивам демократического правления в целом. В связи с этом Каддафи заявляет, что «коллективное управление представляет собой одну из форм систем Типа II, которая, кроме того, опирается на принципы космополитизма»23.
Многие другие авторы также при сравнении двух типов отдают предпочтение Типу II. Одни из них говорят, что в то время как юрисдикции Типа I выбирают себе граждан, сами граждане выбирают себе юрисдикции Типа II. Другие, как, например, Конзельман, замечают, что именно Тип II более соответствует текущей ориентации политики ЕС. По мнению этого исследователя, появление федералистской концепции «Европы регионов» стало результатом того, что исследователи и политики смотрели на роль субнационального уровня через государство-центричную линзу. Конзельман считает, что перспективы европейской «постсовременной» политии вовсе не в традиционном федерализме24.
Итак, основной спор в многоуровневом управлении сводится к противостоянию концепций ограниченного числа многофункциональных юрисдикций общего назначения с непересекающимися границами и противоположных концепций гибких, открытых и функционально ориентированных единиц.
Хотя эти типы и противопоставляют друг другу, но они сходятся в постулировании большей эффективности и гибкости распределения управления между несколькими юрисдикциями по сравнению с сосредоточением лишь в одной. Большинство авторов разделяют мнение, что среди двух типов управления нет «более хорошего» и «менее хорошего». Обе модели располагают своими преимуществами, которые способны максимально реализоваться в разных контекстах. Они сосуществуют и дополняют, а не исключают друг друга.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бовдунов А. Евросоюз: многоуровневое управление и региональная интеграция. URL: http://konservatizm.org/konservatizm/sociology/050909095544. хМт1#1 (19.05.11).
2. Стивен Дж. Многоуровневое управление и Европейский союз. URL: http://www.worldpoИtm/mdex.php?optюn=com_content&task=view&id=103&Ite-mid=40 (19.05.11)
3. Стрежнева М. «Трансправительственные сети» и ЕС // Международные процессы. Январь-апрель. 2008. Т.6. № 1(16). URL: http://www.intertrends.ru/six-teentty016.htm (19.05.11).
23 Ibid. P. 18
24 Conzelmann T. Towards a New Concept ... P. 5.
4. Alqadhafi S. A.-I. The Role of Civil Society in the Democratisation of Global Governance Institutions. L., 2007. September.
5. Ansell C.K. Territoriality, Authority, and Democracy // On Restructuring Territoriality: Europe and North America / Ed. by C.K. Ansell, G. Di Palma. Cambridge, 2002.
6. Conzelmann T. Towards a New Concept of Multi-level Governance // MLG Atelier. 2008. 10 Sept.
7. Frey B.S., Eichenberger R. The New Democratic Federalism for Europe — Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions. L., 1999.
8. Hooghe L., Marks G. Unraveling the Central State, but How? Types of Multilevel Governance // Amer. Political Sci. Rev. 2003. N 2.
9. Multi-level Governance / Ed. by I. Bache, M. Flinders. Oxford, 2004.
10. Ruggie J.G. Territoriality and Beyond: Problematizing Modernity in International Relations // Intern. Organization. 1993. N 46.
