CC BY
58
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Н.В. Галицкая
ПОНЯТИЕ И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ КАК АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ КАТЕГОРИИ
В статье исследуются понятие и основное содержание административно-правового обеспечения безопасности в России. Анализируется действующее законодательство и широкий спектр мнений ученых, посвященных защите населения и территорий от негативного воздействия природной и техногенной среды; предлагаются организационные меры, направленные на совершенствование этого процесса.
Ключевые слова: безопасность, угрозы, административно-правовое обеспечение, государственные органы, права и свободы человека и гражданина.
N.V. Galitskaya
CONCEPT AND MAIN MAINTENANCE OF SAFETY AS ADMINISTRATIVE AND LEGAL CATEGORY
In the publication the concept and essence of administrative legal support of safety of Russia are investigated. The current legislation and wide range of opinions of the scientists devoted to protection of the population and territories from negative impact of the natural and technogenic environment is analyzed, the organizational measures directed on improvement of this process are offered.
Keywords: safety, threats, administrative legal support, government bodies, rights and freedom of the person and citizen.
Безопасность как межотраслевая категория в современном цивилизованном мире является первичной основой поступательного развития идей верховенства прав и свобод личности и их приоритета в различных глобальных процессах, направленных на повышение качества жизни. Российское государство на протяжении конца XX — начала XXI в. проводит активную политику, направленную на интегрирование в мировое сообщество, использует положительный опыт зарубежных стран в области государственного регулирования защиты граждан от различных угроз. Положительная практика повсеместно внедряется во все сферы общественной жизни. Разрабатываются новые средства и способы предотвращения и ликвидации пагубного воздействия природной, техногенной и иной среды.
Позитивные начала, имеющие место в государственном управлении обеспечением безопасности как важнейшей сферы администрирования, сталкиваются с различными непредсказуемыми пагубными явлениями, следствием которых является рост количества происшествий, несчастных случаев, аварий и катастроф. Исходя из статистических данных, ежегодный прирост погибших от
© Галицкая Наталья Владимировна, 2015
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия) 121
чрезвычайных ситуаций в России составляет 4,3%, пострадавших — 8,6%, а величины ущерба — 10,4%.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.1 для предотвращения угроз национальной безопасности как совокупности условий, обеспечивающих суверенитет и защиту стратегических интересов государства, полноценное развитие общества и всех граждан, обозначены важнейшие приоритеты государственной деятельности в этом направлении: социальная стабильность, этническое и конфессиональное согласие, повышение мобилизационного потенциала и рост национальной экономики, качество работы органов государственной власти и сформированные на этой основе действенные механизмы взаимодействия с гражданским обществом, направленные на сосредоточение усилий и ресурсов на устойчивом развитии науки, технологии, образования.
Эффективное решение этих задач невозможно без планомерной и оперативно организованной работы всей системы государственных органов, осуществляющих деятельность в области безопасности, а также привлечения заблаговременно созданных материально-технических резервов. Противодействие возникновению негативных ситуаций не может быть обеспечено в рамках текущей деятельности только органов исполнительной власти. Оно требует привлечения широкого круга общественных образований. Современное состояние многих территориальных звеньев единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций не в полной мере обеспечивает комплексную защиту населения и территорий от негативного воздействия различных угроз. Эта проблема может быть решена лишь путем создания адекватной современной действительности, й концептуально обоснованной административно-правовой модели обеспечения д безопасности. Предпосылкой к этому служит современное понимание обеспече-
™ ния безопасности индивида и общества, основанное на комплексном осознании
01
| и разработке позитивных решений управленческих проблем, существующих
| в нашем государстве. Многогранный характер подходов к формированию эф-
| фективных административно-правовых механизмов защиты прав граждан,
° генерирующих дальнейшее развитие конституционных приоритетов безопасного
0
| существования, выступает сегодня как интегрирующая идея. | От качества взаимодействия органов государственного управления, правиль-
>§ ного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит дея-| тельность всех организаций и учреждений, осуществляющих работу в данной | области. Наличие в отечественной правовой системе огромного количества при-& нятых в разное время нормативных актов, постоянно меняющаяся в организа-'§ ционном отношении национальная система обеспечения безопасности населения § и территорий от вредоносного воздействия природных, техногенных и иных § факторов, создают предпосылки к неоднозначному трактованию места и роли
1 разрешительной системы в этом процессе. Несовершенство организационной | структуры безопасности и законодательное закрепление в ней не свойственных
для ее юридической природы элементов создают предпосылки для неэффективного применения сил и средств обеспечения безопасности. Отсутствие системного подхода и надлежащей правовой интерпретации видов и форм административно-публичного безопасности, их соотношения с механизмом государственного управления оставляют нерешенной задачу внедрения комплексных мер по обе-
122
спечению защиты населения и территорий в Российской Федерации.
Многочисленные законодательные коллизии и отсутствие единообразного воплощения правовых установок в области организации контроля и надзора, а также ресурсного обеспечения рассматриваемой сферы ставят проблемы, на которые длительное время не обращалось пристального внимания. Неразвитость механизмов координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики, а также институтов общества, направленных на плодотворное решение поставленных задач, порождают дисбаланс в государственном регулировании юридической ответственности за правонарушения, посягающие на общественный порядок и правовые основы жизнедеятельности.
Современное понимание обеспечения безопасности индивида и общества основано на комплексном осознании и разработке эффективных решений социальных, экономических, политических и иных проблем, существующих в нашем государстве. Многогранный характер подходов к формированию простых и значимых механизмов защиты прав граждан, генерированию приоритетов безопасного существования выступает сегодня как интегрирующая идея. Для этого в России есть объективные предпосылки. Комплексный кризис, который переживала наша страна в 1990-е гг., создавал ощущение нестабильности и выдвигал безопасность в качестве одной из главных и актуальных ценностей. Всеобщий экономический кризис, затронувший мировое сообщество и Россию, подверг сомнению результаты многолетней деятельности большого количества государственных образований, задачей которых является всестороннее поддержание жизнедеятельности страны.
Отметим, что главной предпосылкой развития идеологии безопасного существования в России является потребность в объединяющей общество основе и е
т
распространение идей, связанных с укреплением демократических идеалов как и базиса стабильности и уверенности в завтрашнем дне. В ст. 2 Конституции РФ а подчеркивается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. о
в
Вторым фактором развития общественной безопасности как системы форм о
и методов, направленных на устранение угроз мирного сосуществования, вы- а
ступает терроризм, который в настоящее время постепенно становится угрозой |
номер один для всех стран. Преступными террористическими группировками е
развязана открытая кампания в целях дестабилизации ситуации в России. о
Третьей предпосылкой, влияющей не только на эффективное международное р
сотрудничество во всех сферах, но и на предупреждение межнациональных и Ч
межсоциальных конфликтов как в России, так и за рубежом, и, следовательно, на о
благоприятные условия жизни, является напряженная политическая обстановка к
в ряде стран. Массовые протесты населения в Тунисе и Египте, произошедшие в м
начале 2011 г. и приведшие к смене правящей власти, гражданская война в Ливии, I
кровавые события на территории Украины свидетельствуют о необходимости по- ¡§
м
иска новых путей и компромиссов в достижении устойчивого развития общества. 00 В качестве четвертого немаловажного обстоятельства, которое нельзя не 22 учитывать при формировании надежных подходов к обеспечению безопасности, 5 следует назвать криминогенную ситуацию. Появление новых видов преступлений в экономической, социальной и информационной сферах, повсеместно выявляемые факты коррупции свидетельствуют об отсутствии единого подхода к борьбе с этими вредоносными общественными явлениями, несогласованности действий заинтересованных ведомств в обеспечении безопасного развития общества. Административно-правовые средства, призванные осуществлять пресекательное 123
воздействие в данной сфере, находятся в стадии развития, сопровождающейся непрекращающимся реформированием правоохранительной системы, что не позволяет судить о комплексном профилактическом воздействии на снижение количества противоправных деяний.
Пятым аспектом, связанным с современным пониманием обеспечения безопасности индивида и общества, являются природные и техногенные факторы, а также состояние защищенности экологической среды. Экс-президент России Д.А. Медведев в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г. подчеркнул, что «качество окружающей среды должно стать важнейшим из показателей качества жизни и одним из основных показателей социально-экономического развития территорий, соответственно, должно стать критерием оценки эффективности органов власти на местах»2. При этом отметим, что ввиду четко обозначившихся тенденций сращивания экономического пространства многих стран мира создают предпосылки взаимозависимости государств при борьбе с глобальными стихийными бедствиями и катастрофами. Авария на японской АЭС Фукусима-1 в марте 2011 г. вследствие землетрясения и цунами породила не только пагубные последствия во внешнеторговых отношениях, но и заставила многие мировые державы пересмотреть свое отношение к безопасному использованию атомной энергии.
Кроме того, негативные процессы в экономике отрицательно сказываются на развитии субъектов Федерации. Региональная безопасность как неотъемлемая часть национальной общественной безопасности страны представляет собой один из важнейших институтов, обеспечивающих стабильность политической го режима и развития государства в целом. Ослабление безопасности регионов д может привести к усилению политической нестабильности, ослаблению еди-™ ного экономического пространства России и его важнейших составляющих | — производственно-технологических и транспортных связей, финансово-| банковской, кредитной и налоговой систем.
| С учетом отмеченных факторов можно говорить об экономическом, полити-
° ческом, уголовно-правовом и административно-правовом аспектах обеспечения
0
| общественной безопасности личности в нашей стране.
| Отметим, что до последнего времени понятию «безопасность», методологиче-
>1; ским проблемам безопасности как определенного социального явления уделя-
| лось мало внимания, что объяснялось закрытостью этой темы как монопольной
| сферы высшего политического руководства, рассматривающего это как понятие
& в основном и главным образом в связи с военными проблемами страны3. По
'§ С. Ожегову безопасность - это «состояние, при котором не угрожает опасность,
" 4
§ есть защита от опасности»4.
§ Ряд исследователей в своих трудах используют понятие «национальная
1 безопасность». Так, по мнению В.И. Потехина, национальная безопасность — | защищенность конституционными, законодательными и практическими гарантиями его жизненно важных и геополитических интересов5. Ю.Н. Кокарев отмечает, что национальная безопасность предполагает состояние стабильности государственного механизма, которое, в свою очередь, возможно при совокупной стабильности абсолютного большинства общественных институтов: экономики, правопорядка, обороны, международных отношений и многих других6. Наконец,
124 под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопас-
ность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации7.
В приведенных определениях прослеживается связь национальной и общественной безопасности. По справедливому замечанию Ю.А. Дмитриева, И.А. Полянского, Е.В. Трофимова, государственная безопасность — понятие весьма условное, поскольку разделить функции государственной и общественной безопасности довольно сложно8. Вместе с тем существуют и иные точки зрения. С.И. Самыгин говорит о том, что в современных условиях национальная безопасность - понятие динамичное, содержание которого наполняется современными идеями и тенденциями, формирующимися во властных структурах. Государство в лице его компетентных органов определяет основные направления общественного развития, формируя при этом руководящие директивы и концепции содержания национальной безопасности на определенный период. Общественная же безопасность являет собой незыблемую совокупность личностных гарантий, которые защищены не только правовыми нормами, но также моральными и этическими неписанными предписаниями, которые формировались столетиями9. Аналогичную позицию занимает В.В. Лозбинцев, отмечая, что понятием «общественная безопасность» охвачена безопасность политическая, национальная, межнациональная, экологическая, промышленная, транспортная и т.д., поскольку категории «общественная безопасность» и «личность» существовать по отдельности не могут10.
Ю.А. Бойченко высказывается о том, что отождествить рассматриваемые понятия можно лишь с позиций «правящего ока» в контексте единства политических целей и задач, реализация которых необходима для защиты прав личности11. е
Вместе с тем А.П. Алешин призывает отказаться от излишней политизирован- и ности в трактовании смысла термина «общественная безопасность», отмечая при а
этом неоспоримость его содержания и необходимость обеспечения в глобальном о
в
масштабе12. §
Обращаясь к законодательным основам исследуемых аспектов, отметим, что з
ранее действовавший Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»13 р
содержал весьма общие подходы к определению понятия «безопасность», но е
при этом все же акцентировал внимание на ее общественную составляющую. °
Содержавшаяся в ст. 1 дефиниция трактовала безопасность как состояние за- р
щищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от Ч
внутренних и внешних угроз. Между тем новый Федеральный закон от 28 дека- о
бря 2010 г. № 390-Ф3 «О безопасности»14 вообще не содержит трактования данной к
категории. На наш взгляд, подобное законодательное решение связано, прежде м
всего, с многогранностью понимания общественной безопасности как общесо- и
циального и политического института. Любая его интерпретация, отраженная в ¡§
2
законе, определенной группой исследователей может быть признана несостоятель- 00 ной и нуждающейся в корректировке. С одной стороны, необходимость защиты 2 государственных и общественных и личностных интересов от различных угроз, 5 которые постоянно возникают в природной и социальной среде, объективна, установлена Конституцией РФ и является преюдициальным фактом и, следовательно, смысл безопасности как таковой всеми понятен. С другой стороны, происходящая институциональная трансформация мировоззрения, изменение приоритетов в этой области оставляет неизменными основные объекты безопасности граждан — их права и свободы, общества — его материальные и духовные ценности, а также 125
государства — его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. Кроме того, многочисленные отраслевые признаки рассматриваемого института формируют прикладные науки и значительный массив законодательных актов, принятых в целях реализации отдельных направлений в сфере защищенности отмеченных объектов. Поэтому, на наш взгляд, необходимо согласиться с инициативой законодателя, связанной с нецелесообразностью фиксирования определения безопасности в данном нормативном акте.
В данном контексте укажем, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. в качестве основных понятий в п. 6 выделяет национальную безопасность, понимая под ней состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства. Кроме того, в ней истолковывается содержание национальных интересов Российской Федерации как совокупности внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства. Отметим, что и утратившая силу Концепция национальной безопасности Российской Федерации15 под национальной безопасностью понимала «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации», а под национальными интересами России — «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международа ной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах». ? Как видно из указанных положений, государство признает права и законные
т
3 интересы личности в качестве главной ценности, при этом указанная Стратегия в определенном смысле отождествляет государственные и личностные потреб-I ности в их полиаспектном содержании: то, что нужно личности, то нужно и го-
1 сударству. На наш взгляд, данный подход является дальнейшим плодотворным
го
| развитием демократических начал в России.
| Одним из важнейших обстоятельств, запускающих в действие механизм обеспе-
| чения безопасности, является угроза безопасности, под которой в Стратегии пони-
2 мается прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным ° правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и « территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обо-| роне и безопасности государства. В соответствии с этим положением допускается
0 разделение угроз на реальные и потенциальные. Однако в Стратегии законодатель
1 не раскрывает их концептуального содержания. В отдельных правовых актах
0
° содержится их трактование применительно к регулированию узкоспециализи-
го
3 рованных отношений. Так, в п. 5 Концепции федеральной системы мониторинга
1 критически важных объектов и (или) потенциально опасных объектов инфра-| структуры Российской Федерации и опасных грузов (одобрена распоряжением
Правительства РФ от 27 августа 2005 г. № 1314-р)16 имеется термин «потенциально опасные объекты инфраструктуры Российской Федерации» — объекты, на которых используют, производят, перерабатывают, хранят, эксплуатируют, транспортируют или уничтожают радиоактивные, пожаровзрывоопасные и опасные химические и биологические вещества, а также гидротехнические сооружения, 126 создающие реальную угрозу возникновения источника кризисной ситуации. При
этом отмеченная Концепция выделяет «критически важные объекты» — объекты, нарушение (или прекращение) функционирования которых приводит к потере управления экономикой страны, субъекта или административно-территориальной единицы, ее необратимому негативному изменению (разрушению) или существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на этих территориях, на длительный период времени.
В рассматриваемом аспекте необходимо указать, что в целом действующие федеральные законы и ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с Конституцией РФ, создали к настоящему времени ряд административно-правовых институтов охраны общественной безопасности. Такой подход позволяет говорить об административно-правовых институтах радиационной безопасности, пожарной безопасности, экологической безопасности, других административно-правовых институтах охраны общественной безопасности в России.
Признавая существование самостоятельных понятий реальной и потенциальной угрозы объектам безопасности, отметим, что в юридической литературе при описании такого условия применения мер гражданско-правовой ответственности, предусмотренных ст. 1065 ГК РФ, как опасность причинения вреда в будущем, исследователи не разделяют эти термины (реальная и потенциальная опасность причинения вреда в будущем). В данном случае при определении круга последствий допускается обсуждение вопросов доказывания потенциальной угрозы и подтверждение, что опасность должна быть реальной, наличие ее должно быть обосновано соответствующими заключениями специалистов, авторитетными научными изысканиями17.
Резюмируя наше исследование, отметим, что общественная безопасность -категория несоизмеримо многогранная, включающая в себя наряду со многими составляющими общественный и государственный порядок, которые во многом усиливают ее административно-правовое содержание и значение. Государство принимает на себя обязательства по созданию безопасных и устойчивых условий жизнедеятельности населения, его роль в обеспечении общественной безопасности, несомненно, огромна, однако, правовым регулированием, прямым или косвенным влиянием государственных органов невозможно охватить все аспекты безопасного существования индивидуумов ввиду широты развития общественных отношений, поэтому защищенность гражданина во многих случаях зависит от его собственного поведения, благоразумия, порядочности и сдержанности, которые также могут выступить неким гарантом его личной безопасности.
1 См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года»// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 20, ст. 2444.
2 Российская газета. 2010. 1 дек.
3 См., например: Лопатин В.Н. Проект концепции военной реформы // Правительственный вестник. 1990. № 48; Братановский С.Н., Баринов А.В., Галицкая Н.В. Административно-правовая организация управления в сфере обеспечения безопасности населения и территорий от негативных последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в Российской Федерации. Саратов, 2012. С. 4; Федоров А.В. Международная информационная безопасность: проблема общего подхода // Материалы круглого стола «Глобальное информационное общество и проблемы информационной безопасности». М., 2003.
4 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 47.
5 См.: Потехин В.И. Современные войны и национальная безопасность России. М., 2007. С. 133.
6 См.: Кокарев Ю.Н. Конституционно-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности // Перспективы правового развития современного общества в XXI веке: сборник научных трудов. М., 2007. С. 24.
7 См.: Братановский С.Н. Административное право: учебник. М, 2013. С. 537; Конституционное право Российской Федерации. М., 2006. С. 677.
8 См.: Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации. Ростов н/Д, 2008. С. 275.
9 См.: Самыгин С.И. и др. Школа выживания. Обеспечение безопасности жизнедеятельности. Ростов н/Д, 1996. С. 500.
10 См.: Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации (теория, законодательство, практика). М., 2001. С. 18.
11 См.: Бойченко Ю.А. Принцип пропорциональности как условие закона режима чрезвычайного положения // Юрист-международник. 2003. № 3.
12 См.: Алешин А.П. Техническое обеспечение безопасности бизнеса. М., 2010. С. 50.
13 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 15, ст. 769.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 2.
15 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 2, ст. 170.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 35, ст. 3660.
17 См.: Стахов А.И. Безопасность в правовой системе Российской Федерации // Вестник Московского ун-та МВД России. 2005. № 3; Братановский С.Н. Указ. раб. С. 537.
А.В. Баринов
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИНИСТЕРСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛАМ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ, ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ И ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ
В статье исследуются нормативные и теоретические основы организации и деятельности Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. На основе комплексного анализа практических аспектов и проблем борьбы с природными и техногенными авариями и катастрофами предлагается внесение изменений в действующее законодательство, связанное с деятельностью этого органа.
Ключевые слова: государственное управление, функции, полномочия, безопасность жизнедеятельности, природные и техногенные аварии и катастрофы, спасательные службы.
A.V. Barinov
THE FUNCTIONAL ANALYSIS OF THE ORGANIZATION AND ACTIVITY OF THE MINISTRY OF THE RUSSIAN FEDERATION FOR CIVIL DEFENSE, EMERGENCY SITUATIONS AND NATURAL DISASTER RESPONSE
In the publication standard and theoretical bases of the organization and activity of the Ministry of the Russian Federation for civil defense, emergency situations and natural disaster response are investigated. On the basis of the complex analysis of practical aspects and problems of fight against natural and technogenic accidents and accidents modification of the current legislation connected with activity of this body is offered.
Keywords: public administration, functions, powers, health and safety, natural and tech-nogenic accidents and accidents, rescue services.
Для проведения функционального анализа организации и деятельности Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий необходимо, прежде всего, обратиться к
© Баринов Александр Вячеславович, 2015
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: bratfoot@mail.ru
